梅州污水處理廠運行管理BOT模式探討摘要：對梅州市污水處理行業(yè)和我國BOT市場現(xiàn)狀進行分析，BOT模式在梅州的現(xiàn)狀來看是可以實行的，并且是很符合當?shù)氐沫h(huán)保需求的，但是在實際的操作中也會帶來一定的難度和風險。我們從以下幾個方面來闡述本市污水處理行業(yè)簽訂BOT合同以及BOT模式在梅州當?shù)貙嶋H運行時的優(yōu)勢并提出應(yīng)注意的幾點問題：水量與水質(zhì)指標的確保、污水處理收費及支付、不可抗力影響、BOT模式引資，強調(diào)城市污水處理行業(yè)BOT合同的風險問題，同時提醒簽訂BOT合同的雙方應(yīng)該全面深入慎重考慮該模式可能帶來的各種問題。關(guān)鍵詞：污水處理；BOT模式；經(jīng)濟落后；技術(shù)；風險一、前言進入21世紀后我國經(jīng)濟形勢繼續(xù)保持良好的發(fā)展勢頭，城市化程度越來越高，然而伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展而來的是自然環(huán)境仍然呈惡化趨勢，尤其是水源危機越來越嚴重，水源危機在我國西北和華北地區(qū)表現(xiàn)為資源型匱乏和水污染,在華南、華東地區(qū)則是嚴重的水體污染所導(dǎo)致的。為了解決日益嚴重的環(huán)境問題，我國政府在初步解決了工業(yè)點源污染后!正全力進行規(guī)模更大的城市污水治理工程，以實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。建設(shè)運營城市污水處理設(shè)施所需的資金巨大，必須引入市場機制，拓展投融資渠道BOT模式是一種國際通行的基礎(chǔ)建設(shè)融資方式!在我國電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)有很多的案例，將BOT模式引進到環(huán)保處理領(lǐng)域可以有效的解決我國目前城市污水處理設(shè)施資金短缺的境地。二、梅州概況梅州市為客家人比較集中的聚居地，客家方言為主要語言，并以梅州城區(qū)方圓10公里以內(nèi)語言為標準客家話。2001年底，全市戶籍人口達1490.60萬人，人口自然增長率為15.05‰，人口密度為每平方公里307人。梅州歷經(jīng)近1500年歷史，在這歷史的長河中，客家人披荊斬棘，繼往開來，創(chuàng)造了光輝燦爛的歷史，涌現(xiàn)出不少具有偉大歷史意義、可歌可泣的人和事，磨煉出客家精神的人文風格，主要體現(xiàn)在：保留了較豐富、較完整的漢民族傳統(tǒng)的思想、文化、精神；具有堅強的民族意識和革命精神；富有創(chuàng)業(yè)精神；具有追求文化知識的強烈愿望。素有“文化之鄉(xiāng)”“足球之鄉(xiāng)”“華僑之鄉(xiāng)”的美譽，眾多的名勝古跡，豐富的文化遺存，源遠流長的客家民俗文化以及悠久歷史積淀的深厚的“文化層”，而“重名節(jié)、守勤儉、重教化、守信義”則是客家人為人處世、立身、持家之本。但由于梅州是一個山城，處于盆地，交通不便，經(jīng)濟發(fā)展較慢，工業(yè)一直處于初期階段。2001年5月，市委、市政府堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，加快開放改革的步伐，為把梅州市建成比較發(fā)達的山區(qū)市，抓緊發(fā)展工業(yè)這個關(guān)鍵，提出實施“抓工業(yè)、興經(jīng)濟”的發(fā)展戰(zhàn)略，大力培育工業(yè)“九條龍”，從而推動全市工業(yè)化的進程。梅州是國家歷史文化名城，客家文化中心，歷史源遠流長，文化底蘊深厚，歷屆省委、省政府也都非常重視梅州的發(fā)展。但由于梅州也處粵東山區(qū)，遠離香港、深圳、廣州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，作為我省比較典型的山區(qū)市，經(jīng)濟基礎(chǔ)一直比較薄弱。梅州經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的問題主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟發(fā)展水平仍然較低。十幾年來，梅州的經(jīng)濟發(fā)展速度始終低于全省平均水平，2002年GDP增長速度8.3%，與全省10.8%的水平存在較大差距。