應(yīng)急管理通論（第二版）

第１章緒論：應(yīng)急事業(yè)歷程關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)

荒政十二策

新時(shí)代應(yīng)急管理

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)重點(diǎn)問(wèn)題中國(guó)古代應(yīng)急管理的基本特點(diǎn)當(dāng)代中國(guó)各個(gè)時(shí)期的應(yīng)急管理成就中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的應(yīng)急管理成就當(dāng)代國(guó)際應(yīng)急管理的基本特點(diǎn)引言：新時(shí)代應(yīng)急歷程觀中國(guó)人民是善于汲取歷史智慧的人民，中國(guó)共產(chǎn)黨是善于學(xué)習(xí)的政黨。新時(shí)代我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人注重從應(yīng)急事業(yè)歷程中學(xué)習(xí)歷史經(jīng)驗(yàn)、謀劃未來(lái)發(fā)展。

1.廣泛學(xué)習(xí)借鑒應(yīng)急事業(yè)歷程的歷史智慧與歷史經(jīng)驗(yàn)注重汲取歷史智慧，古為今用。注重在學(xué)習(xí)中外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上開(kāi)辟未來(lái)。

2.充分肯定黨領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急事業(yè)的歷史成就中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，始終把為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為自己的初心使命，在領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急事業(yè)方面也已經(jīng)走過(guò)一百年的光輝歷程。對(duì)此，黨中央作出了權(quán)威評(píng)價(jià)。

3.大力弘揚(yáng)應(yīng)急領(lǐng)域涌現(xiàn)出的民族精神中國(guó)應(yīng)急事業(yè)歷史帶給中國(guó)與世界的，不僅有形而下的經(jīng)驗(yàn)，也有形而上的精神。中華民族歷來(lái)有“一方有難八方支援”的互助精神，其在新中國(guó)又有了新的時(shí)代發(fā)展，黨中央充分肯定了這些精神。

2021年，中共中央批準(zhǔn)了中央宣傳部梳理的第一批納入中國(guó)共產(chǎn)黨人精神譜系的偉大精神，其中就包括抗洪精神、抗擊“非典”精神、抗震救災(zāi)精神、抗疫精神等。這些精神從側(cè)面彰顯了中華民族和中國(guó)人民長(zhǎng)期以來(lái)形成的偉大創(chuàng)造精神、偉大奮斗精神、偉大團(tuán)結(jié)精神、偉大夢(mèng)想精神，彰顯了一代又一代中國(guó)共產(chǎn)黨人“為有犧牲多壯志，敢教日月?lián)Q新天”的奮斗精神，是推動(dòng)應(yīng)急事業(yè)發(fā)展的寶貴精神財(cái)富。010203目錄古代近代風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理當(dāng)代中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理當(dāng)代國(guó)際應(yīng)急管理古代近代風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理011.1.1中國(guó)古代近代風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，中國(guó)是世界上災(zāi)害發(fā)生最多、最頻繁的國(guó)家之一。（1）兩漢、魏晉、南北朝：旱、水、蟲、饑、雹、風(fēng)、疫、地震等災(zāi)害頻發(fā)（2）隋、唐、五代十國(guó)：各種災(zāi)害加重，災(zāi)害種類增多（3）宋元明清：水、旱、蟲、饑成為四大主災(zāi)（4）人類活動(dòng)成為災(zāi)害頻發(fā)的重要原因2.應(yīng)對(duì)措施（1）建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)工程（2）發(fā)展和利用應(yīng)對(duì)災(zāi)害的科學(xué)技術(shù)（3）采取生態(tài)保護(hù)措施

