1、綜合規(guī)劃修編中功能區(qū)淺析摘要：流域綜合規(guī)劃修編是黃河流域開(kāi)發(fā)利用的重要根底工作，其中規(guī)劃中涉及到河流功能區(qū)、水功能區(qū)和地下水功能區(qū)等，重點(diǎn)介紹其概念與黃河流域功能區(qū)特點(diǎn)。建議進(jìn)一步補(bǔ)充完善功能區(qū)特提出管理地表水的源頭取水答應(yīng)的紅黃藍(lán)“三色理論。關(guān)鍵詞：地下水功能區(qū)水功能區(qū)河流功能區(qū)“三色理論流域規(guī)劃黃河隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速開(kāi)展，流域水資源形勢(shì)發(fā)生了顯著的變化，貫徹落實(shí)科學(xué)開(kāi)展觀，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，對(duì)流域治理、開(kāi)發(fā)和保護(hù)工作提出了新的要求。而現(xiàn)有大江大河流域綜合規(guī)劃距今已20年，流域的水情、工情發(fā)生了很大的變化，大局部規(guī)劃的根底資料已過(guò)時(shí)，規(guī)劃期已滿，規(guī)劃思路和內(nèi)容都難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社

2、會(huì)開(kāi)展新形勢(shì)的要求。因此，迫切需要根據(jù)流域新的水資源形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展新要求，按照新時(shí)期的中央水利工作方針和水利部黨組提出的治水新思路開(kāi)展新一輪流域綜合規(guī)劃修訂工作。黃河流域綜合規(guī)劃修編也正在緊張進(jìn)展中。黃河流域綜合規(guī)劃修編涉及到各個(gè)方面，其中有河流功能區(qū)、水功能區(qū)和地下水功能區(qū)等。河流功能區(qū)劃是針對(duì)流域干流及主要支流河段為單元，根據(jù)河流的自然資源屬性、生態(tài)與環(huán)境屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性和規(guī)劃期經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的需求以及生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的目的要求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展對(duì)河流開(kāi)發(fā)利用的需求與維持河流安康、促進(jìn)可持續(xù)利用之間的關(guān)系，合理劃定河流功能區(qū)劃，表達(dá)國(guó)家對(duì)水資源合理開(kāi)發(fā)利用和治理保護(hù)的總體

3、部署。水功能區(qū)劃分是針對(duì)流域干支流河流，指為滿足水資源合理開(kāi)發(fā)和有效保護(hù)的需求，根據(jù)水資源的自然條件、功能要求、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定并執(zhí)行相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的特定區(qū)域。地下水功能區(qū)劃分是針對(duì)流域面上的地下水，是編制淺層地下水利用與保護(hù)規(guī)劃的根底，規(guī)劃編制主要以地下水功能區(qū)為單元，根據(jù)其功能狀況，提出分區(qū)分類開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)規(guī)劃方案。地下水功能區(qū)以流域的地下水資源量與可開(kāi)采量和水質(zhì)功能定義，水功能區(qū)劃分地表水水資源狀況來(lái)定義，河流功能區(qū)劃是綜合河流的多個(gè)目的中主導(dǎo)功能來(lái)定義。1.河流功能區(qū)劃河流功能區(qū)劃是新一輪流域綜合規(guī)劃修編的

4、重要組成局部，是流域綜合規(guī)劃思路、理論技術(shù)體系和規(guī)劃設(shè)計(jì)方法的完善和創(chuàng)新。河流功能區(qū)劃的根本目的，是根據(jù)資源環(huán)境稟賦、承載才能和開(kāi)發(fā)潛力，明確不同河流河段的功能定位及其開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)的目的任務(wù)，研究提出相應(yīng)的控制指標(biāo)或限制條件，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源優(yōu)化配置，為指導(dǎo)河流開(kāi)發(fā)利用和治理保護(hù)，編制流域綜合規(guī)劃、施行流域綜合管理提供支撐與根據(jù)。河流功能區(qū)劃以河段為單元，綜合河流自然資源屬性、生態(tài)與環(huán)境屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展需求等主要因素，按照河流河段自然、生態(tài)功能要求和規(guī)劃期經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的需求以及生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的目的要求等，采用4類河流功能區(qū)區(qū)劃體系進(jìn)展功能區(qū)劃分，