經(jīng)濟總量2002年居全省21個地級以上市的第17位，僅高于云浮、清遠、河源；人均GDP4200元，居全省第20位，僅高于河源。二是工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化進程緩慢。2002年，全市三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例為29.1：36.2：34.7，第一產(chǎn)業(yè)比重過高，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后。工業(yè)規(guī)模小、結(jié)構(gòu)不合理，全市規(guī)模最大的企業(yè)梅州卷煙廠2002年的銷售收入僅為10億。三是縣城經(jīng)濟薄弱。所屬8個縣（市、區(qū)）經(jīng)濟實力都不強，地方財政尤為困難，收支矛盾突出。2002年，全市經(jīng)濟總量最大的梅縣GDP為42.42億元，僅為南海、順德的1/10；經(jīng)濟總量最小的梅江區(qū)GDP為8.09億元，地方財政收入僅4700萬元。全市還有3個貧困縣，近30萬貧困人口。三、BOT模式簡介BOT模式（Build-Operate-Transfermode，建造-運營-移交）的概念是由土耳其總理厄扎爾1984年正式提出的。在我國又稱為“特許權(quán)融資方式”具有民營化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營的四個基本特征。其涵義是：國家或地方政府通過特許權(quán)協(xié)議，將一個公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目的特許權(quán)授予承包商)一般為國際財團承包商在特許期內(nèi)負責項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營和維護，并回收成本，償還債務(wù)，賺取利潤。特許期結(jié)束后將項目所有權(quán)無償移交簽約方的政府部門。實質(zhì)上融資方式是指私營機構(gòu)含國外資本參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，在互利互惠的基礎(chǔ)上分配該項目的資源、風險和利益的融資方式(是政府與承包商合作經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種特殊運作模式。BOT融資一般指BOOT融資即建設(shè)-擁有-運營-轉(zhuǎn)讓。在實際運作過程中BOOT融資方式產(chǎn)生了許多變形，BOT融資方式實際成為BOOT（建設(shè)-擁有-轉(zhuǎn)讓）；BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營）；BOOS（建設(shè)-擁有-運營-出售）；BS(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓)；OT（運營一轉(zhuǎn)讓）；TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓)等融資方式的總稱。從經(jīng)濟意義上說，各種方式區(qū)別并不大。BOT投資模式通過使基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化和私營化，可以引進先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)效率。又可以補充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，減輕政府的財政壓力。以BOT模式進行我國城市污水處理項目的融資，正逐步為我國政府和國內(nèi)外投資者所注意。四、BOT模式在梅州市的可行性分析4.1、國家政策的大力支持：為了解決日益嚴重的水資源危機，滿足廣大市民對生存環(huán)境越來越高的要求，按照國務(wù)院關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知上的要求，“十五”期間，所有的城市都必須建設(shè)污水處理廠。到2005年，50萬人口以上的城市，污水處理率應(yīng)達到60%以上，到2010年，所有城市的污水處理率不得低于60%，直轄市、省會城市、計劃單列市以及重點風景旅游城市不得低于70%。