3.應(yīng)急管理（1）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)政策不斷演進(jìn)、日臻完善（2）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)措施不斷系統(tǒng)化（3）應(yīng)急管理制度不斷規(guī)范化（4）民間力量參與應(yīng)急1.1.2國(guó)外古代近代風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件人類歷史從有文字記載以來(lái)到20世紀(jì)中期，大部分地區(qū)和大部分時(shí)間屬于自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，近代以來(lái)部分地區(qū)才進(jìn)入工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。總體上，該時(shí)期的安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件有如下特點(diǎn)：（1）自然災(zāi)害威脅不斷（2）瘟疫帶來(lái)毀滅性災(zāi)難（3）重特大事故時(shí)有發(fā)生（4）人類的征服性活動(dòng)成為大災(zāi)難的重要原因2.應(yīng)對(duì)措施（1）巫術(shù)與科學(xué)相伴而生（2）工程措施的采用（3）靠醫(yī)學(xué)的進(jìn)步控制傳染病

3.應(yīng)急管理（1）國(guó)外古代應(yīng)急管理的基本特點(diǎn)：一是對(duì)突發(fā)事件的一事一議式的臨時(shí)性管理。二是宗教組織發(fā)揮重要的災(zāi)害救助功能。（2）近代國(guó)家制度建立以來(lái)的應(yīng)急管理：近代國(guó)家制度建立以來(lái)，政府的應(yīng)急管理職責(zé)就屬于其公共服務(wù)職責(zé)范疇之內(nèi)了。一是政府通過(guò)立法進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)。二是通過(guò)建立民防組織開(kāi)創(chuàng)政府民事保護(hù)體制。當(dāng)代中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理021.2.1新民主主義革命時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件這一階段，在我國(guó)生產(chǎn)力水平不高、人民深受戰(zhàn)爭(zhēng)之苦的大歷史背景下，人民群眾遭受嚴(yán)重的自然災(zāi)害威脅、惡劣的工業(yè)生產(chǎn)條件威脅和嚴(yán)重的各種傳染病威脅。自然災(zāi)害方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，民國(guó)時(shí)期有明確記載的死亡人數(shù)超過(guò)萬(wàn)人的重大災(zāi)害共發(fā)生110次。水災(zāi)、旱災(zāi)、地震、颶風(fēng)和冷害等自然災(zāi)害給人民群眾帶來(lái)深重的苦難。2.應(yīng)對(duì)措施中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起，就把中華民族的利益、中國(guó)人民的利益作為自己的最高利益，在應(yīng)急管理方面提出鮮明的主張，領(lǐng)導(dǎo)人民取得了舉世矚目的歷史功績(jī)，獲得了領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理的早期經(jīng)驗(yàn)。黨重視安全生產(chǎn)和勞工權(quán)益；黨重視嚴(yán)重危害人民生命健康的疫病防治；黨重視在自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中維護(hù)人民生命安全。

3.應(yīng)急管理縱觀這一時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作的經(jīng)驗(yàn)：一是提出鮮明的為人民生命安全負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理指導(dǎo)思想；二是在黨的執(zhí)政地區(qū)，在艱苦條件下帶領(lǐng)人民同甘共苦，通過(guò)節(jié)約互濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)等有效開(kāi)展抵御自然災(zāi)害和傳染病的斗爭(zhēng)；三是在領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)的過(guò)程中，貫徹保護(hù)勞工權(quán)益的斗爭(zhēng)方針；四是在極端困難條件下，發(fā)動(dòng)國(guó)內(nèi)和國(guó)外一切可以動(dòng)員的力量，爭(zhēng)取各方對(duì)重大災(zāi)害的應(yīng)急管理支援支持。1.2.2社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件自然災(zāi)害方面，新中國(guó)成立以后的自然災(zāi)害與歷史上的自然災(zāi)害具有一定的相似性，體現(xiàn)在種類多、頻率高、季節(jié)性強(qiáng)等方面，造成的損失不僅嚴(yán)重而且呈上升趨勢(shì)。安全生產(chǎn)方面，新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，安全生產(chǎn)成為新的挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生方面，新中國(guó)成立以后，疫病等公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生，比較著名的有血吸蟲病流行事件。2.應(yīng)對(duì)措施新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)全社會(huì)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面做出了極大的努力，也取得了了不起的成就。（1）開(kāi)展減災(zāi)工程建設(shè)（2）以專業(yè)化努力應(yīng)對(duì)生產(chǎn)安全事故（3）綜合防治傳染病