5、分為規(guī)劃保護(hù)河段、規(guī)劃保存河段、調(diào)整修復(fù)河段和開(kāi)發(fā)治理河段,表達(dá)河流開(kāi)發(fā)利用、治理保護(hù)的總體格局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展對(duì)河流開(kāi)發(fā)利用的需求與維持河流安康和可持續(xù)利用的關(guān)系。規(guī)劃保護(hù)河段以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要目的；規(guī)劃保存河段是為可持續(xù)開(kāi)展作為儲(chǔ)藏；調(diào)整修復(fù)河段是要著重解決開(kāi)發(fā)利用于治理保護(hù)之間的矛盾與不協(xié)調(diào)；開(kāi)發(fā)治理河段是要在注重保護(hù)的根底上，進(jìn)展科學(xué)治理，實(shí)現(xiàn)有序、合理開(kāi)發(fā)。在河流功能區(qū)劃根底上，分析確定河段功能區(qū)在水生態(tài)保護(hù)、水資源保護(hù)、景觀保護(hù)、防洪排澇、供水灌溉、水電開(kāi)發(fā)、內(nèi)河航運(yùn)等方面的主要任務(wù)，協(xié)調(diào)不同河段功能之間和不同用水部門之間的關(guān)系，提出相應(yīng)的開(kāi)發(fā)利用與治理保護(hù)控制性指標(biāo)和限制條件

6、，以及管理對(duì)策，為編制流域綜合規(guī)劃和施行流域綜合管理的提供根底根據(jù)。河流功能區(qū)劃既要按照總院技術(shù)大綱的要求，也要表達(dá)黃河自身的特點(diǎn)，站到全河的高度上確定各河段的功能定位。工作中要注意與全國(guó)主體功能區(qū)劃的銜接，盡可能協(xié)調(diào)好與水功能區(qū)劃、河道岸線功能區(qū)劃、生態(tài)區(qū)劃、防洪區(qū)劃等各種區(qū)劃的關(guān)系，當(dāng)各種區(qū)劃存在矛盾時(shí)，其他功能應(yīng)當(dāng)服從河段的主要功能。黃委主任李國(guó)英黃委專題研究指出，黃河流域河流功能區(qū)劃應(yīng)立足于維持黃河安康生命的終極目的來(lái)分析確定每個(gè)河段的功能定位，牢牢把握構(gòu)建完善的黃河水沙調(diào)控體系是維持黃河安康生命的主要途徑，要將是否有利于構(gòu)建完善的黃河水沙調(diào)控體系作為黃河流域河流功能區(qū)劃的判別標(biāo)準(zhǔn)。同

7、時(shí)，要正確處理好與國(guó)家主體功能區(qū)劃的關(guān)系。2.地下水功能區(qū)劃分地下水功能區(qū)劃分是編制淺層地下水利用與保護(hù)規(guī)劃的根底，規(guī)劃編制主要以地下水功能區(qū)為單元，根據(jù)其功能狀況，提出分區(qū)分類開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)規(guī)劃方案。根據(jù)水文地質(zhì)條件，地下水水質(zhì)狀況，地下水補(bǔ)給和開(kāi)采條件，區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的目的要求，結(jié)合近期地下水開(kāi)發(fā)利用狀況及水資源綜合規(guī)劃對(duì)地下水開(kāi)發(fā)利用的需要以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的要求，以平原區(qū)和具有重要供水及生態(tài)保護(hù)意義的山丘區(qū)淺層地下水為重點(diǎn)，劃分地下水功能區(qū)。根據(jù)地下水功能區(qū)的主導(dǎo)功能要求，兼顧其它功能的用水要求，在分析現(xiàn)狀存在問(wèn)題的根底上，因地制宜地確定地下水功能區(qū)的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)目的，提

8、出地下水開(kāi)發(fā)利用的總量控制目的、維系供程度安的水質(zhì)保護(hù)目的；同時(shí)，要根據(jù)各功能區(qū)水文地質(zhì)條件、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)需求，從管理實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合實(shí)際可能，因地制宜制定維持良好生態(tài)環(huán)境的合理生態(tài)水位控制管理目的。根據(jù)地下水開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，按照功能要求對(duì)各功能區(qū)地下水開(kāi)發(fā)利用狀況進(jìn)展評(píng)價(jià)。地下水功能區(qū)劃分體系見(jiàn)表1，地下水功能區(qū)劃分工作的技術(shù)要求，詳見(jiàn)?關(guān)于開(kāi)展全國(guó)地下水功能區(qū)劃定工作的通知?水利部水資源2022386號(hào)。本次全國(guó)地下水功能區(qū)劃面積原那么上與全國(guó)水資源分區(qū)面積一致，包括不透水面積、水面面積及沙漠區(qū)面積等。地下水功能區(qū)劃分是地下水利用與保護(hù)規(guī)劃成果的基矗3.水功能區(qū)劃水功能區(qū)是指為滿足水資源

