行政違法行為的統(tǒng)計(jì)與分析

行政違法行為可以從兩個方面來理解：一是行政違法行為，即違反行政法律法規(guī)的各種、具體和單方面行為（以下簡稱單一行政違法行為）；另一方面，它是一種抽象、普遍的行政違法行為，是指一個國家或地區(qū)的不同行政違法行為的全部總結(jié)和共同組成。行政違法行為的總和,是一種普遍的違法行為數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、狀態(tài)等的統(tǒng)計(jì)現(xiàn)象,是與單個行政違法行為不同的一種抽象概念。它反映著一國(或地區(qū)或部門)的行政法制(違法)狀況。因此,我們有必要對這一抽象概念進(jìn)行全面分析,這種分析不僅要分析行政違法行為本身,探討其概念、特征、構(gòu)成要件與判斷等基本問題,而且還要分析行政違法的整體現(xiàn)象及其產(chǎn)生的原因和條件等?？梢哉f,對行政違法行為及其原因的總量分析,比研究單個行政違法行為具有更雄厚的基礎(chǔ)、更多的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。一、行政違法的數(shù)量構(gòu)成行政違法(行為)的狀況(水平),是指行政違法行為的數(shù)量(絕對數(shù)量或相對指數(shù))以及變化狀態(tài),它可以用統(tǒng)計(jì)方式來確定或者根據(jù)其變化發(fā)展的情況來判斷。有資料統(tǒng)計(jì),從1990年10月至1995年上半年,全國各級人民法院共受理各類一審行政案件141949件,審結(jié)136133件,其中判決維持行政機(jī)關(guān)原具體行政行為的56240件,占39.62%,判決撤銷和變更行政機(jī)關(guān)原具體行政行為的占28389件,占20%左右;自1990年國務(wù)院頒布《行政復(fù)議條例》至1995年,5年來行政機(jī)關(guān)共受理各類復(fù)議案件15萬件,其中維持原具體行政行為的占44%,撤銷或者變更原具體行政行為的占23%,公民、法人和其他組織對行政復(fù)議決定不服又提起行政訴訟的占38%,經(jīng)人民法院審理改變行政復(fù)議決定的占12%。從這些不完全統(tǒng)計(jì)的數(shù)字來看,行政違法行為(僅指可復(fù)議或可訴的具體行政行為而言)大概占爭議案件(結(jié)案總數(shù))的21%強(qiáng)。可見,我國行政違法的總量所占比例是極大的。但是,行政違法數(shù)量的總和是不能僅憑有關(guān)機(jī)關(guān)撤銷或變更的行政違法案件數(shù)量來確定的。被撤銷或變更的行政行為,基本上可確定是違法的,但復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院在執(zhí)法的主、客觀環(huán)境影響下,面對許多應(yīng)受理的行政違法案件不敢或不愿受理。在我國,除可復(fù)議和可訴的具體行政行為外,還有大量不可訴行政行為是否違法卻無據(jù)可查。包括行政機(jī)關(guān)的大量的內(nèi)部行政違法行為、違憲或違反上位階法律規(guī)范的行政規(guī)范性文件等,這些違法行為都是客觀存在的且絕不是個別現(xiàn)象。二、行政侵權(quán)原因分析(一)大量行政法規(guī)、規(guī)章與法律沖突沖突我國行政法律體系存在若干沖突和欠缺,以致行政立法行為、行政執(zhí)法行為和行政司法行為都存在諸多違法之情形。我國立法體制上,立法主體多元,但相互間的立法權(quán)限范圍不清,以致法出多門,立法呈現(xiàn)無序、混亂之態(tài)。其中突出地表現(xiàn)在行政立法上,大量的行政法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)范性文件與法律相沖突,且行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件相互間有更多抵觸之情形。這種現(xiàn)象又導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施的行政執(zhí)法行為和行政司法行為違法。從法律效力層次而言,法律高于行政法規(guī),行政法規(guī)和地方性法規(guī)又高于規(guī)章,但作為下級行政機(jī)關(guān),既要依據(jù)上位階的法律規(guī)范,同時它又必須遵從和執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)和所屬機(jī)關(guān)及行政首長的命令和決定,加之法律權(quán)威性未受特別強(qiáng)調(diào)的影響,以致在執(zhí)法的實(shí)際過程中出現(xiàn)“黑頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如白頭(一定范圍內(nèi)傳閱的文件),白頭不如口頭”之不良狀況。從法治要求而言,如此“依法”實(shí)施的行政行為自然是違法的。(二)行政命令的行政行為是否必須依法行為建國以來,行政機(jī)關(guān)的行政活動一向采取一種簡單的命令服從方式,這在客觀上促成了行政首長和行政人員習(xí)慣于以政策、行政命令(或接受行政命令)進(jìn)行行政管理而忽視了行政行為的依法性,從而在人治行政、隨意行政的慣性和習(xí)慣行為模式的作用下,行政機(jī)關(guān)極易自發(fā)地實(shí)施習(xí)慣性的行政違法行為。