3.應(yīng)急管理（1）中央政府高度重視，領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)揮引領(lǐng)作用（2）以分類管理為主的應(yīng)急管理體制日臻完善（3）政治動(dòng)員發(fā)揮主導(dǎo)作用（4）應(yīng)急管理規(guī)范化科學(xué)化程度不斷提升1.2.3改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理（上）中共十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是的思想路線，在改革中推進(jìn)應(yīng)急管理體制機(jī)制和能力建設(shè)，推動(dòng)應(yīng)急事業(yè)快速發(fā)展。以2003年“非典”應(yīng)對(duì)為分界線，大致可分為前后兩個(gè)階段。本部分討論第一個(gè)階段（1978—2002年），即以應(yīng)對(duì)單災(zāi)種為主的分級(jí)分部門管理的階段。1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件自然災(zāi)害方面，這一時(shí)期自然災(zāi)害的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，森林火災(zāi)、洪澇災(zāi)害等多發(fā)頻發(fā)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響。安全生產(chǎn)方面，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)深刻變革的過(guò)程中，一些地方和企業(yè)重效益、輕安全，致使生產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，各類事故及致人死亡的數(shù)量持續(xù)攀升。公共衛(wèi)生與社會(huì)安全方面，這一時(shí)期形勢(shì)基本平穩(wěn)。2.應(yīng)對(duì)措施新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)全社會(huì)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面做出了極大的努力，也取得了了不起的成就。（1）開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)

（2）開(kāi)展生態(tài)工程建設(shè)（3）落實(shí)非工程性減災(zāi)措施

（4）運(yùn)用科學(xué)技術(shù)防災(zāi)減災(zāi)（5）運(yùn)用科技和管理減少安全生產(chǎn)事故

（6）進(jìn)一步綜合防治傳染病

3.應(yīng)急管理（1）總體特點(diǎn)

（2）防災(zāi)減災(zāi)

（3）安全生產(chǎn)

（4）公共衛(wèi)生安全1.2.4改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理（下）本部分討論改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理的第二個(gè)階段（2003—2012年），即實(shí)現(xiàn)從單災(zāi)種防范應(yīng)對(duì)向多災(zāi)種綜合管理轉(zhuǎn)變的階段。1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)更加廣泛。某些突發(fā)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模的趨勢(shì)。部分突發(fā)事件的跨地域程度提高。2.應(yīng)對(duì)措施（1）注重科學(xué)應(yīng)對(duì)

（2）專業(yè)救援力量形成體系（3）社會(huì)動(dòng)員體系初步建成

（4）運(yùn)用科學(xué)技術(shù)防災(zāi)減災(zāi)（5）運(yùn)用科技和管理減少安全生產(chǎn)事故

（6）進(jìn)一步綜合防治傳染病

3.應(yīng)急管理（1）全面加強(qiáng)綜合應(yīng)急管理

（2）自然災(zāi)害應(yīng)急管理

（3）安全生產(chǎn)應(yīng)急管理

（4）公共衛(wèi)生應(yīng)急管理1.2.5中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急事業(yè)也進(jìn)入一個(gè)全新的歷史階段。1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。伴隨著生產(chǎn)規(guī)模急劇擴(kuò)大、城市發(fā)展與技術(shù)體系日益復(fù)雜等，安全風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷增多，安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻。公共衛(wèi)生突發(fā)事件開(kāi)放難控。社會(huì)安全形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜。安全風(fēng)險(xiǎn)防控難度加大。2.應(yīng)對(duì)措施（1）積極開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)

