建設(shè)項目選址管理

建設(shè)項目相選卅關(guān)原理

為了保障建設(shè)項目的建設(shè)地址符合都市規(guī)劃的總體布局，滿足建設(shè)項目的合

理規(guī)定，使建設(shè)用地規(guī)模實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一，合理地選

擇、確定建設(shè)地址是都市規(guī)劃行政主管部門重要職責(zé)之一。

（一）選址定點是建設(shè)項目規(guī)劃管理的首要環(huán)節(jié)

《中華人民共和國都市規(guī)劃法》第三十條規(guī)定：”都市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程

日勺選址和布局必須符合都市規(guī)劃。設(shè)計任務(wù)書報請同意時，必須附有都市規(guī)劃行

政主管部門的選址意見書。”

1991年8月23日建設(shè)部、國家計委以建規(guī)字583號文公布的《建設(shè)項目選

址規(guī)劃管理措施》第四條規(guī)定：”都市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)理解建設(shè)項目提議

書階段的選址工作。各級人民政府計劃行政主管部門在審批項目提議書時，對擬

安排在都市規(guī)劃區(qū)內(nèi)日勺建設(shè)項目，要征求同級人民政府都市規(guī)劃行政主管部門的

意見?！钡谖鍡l規(guī)定：”都市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)參與建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書階段

日勺選址工作，對確定安排在都市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目從都市規(guī)劃方面提出選址意

見書。設(shè)計任務(wù)書報請同意時，必須附有都市規(guī)劃行政主管部門日勺選址意見書J

根據(jù)以上法律和規(guī)章的規(guī)定可以看出，都市規(guī)劃行政主管部門對在都市規(guī)劃

區(qū)內(nèi)擬建的建設(shè)項目，一是項目提議書階段應(yīng)當(dāng)理解建設(shè)項目的選址工作并刊登

意見；二是應(yīng)當(dāng)參與建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書階段日勺選址工作，并對確定安排的建設(shè)

項目提出選址意見書；三是在設(shè)計任務(wù)書報請同意時，必須附有選址意見書，這

就是說，建設(shè)項目從醞釀立項開始，都市規(guī)劃行政主管部門就與計劃部門共同進

行項目管理。這是總結(jié)過去數(shù)年來基本建設(shè)管理經(jīng)驗，在建設(shè)項目管理上變計劃

與規(guī)劃脫節(jié)為親密配合，共同實行建設(shè)項目管理。當(dāng)然，規(guī)劃行政主管部門和計

劃行政主管部門對建設(shè)項目管理各有不一樣的任務(wù)和不一樣的側(cè)重點，規(guī)劃行政

主管部門重要是“從都市規(guī)劃方面”對建設(shè)項目進行管理。

一種建設(shè)項目擬在都市規(guī)劃區(qū)內(nèi)安排，應(yīng)從如下幾方面進行仔細研究：

1、從符合都市性質(zhì)，對都市功能的發(fā)揮將起什么作用，對都市空間資源配

置會產(chǎn)生什么影響等方面進行論證；

2、當(dāng)建設(shè)項目確定在都市規(guī)劃區(qū)內(nèi)安排，應(yīng)從詳細規(guī)劃的規(guī)定出發(fā)，建設(shè)

項目的詳細地點和范圍對周圍環(huán)境日勺規(guī)定能否滿足；

3、周圍環(huán)境和條件對建設(shè)項目有什么規(guī)定，對社會公共利益和周圍群眾利

益將發(fā)生什么影響：

4、從都市土地運用和都市公共設(shè)施、市政公用設(shè)施的功能進行認真考慮，

建設(shè)項目的定點對都市發(fā)展、增進都市經(jīng)濟發(fā)展、都市功能調(diào)整是有利還是不利;

5、有日勺都市還須研究對保護都市原有風(fēng)貌特性和老式文化是有利還是不利；

6、根據(jù)都市特點需要研究的其他重要問題。

都市規(guī)劃行政主管部門通過一種個詳細建設(shè)項目的安排，將這些綜合性問題

詳細地體目前規(guī)劃選址意見書里，并且通過選址書將建設(shè)項目定點，并納入自己

管理范圍，按照一定的程序繼續(xù)管理和服務(wù)，直至建設(shè)項目建成為止。假如擬建

的建設(shè)項目有悖于都市性質(zhì)、都市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，有悖于都市環(huán)境改善,

有悖于都市功能的調(diào)整和發(fā)揮，都市規(guī)劃行政主管部門也將通過選址意見書提出

否認性意見，請其另擇適合該項目的其他都市。日此看來，都市規(guī)劃行政主管部

門親密配合計劃行政主管部門，通過選址意見書將建設(shè)項目納入管理范圍。

建設(shè)項目日勺規(guī)劃選址定點是都市規(guī)劃行政主管部門實行都市規(guī)劃的首要環(huán)