行政習(xí)性導(dǎo)致的習(xí)慣性行政違法行為,在主觀上是一種有意識的行為,這種意識不僅有行政人員的個人意識,也含有行政機(jī)關(guān)的組織整體意識。習(xí)慣性行政違法行為,不是行為者不知其行政行為的違法性和法律的要求,而是其主觀上不注意和不考慮行為的社會影響而導(dǎo)致的。(三)影響行政違法行為的因素主體的無法律意識或法律意識變異,是行政違法行為的主要根源和基本原因之一。行政行為的作出有賴于行政行為主體對法律的認(rèn)知和態(tài)度等主觀心理因素,這些主觀心理因素,都可能會引起行政違法行為的發(fā)生。行政機(jī)關(guān)和行政人員對法律知識的掌握程度,直接影響其對法律的理解和適用,沒有對法律的正確理解和對法律精神的準(zhǔn)確把握,行政行為的主體就不可能做到正確適用法律,也就必然要導(dǎo)致行政違法行為的發(fā)生。行為主體的行政法律思想將制約著行政法治程度。行政行為主體的法律思想是一種對行政法律規(guī)范系統(tǒng)的認(rèn)識,如果在法律思想上有偏差,必然引發(fā)行政違法行為。(四)我國行政權(quán)力的行使特點(diǎn)任何主體總有各層次需要和利益,行為正是由主體的需要和利益決定的。行為主體的需要和利益方面出現(xiàn)的偏差,是違法行為的起因。正是人的貪欲和私利及小集團(tuán)利益的驅(qū)動,引發(fā)了大量的行政違法行為。在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期,追求效益的目標(biāo),也從反面刺激了人們的物欲、權(quán)力欲、金錢欲,行政權(quán)力的執(zhí)掌者則利用國家權(quán)力與金錢聯(lián)姻,非法行使行政權(quán)從而表現(xiàn)出以權(quán)謀私、貪贓枉法、權(quán)錢交易等政治腐敗和經(jīng)濟(jì)腐敗。金錢案、關(guān)系案、人情案是目前執(zhí)法中極為突出的現(xiàn)象,其實(shí)這些現(xiàn)象不僅僅在人事行政中存在,在行政機(jī)關(guān)中也較為廣泛地存在著。作為代表國家行使行政權(quán)的人民政府及其工作部門不應(yīng)有自己的小集團(tuán)利益,行使行政權(quán)時不應(yīng)把行政人員的個人私利滲入其中,但金錢、財(cái)富的誘惑和行政機(jī)關(guān)自身利益的狹隘圈子,膨脹了一些行政機(jī)關(guān)的利益觀念,從而在利益驅(qū)使下,有利的爭著管,無利的則棄之不管或相互推諉,為求私利濫用行政權(quán)力,嚴(yán)重干擾了行政機(jī)關(guān)公正、合法地行使行政權(quán),這樣人民政府就會發(fā)生異化,行政行為則更多地表現(xiàn)為違法行為。三、預(yù)防和處理行政糾紛(一)法律教育和培訓(xùn),培養(yǎng)行政人員的敬法守法習(xí)慣法律教育是為了促使和保證行政機(jī)關(guān)和行政人員依法行政,但是,如果沒有敬法守法的精神,無論所受法律教育程度有多高,對法律有多么透徹的理解和把握,都并不能防止行政違法之發(fā)生。法律教育不能簡單地僅就教育了事,不能僅限于傳授法律知識,而必須實(shí)行法律教育、培訓(xùn)與培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)和行政人員敬法守法精神相結(jié)合,否則,一切法律教育都將是徒勞的,甚至?xí)懈弊饔?。法律教育和培?xùn)必須與培養(yǎng)敬法守法精神相結(jié)合,通過教育,培養(yǎng)行政人員正確的法制觀念和對法律的態(tài)度以及自覺守法的習(xí)慣。首先,通過教育,使行政人員養(yǎng)成一種依法行政的“法律感覺”,有人亦稱之為“前守法境界”。事實(shí)上,法律感覺的作用是非常大的,它可以形成一種依法行政的習(xí)性。對于從事行政行為的行政人員來說必須是擁有高水平的、統(tǒng)一的、敏銳的法律感覺的人。當(dāng)然僅憑法律感覺來實(shí)施行政行為是不夠的。其次,必須培養(yǎng)行政人員的自覺守法精神,使之養(yǎng)成一種自覺、自愿地服從法律和適用法律的正確觀念。再次,必須培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)和行政人員的敬法精神。行政機(jī)關(guān)和行政人員必須信仰法律、尊重法律、視法律為至上的權(quán)威。(二)法律的權(quán)威性原則重視制定各種防腐反腐和有效控制行政權(quán)的法律,而且要特別重視將法律訂立得周詳、嚴(yán)密,不給以權(quán)謀私者留下法律漏洞。在完善立法的同時必須確立法律的權(quán)威性。依法行政的形成,首先需要法律具有權(quán)威性,否則,法律會受到蔑視而成為不能貫徹實(shí)施的“紙面上的法”。法律應(yīng)具有普遍性、穩(wěn)定性、持久性而不能朝令夕改,或由適用者任意決定部分適用或部分不適用,也不能只是作為一種象征而不真正實(shí)施。法律必須得到完全遵從和實(shí)施,在權(quán)威和效力上它應(yīng)是至上的。