但是，根據(jù)已建、在建污水廠的實際情況，我國城市污水處理廠的噸水造價一般在1500~200元之間，運行費在0.4~0.6元/t之間，為達到通知的要求，在“十五期間”我國城市污水處理設(shè)施需投資5000億元人民幣以上，這些設(shè)施的年運行費用也有數(shù)百億元之巨!如此巨額的投資和運行費用，僅僅依靠我國并不寬裕的財政支持，顯然是無法解決的龐大的資金缺口。已經(jīng)成為我國市政設(shè)施建設(shè)的最根本的障礙。為了解決資金短缺的問題，我國各地政府開始把污水處理作為一項產(chǎn)業(yè)，開征污水處理費，用于城市污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營。建設(shè)部頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》出臺了一系列政策，其中包括轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)20年及融資、建設(shè)、運營一條龍方式，吸引外資介入。國家計委《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資的若干意見》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》要求，要積極創(chuàng)造條件促使民間資本和海外資本流入城市水務(wù)行業(yè)，重點鼓勵和吸引社會資本和外資投向城市水源工程和凈水廠。城市污水處理和回用設(shè)施的建設(shè)與運營，將城市污水處理設(shè)施市場化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營已經(jīng)成為一種必然的趨勢和優(yōu)先的選擇。4.2BOT模式在梅州運行的優(yōu)勢：在此，我們可以以江南水質(zhì)凈化廠為例，進行對BOT模式在以梅城為例的實際中的探討，作為江南水質(zhì)凈化廠是梅城唯一的一間污水處理廠，用實例來探討是最有研究價值的，以BOT模式的含義來講，對于江南水質(zhì)凈化廠（已經(jīng)建成但是由于諸多原因，在進行水處理一段時間后又未能進行污水處理）來說，就是要運營TOT模式，我認為，TOT模式對盤活梅州市的國有資產(chǎn)、搞活國營企業(yè)而言，該模式對于江南水質(zhì)凈化廠是一種較好的融資方式。在我國，TOT多用于橋梁、公路、電廠、水廠等基礎(chǔ)設(shè)施項目。政府部門或原企業(yè)將項目移交出去后，能夠取得一定金額的資金，以再建設(shè)其他項目。因此，通過TOT模式引進外資或者私人資本，可以進一步緩解本市的基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸制約”，也以便更好地發(fā)展其它工業(yè)。（一）運行TOT模式吸引外資的成功率高

TOT方式是將現(xiàn)有已經(jīng)建成的設(shè)施轉(zhuǎn)讓給投資者，一般不涉及項目的建設(shè)過程，避開了BOT方式在建設(shè)過程中面臨的各種風險和矛盾，如建設(shè)成本超支、工程停建或者不能正常運營、現(xiàn)金流量不足以償還債務(wù)等，又能盡快取得收益，因此容易使雙方達成合作。有些項目可能需要進行技術(shù)改造，但同新建項目相比，面臨的風險和矛盾已大大降低。

（二）運行TOT模式能減少政府財政壓力

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一次性投資大，運營期間的補貼高，一直令政府頗感棘手。通過TOT模式吸引國外的投資者購買現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，可以減輕政府的財政負擔，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是通過資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，政府可以得到一部分資金，用于建設(shè)其他的基礎(chǔ)設(shè)施，或者償還因建設(shè)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)設(shè)施項目而背負的債務(wù)，或者安排國有企業(yè)的富余人員；二是將基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓以后，每年可以減少大量的財政補貼。