9、合理開(kāi)發(fā)和有效保護(hù)的需求，根據(jù)水資源的自然條件、功能要求、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定并執(zhí)行相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的特定區(qū)域。水利部水資源2022233號(hào)文“水功能區(qū)管理方法第三條：水功能區(qū)分為水功能一級(jí)區(qū)和水功能二級(jí)區(qū)。水功能一級(jí)區(qū)分為保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)、開(kāi)發(fā)利用區(qū)和保存區(qū)四類。水功能二級(jí)區(qū)在水功能一級(jí)區(qū)劃定的開(kāi)發(fā)利用區(qū)中劃分，分為飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂(lè)用水區(qū)、過(guò)渡區(qū)和排污控制區(qū)七類。黃河流域水功能區(qū)劃分類體系見(jiàn)框圖1。黃河水資源保護(hù)局根據(jù)水資源管理和保護(hù)的要求，黃河流域水功能區(qū)劃共劃分河流46條，劃分河長(zhǎng)共

10、計(jì)14082.3k，其中干流河長(zhǎng)5463.6k，占總河長(zhǎng)的38.8%；劃分湖庫(kù)面積448k2。水功能一級(jí)區(qū)共劃分118個(gè)，其中保護(hù)區(qū)22個(gè)，保存區(qū)9個(gè)，緩沖區(qū)50個(gè)，開(kāi)發(fā)利用區(qū)37個(gè)。水功能二級(jí)區(qū)共劃分178個(gè)，其中飲用水水源區(qū)26個(gè)，工業(yè)用水區(qū)26個(gè)，農(nóng)業(yè)用水區(qū)55個(gè)，漁業(yè)用水區(qū)7個(gè)，景觀娛樂(lè)用水區(qū)8個(gè)，過(guò)渡區(qū)25個(gè)，排污控制區(qū)31個(gè)。水功能區(qū)劃是水利部門進(jìn)展水資源保護(hù)監(jiān)視管理、科學(xué)利用水環(huán)境承載才能等工作的根底和根據(jù)。黃河流域水功能區(qū)劃在結(jié)合流域?qū)嶋H情況的根底上,充分表達(dá)了水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重、保證水資源的可持續(xù)利用等原那么，具有覆蓋面廣、開(kāi)發(fā)利用程度高、突出水資源的保護(hù)重點(diǎn)及水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求

11、高等特點(diǎn)。水功能區(qū)劃還有一個(gè)重要的作用，確定各水域的主導(dǎo)功能及功能順序；確保水域功能不遭破壞。4.流域功能區(qū)劃的區(qū)別4.1主體功能區(qū)規(guī)劃與流域功能區(qū)劃?國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)?(國(guó)發(fā)202221號(hào)，下簡(jiǎn)稱?意見(jiàn)?)，?意見(jiàn)?認(rèn)為，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于打破行政區(qū)劃，制定施行有針對(duì)性的績(jī)效考評(píng)體系。四大類主體功能區(qū)：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域：國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載才能開(kāi)場(chǎng)減弱的區(qū)域；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域：資源環(huán)境承載才能較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域：資源承載才能較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)平安的區(qū)域；制止開(kāi)發(fā)區(qū)域：依法設(shè)立

12、的各類自然保護(hù)區(qū)域。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、根底性、約束性的規(guī)劃，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的根本根據(jù)。流域功能區(qū)劃應(yīng)遵循全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，是全國(guó)主體功能區(qū)劃的補(bǔ)充完善，互不可替代的專業(yè)規(guī)劃。4.2流域功能區(qū)劃之間的不同點(diǎn)地下水功能區(qū)區(qū)劃采用水資源評(píng)價(jià)地表水資源評(píng)價(jià)的面積和分區(qū)，即采用流域全覆蓋的方式進(jìn)展。河流功能區(qū)劃以干流主要支流為主河段為單元，結(jié)合黃河流域特點(diǎn)增加中水河槽平灘流量?jī)?nèi)容。黃河流域水功能區(qū)以干流支流為主河段為單元，共劃分河流46條，劃分河長(zhǎng)共計(jì)14082.3k，其中干流河長(zhǎng)5463.6k，占總河長(zhǎng)的38.8%。黃河流域地下水利用與保護(hù)規(guī)劃是在地下