法律的權(quán)威性主要表現(xiàn)在:法律高于一切、重于一切,行政機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都來源于法律,它必須依法行使而不得違反。(三)對行政權(quán)行使的監(jiān)控。在協(xié)調(diào)和監(jiān)督行政行為,在一定在實(shí)行政治體制及行政體制改革的同時,必須強(qiáng)化監(jiān)督,建立有力、有效的監(jiān)控機(jī)制。正是由于現(xiàn)行體制中缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,在對行政權(quán)行使方面的監(jiān)控存在很多漏洞,而使得行政違法行為不能得到及時和有效地糾正、制止與預(yù)防。行政權(quán)的本質(zhì)特征、公民合法權(quán)益保障的要求、行政違法的預(yù)防和控制等因素,決定了不僅要對行政權(quán)實(shí)行監(jiān)控,而且這種監(jiān)控還必須有力、有效。對行政權(quán)行使的監(jiān)控機(jī)制從監(jiān)控的權(quán)力或權(quán)利來看,具體可包括國家權(quán)力對行政權(quán)實(shí)行制約與監(jiān)督(立法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督與控制、司法權(quán)力對行政的監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的上下級自我制約)、政黨組織、社團(tuán)和輿論的監(jiān)督、“權(quán)利制約權(quán)力”(公民通過建議、批評、申訴、控告、檢舉、申請復(fù)議、提起行政訴訟、要求行政賠償?shù)葯?quán)利的行使,限制行政機(jī)關(guān)違法、不當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán))。從監(jiān)控的范圍來看,一切行政行為都應(yīng)受到監(jiān)控而不能僅限于部分行政行為,它既包括對具體行政行為的監(jiān)控也包括對抽象行政行為的監(jiān)督,無論外部行政行為還是內(nèi)部行政行為都應(yīng)受到監(jiān)控?，F(xiàn)在的問題是需要完善監(jiān)控機(jī)制,協(xié)調(diào)各種監(jiān)督體制、方式等之間的沖突和不一致,發(fā)揮各種監(jiān)督形式的作用,方能有效抑制行政違法。(四)作為要求的獎勵,有利于形成“依法行政”的法制環(huán)境對違法者應(yīng)實(shí)行有效懲戒,但也不能一味地強(qiáng)調(diào)懲處。我們以為可采取一種“胡蘿卜加大棒”之策略,對嚴(yán)格依法行政、積極守法者(行政守法)給予適當(dāng)獎勵也是十分必要的。獎勵守法者,是對守法行為積極、肯定的評價(jià)。一方面通過物質(zhì)、精神獎勵,將利益與守法相聯(lián)系,可以加強(qiáng)守法者的守法行為;另一方面獎勵具有榜樣和激勵的作用,有利于形成“依法行政”的法制環(huán)境。我們以為,獎勵是防止行政機(jī)關(guān)(或組織)和行政人員執(zhí)法違法的有效辦法之一,它將比一味強(qiáng)調(diào)對行政違法者的懲處更具意義和有效?！把芯拷Y(jié)果表明,控制政府官員越軌的最有效手段,并不是制定越來越多的準(zhǔn)則和加強(qiáng)對違反準(zhǔn)則者的懲處,而是提高政府官員的認(rèn)識,使其守法觀念與個人利益保持統(tǒng)一?！笨梢?獎賞,通過使守法者獲益有利于防止違法,將守法與行政人員自身利益密切相聯(lián),使其能夠在職位、名利上獲得有利的肯定結(jié)果,行政人員就必然會趨向于嚴(yán)格依法辦事。當(dāng)然,獎勵是對守法者的獎勵,是對其行為在法律上的正面肯定和鼓勵;而懲戒則是對違法者追究法律責(zé)任,是對其違法行為作出法律上的否定。正面的肯定和鼓勵與反面(對違法)的否定和懲戒,正好相輔相成,從而起到一種有效控制行政違法之作用。(五)法律環(huán)境的改變,引導(dǎo)民法的發(fā)展強(qiáng)調(diào)法律教育和培訓(xùn)以及監(jiān)督、懲戒等,如不與環(huán)境改變相結(jié)合,則無論多么好的教育和制度,其影響都會大打折扣,或會無足輕重或者是沒有效果的。預(yù)防和減少行政違法的根本辦法應(yīng)是改善法律實(shí)施環(huán)境,從行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部和外部形成一種有利于依法行政的環(huán)境。這種環(huán)境的改變應(yīng)是全面的,凡與行政行為相聯(lián)系的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境,都應(yīng)將其改變?yōu)榕c“依法行政”要求相符合的環(huán)境。這種環(huán)境的改變,既要注重政風(fēng)之改良,又要加強(qiáng)民風(fēng)之善化,從而培育出一種有利于法律實(shí)施的環(huán)境和整個社會大環(huán)境?！罢芾硎怯扇藗?/p>