（2）夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)（3）提升公共衛(wèi)生能力

（4）開(kāi)展對(duì)外交流合作3.應(yīng)急管理（1）黨中央高度重視應(yīng)急管理

（2）自然災(zāi)害應(yīng)急管理

（3）安全生產(chǎn)應(yīng)急管理

（4）公共衛(wèi)生應(yīng)急管理當(dāng)代國(guó)際應(yīng)急管理031.3.1

1945年到20世紀(jì)末的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件

20世紀(jì)下半葉是戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)和發(fā)展的半個(gè)世紀(jì)。由于人口迅速增長(zhǎng)，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，突發(fā)事件的形勢(shì)呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，總體趨勢(shì)是挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)。技術(shù)災(zāi)難空前嚴(yán)重。公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)新的特點(diǎn)?？植乐髁x威脅初顯。2.應(yīng)對(duì)措施（1）災(zāi)害減除科技發(fā)揮重要作用

（2）專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍迅速成長(zhǎng)（3）應(yīng)急志愿者隊(duì)伍開(kāi)始興起3.應(yīng)急管理（1）從民防到民事保護(hù)的應(yīng)急管理核心理念得到確立

（2）應(yīng)急管理法律體系得到確立

（3）主管應(yīng)急管理的綜合性職能機(jī)構(gòu)普遍成立

（4）面向社區(qū)的應(yīng)急管理得到重視1.3.2

21世紀(jì)的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理1.安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來(lái)。突發(fā)事件的影響和造成的損失巨大。突發(fā)事件及其影響日益全球化。2.應(yīng)對(duì)措施（1）注重科學(xué)應(yīng)對(duì)

（2）工程減災(zāi)的作用日益凸顯（3）社會(huì)參與、社區(qū)參與發(fā)揮重要作用（4）注重人才培養(yǎng)3.應(yīng)急管理（1）綜合應(yīng)急管理理念和方法得到確立

（2）應(yīng)急管理制度化體系日臻完善（3）更加注重預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備

（4）推行應(yīng)急管理業(yè)務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化（5）跨界合作、跨國(guó)合作日益普遍本章小結(jié)1.在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，中國(guó)是世界上災(zāi)害發(fā)生最多、最頻繁的國(guó)家之一。在古代中國(guó)，與災(zāi)害相伴的是中國(guó)人民抵御災(zāi)害的斗爭(zhēng)歷史。古代中國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)政策不斷演進(jìn)、措施不斷系統(tǒng)化，應(yīng)急管理制度不斷走向規(guī)范化，民間力量積極參與應(yīng)急事業(yè)。2.新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家始終高度重視應(yīng)急管理工作，我國(guó)應(yīng)急管理體系不斷調(diào)整和完善，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故災(zāi)害能力不斷提高，成功應(yīng)對(duì)了一次又一次重大突發(fā)事件，有效化解了一個(gè)又一個(gè)重大安全風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造了許多搶險(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急管理的奇跡，我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制在實(shí)踐中充分展現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢(shì)。3.中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨中央高度重視應(yīng)急管理，推動(dòng)應(yīng)急管理體系創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)人民積極開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)、夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)、提升公共衛(wèi)生能力、開(kāi)展對(duì)外交流合作，中國(guó)應(yīng)急事業(yè)取得歷史性成就。4.在國(guó)際上，現(xiàn)代國(guó)家制度建立以來(lái)，一些國(guó)家政府開(kāi)始通過(guò)立法進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)，通過(guò)建立民防組織開(kāi)創(chuàng)政府民事保護(hù)體制。第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，災(zāi)害減除科技發(fā)揮重要作用，專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍迅速成長(zhǎng)，應(yīng)急志愿者隊(duì)伍開(kāi)始興起，從民防到民事保護(hù)的應(yīng)急管理核心理念得到確立，應(yīng)急管理法律體系得到確立，主管應(yīng)急管理的綜合性職能機(jī)構(gòu)普遍成立，面向社區(qū)的應(yīng)急管理得到重視。5.21世紀(jì)人類面對(duì)從未有過(guò)的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，國(guó)際社會(huì)更加注重科學(xué)應(yīng)對(duì)，工程減災(zāi)的作用日益凸顯，社會(huì)參與、社區(qū)參與發(fā)揮重要作用，人