13、水功能區(qū)區(qū)劃的根底上進(jìn)展的。黃河流域水功能區(qū)劃已經(jīng)水利部的批復(fù)，在本次規(guī)劃中主要是復(fù)核完善。河流功能區(qū)是新一輪流域綜合規(guī)劃修編的重要組成局部，本局部工作大綱正在完善中，試點(diǎn)工作正在進(jìn)展。4.3流域功能區(qū)劃到達(dá)目的地下水功能區(qū)區(qū)劃以及在此根底上的利用與保護(hù)規(guī)劃將極大的進(jìn)步地下水管理程度，與地表水結(jié)合配置解決了水利部門只管地表水的狀況，另一方面穩(wěn)固水利部門管理地下水的地位，形成“一龍管水的場(chǎng)面。水功能區(qū)劃是水利部門進(jìn)展水資源保護(hù)監(jiān)視管理、科學(xué)利用水環(huán)境承載才能等工作的根底和根據(jù)。2022年淮河委由于向社會(huì)公報(bào)淮河流域限制排污總量意見(jiàn)引起國(guó)家環(huán)保局的強(qiáng)烈不滿，國(guó)務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)人批復(fù)按原“三定方案的裁定

14、才平息這場(chǎng)風(fēng)波。河流功能區(qū)劃的根本目的，是根據(jù)資源環(huán)境稟賦、承載才能和開(kāi)發(fā)潛力，明確不同河流河段的功能定位及其開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)的目的任務(wù)，研究提出相應(yīng)的控制指標(biāo)或限制條件，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源優(yōu)化配置，為指導(dǎo)河流開(kāi)發(fā)利用和治理保護(hù)，編制流域綜合規(guī)劃、施行流域綜合管理提供支撐與根據(jù)。5.流域功能區(qū)劃的認(rèn)識(shí)本次流域綜合規(guī)劃強(qiáng)調(diào)不能成為單一水利工程建立工程規(guī)劃，要突出技術(shù)管理的措施和手段，從以上的專業(yè)流域功能區(qū)劃中涉及河流綜合功能、水質(zhì)、地下水，然而對(duì)于仍然地表水的管理的缺乏功能區(qū)劃。國(guó)務(wù)院1987年批準(zhǔn)了“黃河可供水量分配方案，而其它大局部流域沒(méi)有完好的地表水分水方案。流域水資源綜合規(guī)劃進(jìn)

15、展了水資源配置，但如何管理是其缺乏。流域功能區(qū)劃的劃分體系無(wú)論是三個(gè)或四個(gè)，結(jié)合本次綜合規(guī)劃“紅線、“底限控制性指標(biāo)與限制性條件等與“紅黃藍(lán)三色理論同工異曲。根據(jù)水利部水資源管理司孫雪濤副司長(zhǎng)的紅黃藍(lán)分區(qū)管理的“三色理論，其主要內(nèi)容在地下水取水答應(yīng)方面，施行紅黃藍(lán)管理，禁采區(qū)為紅區(qū)，采補(bǔ)平衡區(qū)為黃區(qū)，可采區(qū)為藍(lán)區(qū)。入河排污口信息管理系統(tǒng)，施行排污總量控制和紅黃藍(lán)分區(qū)管理。當(dāng)區(qū)域排污總量超過(guò)其控制量、水質(zhì)超過(guò)其保護(hù)目的時(shí)，為紅區(qū)，應(yīng)削減排污量，當(dāng)區(qū)域排污量接近排污控制總量時(shí)為黃區(qū)，不允許再增加排污量，其余為藍(lán)區(qū)，表示仍有納污容量。我們根據(jù)該管理理論結(jié)合流域地表水主要管理手段取水答應(yīng)進(jìn)展了分析。流域取水答應(yīng)的分色分級(jí)管理勢(shì)在必行，可分為紅黃藍(lán)分區(qū)管理。在地表水取水答應(yīng)管理方面，對(duì)取水實(shí)行取水總量控制和取水答應(yīng)紅黃藍(lán)管理。主要針對(duì)用水的源頭，即取水答應(yīng)進(jìn)展“源頭管理研究，黃委會(huì)所管理的取水答應(yīng)絕大局部是地表水，對(duì)整個(gè)黃河流域按行政和流域區(qū)域進(jìn)展整體統(tǒng)籌，把握大局，分河段、分干流、支流、分區(qū)域進(jìn)展統(tǒng)籌細(xì)化、統(tǒng)籌管理。在黃河流域取水實(shí)行取水總量控制根底上實(shí)現(xiàn)取水答應(yīng)紅黃藍(lán)管理，即禁取區(qū)為紅區(qū)，不得再批復(fù)取水答應(yīng)，對(duì)于過(guò)去已批復(fù)的取