政策工具發(fā)展歷史及其分類探討內(nèi)容摘要：興起于2080年代的政策工具的研究到如今已經(jīng)進(jìn)入了它的高峰期，研究結(jié)果頗多；但不可否認(rèn)，它還存在著不少問(wèn)題，在關(guān)于政策工具的內(nèi)涵、分類等眾多問(wèn)題上都沒(méi)有個(gè)統(tǒng)一的看法，各學(xué)者們眾口紛紜。借鑒了大量的資料，對(duì)大部分學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)政策工具的發(fā)展歷史和分類進(jìn)行了簡(jiǎn)述。目的重要是對(duì)政策工具的相關(guān)知識(shí)有所了解，為進(jìn)一步的研究做好基礎(chǔ)工作。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：政策工具；發(fā)展歷史；內(nèi)涵；分類1政策工具的發(fā)展歷史及結(jié)果1.1國(guó)外政策工具的發(fā)展歷史及結(jié)果對(duì)于政策工具研究最早是在20世紀(jì)50年代中期由達(dá)爾和林德布洛姆撰寫的文章〔論現(xiàn)代國(guó)家采用的政治——經(jīng)濟(jì)技術(shù)〕中提出來(lái)的。但政策工具研究興起于20世紀(jì)80年代。20世紀(jì)80年代初的時(shí)候，荷蘭的吉爾霍德委員會(huì)便得出了下面結(jié)論：政策工具知識(shí)的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的主要原因。所以，為了解決這個(gè)問(wèn)題我們需要建立和發(fā)展一門政策工具理論并將之付諸理論。這時(shí)期最有影響力的著作要數(shù)1983年胡德的〔的工具〕。到了20世紀(jì)90年代及本世紀(jì)初，政策工具的研究得到了迅速地發(fā)展。當(dāng)前，它已成為了現(xiàn)代西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)主題，同時(shí)也正在成長(zhǎng)為一個(gè)新的學(xué)科分支。這一時(shí)期的代表作無(wú)非要數(shù)下面兩本了：一是20世紀(jì)90年代初的蓋伊·彼得斯和馮·尼斯潘主編的〔公共政策工具；對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)〕；二是萊斯特·m·薩拉蒙主編的〔工具——新治理指南〕。其中筆者尤其要指出〔公共政策工具——對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)〕一書，該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會(huì)上的論文集，在諸多教學(xué)資料中較為全面地反映了當(dāng)時(shí)政策工具研究的狀態(tài)，是一本讓我們更好地了解公共政策工具并做進(jìn)一步研究的很好的參考書。根據(jù)上文知道西方政策工具的真正興起與發(fā)展是在20世紀(jì)80年代之后，那么其原因有哪些呢?筆者借鑒了陳振民等學(xué)者的著作，將原因概述為下面四點(diǎn)：一是的管理和政策的履行是很復(fù)雜的，這就導(dǎo)致人們對(duì)政策履行工具的反思；二是此時(shí)西方一些福利國(guó)家相繼失敗，的工作效率低下，政策時(shí)常失靈，人們產(chǎn)生了了解政策失靈的原因和解決方案的強(qiáng)烈要求，而不少解決方案就存在于政策工具的理論之中；三是現(xiàn)代的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們開(kāi)始重視理論與理論的嚴(yán)密結(jié)合，導(dǎo)致他們對(duì)工具性知識(shí)的更多地尋求；四是政策工具是政策科學(xué)研究領(lǐng)域的問(wèn)題之一，政策科學(xué)本身發(fā)展到一定階段，天然會(huì)將政策工具納入研究重點(diǎn)之一。1.2國(guó)內(nèi)政策工具的發(fā)展歷史及結(jié)果在我們國(guó)家關(guān)于政策工具的研究是在本世紀(jì)初才漸漸被國(guó)內(nèi)學(xué)者所看重的，所以說(shuō)它在我們國(guó)家的起步較晚，屬于新興研究領(lǐng)域，天然所獲得的結(jié)果也是有限的。據(jù)我們國(guó)家國(guó)家圖書館和北京大學(xué)圖書館藏文獻(xiàn)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，我們國(guó)家當(dāng)前還沒(méi)有真正意義上的政策工具專著，只要一本中文版譯著，是由顧建光翻譯〔公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)〕一書所得，于2007年1月由中國(guó)人民大學(xué)出版社出版。其余的結(jié)果重要是教學(xué)資料和論文。