（三）運行TOT模式能提高基礎(chǔ)設(shè)施運營管理效率

由于管理體制僵化、管理模式陳舊，我國基礎(chǔ)設(shè)施的運營管理缺乏效率，運營成本高，設(shè)備和設(shè)施的經(jīng)濟壽命短。外資或私人資本通過TOT方式獲得基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)后，必然運用國際上同行業(yè)先進的運營方式和經(jīng)營管理方法，提高運營管理效率，降低運營成本。這將對我國的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理者產(chǎn)生一定的技術(shù)外溢效應(yīng)，使他們學(xué)習到先進的運營管理技術(shù)和經(jīng)驗，從而提高經(jīng)營效率?；A(chǔ)設(shè)施運營管理效率的提高，將提高項目產(chǎn)品質(zhì)量，降低產(chǎn)品的市場價格，使廣大的基礎(chǔ)設(shè)施使用者和消費者從中受益。

（四）運行TOT模式時促使改制現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施往往由一個規(guī)模不小的國有企業(yè)經(jīng)營管理，可能存在著冗員、非經(jīng)營性資產(chǎn)多、歷史包袱和社會包袱沉重或者負債重等問題。在轉(zhuǎn)讓前，必須就如何解決富余人員的安置、如何剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)、如何解決企業(yè)辦社會形成的包袱、如何安排企業(yè)的債務(wù)等問題進行研究，確定一套切實可行的方案，并報政府批準。4.3BOT模式在梅州運行的難度：從梅州的實際情況出發(fā)，由于當?shù)氐慕?jīng)濟較為落后，在處理費用的征收方面會帶來很大的難度。也由于政府的管理能力未能最大限度的發(fā)揮，在BOT合同的簽訂方面和簽訂后的管理可能帶來的問題未能做充分的準備，所以我以污水處理費的收取和實際的BOT運行時所可能發(fā)生的幾點問題進行以下的探討。（一）污水處理收費及支付污水處理費的額度即污水處理費定價，一般包括污水處理服務(wù)所有的費用，需要注意的是應(yīng)結(jié)合預(yù)期的投資收益充分考慮影響定價的諸多因素。污水處理費支付方式的選擇是有效保證合同履約、降低風險的主要因素，一般包括支付周期、支付時限、“保底”水量。在有條件的項目中可以引人擔保條款。例如某項目采用銀行代收自來水費擔保支付，大大降低了支付環(huán)節(jié)的風險。由于污水處理廠運營時間長，因此在投資方經(jīng)營期間應(yīng)享有價格調(diào)整的權(quán)利，調(diào)價的頻率應(yīng)小于1次／a。鑒于城市污水處理屬于市政公益事業(yè)，建設(shè)和運營期間均可以享受國家和地方的優(yōu)惠政策，尤其是運營期間的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)該給予明確，因為這將直接影響到投資收益的測算和項目風險的規(guī)避。（二）BOT模式運行時水量與水質(zhì)指標的執(zhí)行力度水量與水質(zhì)指標是技術(shù)層面最核心的要素，也是直接關(guān)系到項目正常運營、投資順利回收的技術(shù)關(guān)鍵。目前城市污水處理行業(yè)的BOT合同，一般簽訂“保底”水量條款：如保證日進水量，不足時按照保證進水量支付污水處理費用。但是對于中小城鎮(zhèn)，由于污水處理費主要來源于自來水費中包含的污水處理費部分和水資源使用費中包含的污水處理費部分，因此如果“保底”水量與實際處理水量偏差較大，投資方將不得不面臨處理費無法按時足額回收的風險。因此需要在簽訂合同時針對水量考慮以下兩點：①“保底”水量的確定應(yīng)考慮實際管網(wǎng)現(xiàn)狀和給水用戶情況，在此基礎(chǔ)上考慮發(fā)展規(guī)劃合理確定“保底”水量，并以此作為項目經(jīng)濟評價依據(jù)；②對于有可能出現(xiàn)水量缺口較大情況的項目，在條款上應(yīng)明確責任義務(wù)，保護自身合法利益。水質(zhì)指標的確定應(yīng)依據(jù)設(shè)計文件，并且應(yīng)該與當?shù)丨h(huán)保部門排放水體功能區(qū)劃分相適應(yīng)。