對(duì)公共政策研究進(jìn)行介紹的教學(xué)資料筆者所知道的重要有：張金馬主編的〔政策科學(xué)導(dǎo)論〕(1992年版)；張國(guó)慶主偏的〔現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論〕(1997版)；陳振民主編的〔政策科學(xué)〕(1998年版)；陳振民編著的〔公共政策分析〕(包含2002、2003年兩版)；陳慶云主編的〔公共政策分析〕(2006)；陶學(xué)榮主編的〔公共政策學(xué)〕(2006)；郭紅玲主編的〔公共政策學(xué)導(dǎo)論〕(2007)；陳潭主編的〔公共政策學(xué)原理〕(2008)；嚴(yán)強(qiáng)主編的〔公共政策學(xué)〕(2008)等等。其中還有一本是2006年出版的由龐詩(shī)所譯的豪特利和拉米什的〔公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)〕一書，其內(nèi)容也有關(guān)于政策工具的介紹。至于論文也有數(shù)篇：2003年的重要是張成福的〔論治理工具及其選擇〕；2004年的重要有陳振民的〔工具研究與管理方式〕；2005年的重要有盧霞的〔工具研究的新進(jìn)展〕，徐程的〔工具視角：一種審視治理的新途徑〕，王偉昌的〔新“治理〞范式與工具研究〕，儲(chǔ)亞萍的〔論作為管理工具的合同〕；2006年的重要有陳振民的〔工具研究的新進(jìn)展〕，呂志奎的〔公共政策工具的選擇——政策履行研究的新視角〕，周奮進(jìn)等的〔“治理工具〞的選擇與行政行政制約〕，余瑤的〔現(xiàn)代中國(guó)工具選擇芻議〕，朱喜群的〔論治理工具的選擇〕；2007年重要有楊衛(wèi)玲的〔公共信息；治理工具箱中最有效的“軟工具〞〕；2008年姜國(guó)兵的〔對(duì)公共政策工具五大主題的理論反思〕，等等。2政策工具的內(nèi)涵政策工具又稱為治理工具，工具，國(guó)內(nèi)外諸多學(xué)者都對(duì)其從不同的角度做了不同的定義，表述各異。國(guó)外重要有下面一些定義：尼德漢以為工具是“公共機(jī)構(gòu)能夠合法獲得的統(tǒng)治可能性〞?；舾裢柗蛞詾椤肮ぞ呤切袆?dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的事物〞。林格林將工具定義為：“致力于影響和治理社會(huì)經(jīng)過(guò)的具有類似特征的一系列政策活動(dòng)〞。美國(guó)學(xué)者萊斯特和斯圖爾特以為政策工具是政策履行的技術(shù)。澳大利亞學(xué)者歐文·e·休斯把工具定義為：“的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)行為的機(jī)制〞。另一個(gè)美國(guó)學(xué)者薩拉蒙則以為工具是“一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物〞。而豪利特和拉米什則指出，政策工具是賴以推行政策的手段，是在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段。國(guó)內(nèi)著名學(xué)者陳振民、張成福、陶學(xué)榮、嚴(yán)強(qiáng)等等都對(duì)政策工具的內(nèi)涵作發(fā)表了自己的看法。有的以為政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目的或結(jié)果的手段；有的以為政策工具指的是將其本質(zhì)目的轉(zhuǎn)化為詳細(xì)行動(dòng)的路徑和機(jī)制，是治理的核心，沒(méi)有政策工具，便無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目的{有的則以為政策工具是“公共部門或社會(huì)組織為解決某一社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成一定的政策目的而采取的詳細(xì)手段和方式的總稱〞等等。從以上定義我們能夠看出，固然各個(gè)學(xué)者對(duì)政策工具的定義千差萬(wàn)別，但這些定義都具體表現(xiàn)出了共同的基本屬性一一公共政策主體在履行政策經(jīng)過(guò)中，在達(dá)成政策目的中所采用的手段、方法和途徑。結(jié)合這些定義，筆者以為政策工具是公共政策制訂主體，尤其是執(zhí)政和部門選擇的并詳細(xì)加以運(yùn)用以履行公共政策，達(dá)成政策目的，進(jìn)而解決政策問(wèn)題的途徑和手段。3政策工具的分類3.1政策工具的分類簡(jiǎn)介關(guān)于政策工具的分類，學(xué)者們也是由于角度不同眾說(shuō)紛蕓，表述各異。綜合起來(lái)有下面一些分類結(jié)果：荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(另一表述為德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾申)最早試圖對(duì)政策工具加以分類。他關(guān)注的是一系列履行經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)而獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出了64種工具，但是只是列舉，并未作系統(tǒng)化的分類。美國(guó)政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人對(duì)這些工具進(jìn)行了廣泛的分類，以為能夠分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩大類。薩拉蒙在前人研究的基礎(chǔ)之上又加上了開(kāi)支性工具和非開(kāi)支性工具兩種類型。胡德相比較前幾位學(xué)者來(lái)說(shuō)提出了稍顯系統(tǒng)化的分類框架，他以為所有的政策工具無(wú)一例外的都會(huì)使用到下面四種資源中的任一種或幾種。這四種資源是信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織。麥克唐納和艾莫爾則根據(jù)工具所要求到達(dá)的目的將之分為四類：命令型工具、鼓勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變遷型工具。施耐德和英格拉姆等人的分類與之有些類似，他們以為政策工具可分為鼓勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、符號(hào)與奉勸型工具和學(xué)習(xí)型工具四類。有名政策分析家狄龍將政策工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和溝通工具三類。這種分類方法在西方比較受推崇。另一種更新近的三分法是管制性工具、財(cái)務(wù)鼓勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什根據(jù)政策工具的強(qiáng)迫性水平將政策工具分為強(qiáng)迫性工具、自愿性工具和混合性工具。此種分類方法在諸多方法中更具解釋力、更合理，鄙人文，筆者將對(duì)之進(jìn)行具體介紹。加拿大政策科學(xué)布魯斯.德林和理查德.菲德也是根據(jù)政策工具的強(qiáng)迫性水平將工具分為自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者強(qiáng)迫水平最低，而后者強(qiáng)迫水平最高。這種分類為政策工具分類具體表現(xiàn)出與社會(huì)之間的關(guān)系做了基礎(chǔ)性的奉獻(xiàn)。歐文.e.休斯以為的干涉都能夠通過(guò)供給、補(bǔ)助、生產(chǎn)和管制這四方面的經(jīng)濟(jì)手段得以實(shí)現(xiàn)。林德和彼得斯則以為政策工具是多元化的，它們能夠包含命令條款、財(cái)務(wù)補(bǔ)貼、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威和契約。奧斯本和蓋布勒在〔改革〕一書中將政策工具比作是“箭袋里的箭〞，并將之分為下面三類：傳統(tǒng)類工具、創(chuàng)新類工具和先鋒類工具。e·s·薩瓦斯以為政策工具有效勞、間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)貼、市場(chǎng)、用戶付費(fèi)、志愿效勞等等。以上是西方對(duì)政策工具的大致分類情況，接下來(lái)我們看一下國(guó)內(nèi)重要的分類情況。國(guó)內(nèi)學(xué)者的分類總結(jié)起來(lái)重要有三種，一種是張成福在〔公共管理學(xué)〕中的分類，他參與的水平將政策工具分為部門直接提供財(cái)賄與效勞、部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)貼或補(bǔ)助、抵用券、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、販?zhǔn)厶囟ㄐ凇⒆晕覅f(xié)助、志愿效勞和市場(chǎng)運(yùn)作。第二種是陳振民的分類，他以為政策工具可分為三大類：市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。最后一種是陶學(xué)榮的分類，他將政策工具則分為：經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會(huì)性工具五類。3.2政策工具分類的不足和困難(1)不足。固然許多學(xué)者對(duì)在政策工具分類上做出了嘗試，關(guān)于這方面的結(jié)果也不少，正如上文所述的那樣。但是我們不得不成認(rèn)政策工具的分類仍然存在不少問(wèn)題。有的分類太過(guò)于廣泛不夠詳細(xì)，進(jìn)而不便操作。比方說(shuō)林德布洛姆等人作出的分類。有的分類選用的是列舉法，太過(guò)于詳細(xì)。最大的弊端是難以窮盡，不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。有的分類沒(méi)有互相區(qū)別、互相排擠。有的分類又太重視借鑒企業(yè)的分類了，進(jìn)而有忽視“公共性〞的嫌疑。有的分類對(duì)諸如會(huì)談、說(shuō)服等非正式工具沒(méi)有加以看重。(2)困難。政策工具分類有以上的眾多困難，是有其原因的，這些原因可以以說(shuō)是如今政策分類不可避免的困難。筆者以為大致有下面幾點(diǎn)：一是政策工具自己包括的內(nèi)容太豐富了，以致于不同類別之間有時(shí)互相穿插。二是我們?cè)谘芯空吖ぞ邥r(shí)往往處在靜態(tài)的角度，這樣容易導(dǎo)致我們分類方式的僵化。三是政策工具分類研