合同簽訂時還應(yīng)該考慮國家或地方排放標準更新后，污水處理廠的投資有可能增加，相應(yīng)投資義務(wù)的承擔應(yīng)在合同中明確。（三）各專業(yè)接口的確定各專業(yè)接口的確定是將合同關(guān)閉的重要技術(shù)要素。針對城市污水處理行業(yè)BOT合同的專業(yè)接口，主要包括給排水(包括雨水)、供暖、電力、道路等基本市政配套專業(yè)，特別是需要注意新建配套市政污水收水管網(wǎng)的項目，由于管網(wǎng)設(shè)計終點高程將直接影響到污水處理廠的泵房設(shè)計，進而影響污水處理廠提升動力消耗和運轉(zhuǎn)費用。五、BOT模式存在的風險以BOT模式投資我國城市污水處理廠是一個長期、穩(wěn)健的投資方式；但是在運作過程中，從建造、運營直至移交整個過程中仍然存在著一系列的風險。這些風險涉及3大類：技術(shù)因素、財政因素以及政策因素。根據(jù)國內(nèi)外在建、運行的BOT投資案例分析，在這3類風險因素中#通常技術(shù)因素是最容易克服的，而財政上的風險盡管比較難以把握，但依然是可以掌握的；最不可琢磨的就是政策因素，政策上是否持續(xù)、穩(wěn)定，是決定BOT模式投資項目能否雙贏的關(guān)鍵。根據(jù)BOT模式的運作規(guī)則，其各個運作階段都存在著這3大類的風險，并且這些風險是相互影響的。（一）項目建設(shè)期間項目建設(shè)期間（B-build），項目的風險主要來自于一些諸如：處理工藝和方案選擇、技術(shù)路線選擇、系統(tǒng)優(yōu)化、項目前期管理、征地、施工及施工管理、工程質(zhì)量控制等工程行為，這些風險從本質(zhì)上都是屬于技術(shù)方面的，當然部分也涉及到政府部門的合作，根據(jù)中國政府的承諾#征地將以行政劃撥的方式提供，而工藝和管理等方面的問題應(yīng)該完全可以在項目公司范圍內(nèi)得到很好的解決。（二）項目運營期間在污水處理廠運營期間（O-operation），項目公司可能遇到的風險是多方面的，其風險的控制跟最終涉及到財政上的風險是否可以規(guī)避。項目公司在以下幾個方面遇到一定的風險：（1）由設(shè)計規(guī)模與實際處理規(guī)模差異較大引起的風險。倘若實際規(guī)模小于設(shè)計規(guī)模#盡管在特許權(quán)協(xié)議中有著最低回報的承諾，但是必然導(dǎo)致項目的投資回收期可能延長，甚至虧損，目前我國很多城市的城市污水處理設(shè)施存在盲目求大的問題，因此進行BOT項目投資時一定要進行很充分的調(diào)查。（2）污水收費政策可能發(fā)生變化，從而使投資回收產(chǎn)生困難，對于這個風險#由于我國目前正在逐步進行市政收費的改革之初，通過各個方面的情況綜合分析，污水處理收費的標準更大的可能是逐步增加，由于這個因素，即使各種運行成本因素發(fā)生價格上的變化，如電力成本、人員工資福利等上升的風險也完全可以規(guī)避，而且隨著管理水平的逐步提高，將盡量減少實際運行成本，增加項目公司的回報，但是，由于我國污水收費機制尚不完善，給污水處理的BOT模式帶來很大的障礙。（3）由于技術(shù)失誤等因素#導(dǎo)致污水廠運營期間處理效果達不到規(guī)定標準，這對于項目公司顯然是致命的。因此在設(shè)計階段一定要確保工藝的合理可靠，而且運營期間，一定要嚴格科學(xué)的管理，確保處理效果等達到預(yù)期目標，克服運行中對環(huán)境和社會效益的不良影響。（4）長達20a甚至更長的運營期中可能出現(xiàn)的政策，經(jīng)濟及自然不可抗拒諸方面的重大變化所帶來的對項目執(zhí)行的影響，對于自然不可抗拒的風險可以由保險公司來承擔&至于政策"經(jīng)濟的風險，根據(jù)國外此類項目的經(jīng)驗教訓(xùn)，這決定了許多BOT項目失敗的命運，如東南亞地區(qū)金融風暴以及政權(quán)更迭等影響。但是，對于我國，這正是BOT投資方式得以正逐步推廣的重要優(yōu)勢，盡管我國處于政策經(jīng)濟變革之中，但我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，政策也十分穩(wěn)健，這一點國際上各大權(quán)威預(yù)測機構(gòu)的預(yù)測給了我們很大的信心。（三）移交過程目前國內(nèi)BOT項目還沒有進入移交過程（T-transfer