節(jié)，也是建設(shè)用地和建設(shè)工程規(guī)劃管理的前期工作。建設(shè)項目的規(guī)劃選址、定點

過程也是都市規(guī)劃行政主管部門與計劃行政主管部門、土地行政主管部門、其他

行政主管部門和都市地方政府相聯(lián)絡(luò)、相銜接、相協(xié)調(diào)日勺過程。都市規(guī)劃行政主

管部門在建設(shè)項目規(guī)劃選址定點中，只有使建設(shè)項目既符合規(guī)劃、遵遵法規(guī)和滿

足經(jīng)濟技術(shù)規(guī)定，又處理了許多重大矛盾、協(xié)調(diào);各方面復(fù)雜關(guān)系日勺狀況下，才

能核發(fā)《建設(shè)項目選址意見書》。否則，將會給下一階段建設(shè)用地和建設(shè)工程的

規(guī)劃管理留下許多困難。

《建設(shè)項目選址意見書》是由建設(shè)部制定日勺全國統(tǒng)一格式日勺具有法律效力日勺

文獻。

伴隨都市建設(shè)日勺發(fā)展，各地日勺狀況千差萬別，為了適應(yīng)當(dāng)?shù)厝丈自敿殸顩r，有

的都市根據(jù)都市規(guī)劃法和有關(guān)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，參照《建設(shè)項目選址意見書》內(nèi)

容，并結(jié)合當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理運行機制改革，確定了具有法律效力的《規(guī)劃意見書》

作為建設(shè)項目選址日勺規(guī)劃管理文獻。應(yīng)當(dāng)說，在改革深入深入的今天，這種探討

是容許日勺，也是可行的。

建設(shè)項目選址規(guī)劃管理措施

第一條為了保障建設(shè)項目日勺選址和布局與都市規(guī)劃親密結(jié)合，科學(xué)合理，提

高綜合效益，根據(jù)《中華人民共和國都市規(guī)劃法》和國家基本建設(shè)程序的有關(guān)規(guī)

和風(fēng)景名勝、文物古跡保護規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

（三）建設(shè)項目選址、用地范圍和詳細規(guī)劃規(guī)定。

第七條建設(shè)項目選址意見書，按建設(shè)項目計劃審批權(quán)限實行分級規(guī)劃管理。

縣人民政府計劃行政主管部門審批日勺建設(shè)項目，由縣人民政府都市規(guī)劃行政

主管部門核發(fā)選址意見書；

地級、縣級市人民政府計劃行政主管部門審批日勺建設(shè)項目，由該市人民政府

都市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)選址意見書；

直轄市、計劃單列市人民政府計劃行政主管部門審批日勺建設(shè)項目，由直轄市、

計劃單列市人民政府都市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)逸址意見書。

省、自治區(qū)人民政府計劃行政主管部門審批的建設(shè)項目，由項目所在地縣、

市人民政府都市規(guī)劃行政主管部門提出審查意見、報省、自治區(qū)人民政府都市規(guī)

劃行政主管部門核發(fā)選址意見書；

中央各部門、企業(yè)審批日勺小型和限額如下的建設(shè)項目.由項目所在地縣、市

人民政府都市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)選址意見書；

國家審批日勺大中型和限額以上日勺建設(shè)項目，由項目所在地縣、市人民政府都

市規(guī)劃行政主管部門提出審查意見，報省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政

府都市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)選址意見書，并報國務(wù)院都市規(guī)劃行政主管部門立

案。

第八條對符合手續(xù)的項目，各級人民政府都市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)在規(guī)定

的審批期限內(nèi)核發(fā)選址意見書，不得無端遲延。

建設(shè)項目選址實例評析

實例一、

在某大都市邊緣的小河壩村委會為了加緊農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整，在村北約3330平

米時用地上蓋蔬菜大棚，蔬菜大棚占用了1500平米，經(jīng)村委會集體研究，報鎮(zhèn)

政府同意，運用剩余1830平米建自用的工業(yè)廠房。該市規(guī)劃監(jiān)察大隊發(fā)現(xiàn)后，

責(zé)令其立即停止施工，等待懲罰。

實例一評析、

1、村委會運用集體土地蓋蔬菜大棚，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，屬于農(nóng)業(yè)構(gòu)造內(nèi)部的

產(chǎn)業(yè)調(diào)整，是容許。

2、而建設(shè)業(yè)廠房則屬于違法建設(shè)，由于該地區(qū)位于都市規(guī)劃區(qū)用地范圍

內(nèi)，按照都市規(guī)劃法，規(guī)劃區(qū)內(nèi)任何建設(shè)活動，必須經(jīng)都市規(guī)劃主管部門同意同

意才能建設(shè)。

3、建設(shè)工業(yè)廠房屬于非農(nóng)建設(shè)，雖然村委會報鎮(zhèn)政府同意，但未經(jīng)上級規(guī)

劃行政主管部門的同意,未履行合法日勺報批手續(xù)，因此屬于違法建設(shè),應(yīng)予以立

即拆除。

實例二、

某都市20世紀90年代初期，都市供電緊張，市政府招商準備建設(shè)一座5

萬KW燃油發(fā)電廠，作為都市補充電源。當(dāng)時提供選址的用地通過比較只有靠近

市區(qū)邊緣的一處準備搬遷的工廠，不過該工廠周圍是職工宿舍區(qū)，假如發(fā)電廠建

設(shè)上馬，勢必會給臨近的居住小區(qū)導(dǎo)致很大的污染，為此，市政府召開多次會議,

各方意見爭執(zhí)不下，最終決定暫緩發(fā)電廠建設(shè)。通過2年后來，該市通過省電網(wǎng)

提供了足夠的電量，徹底處理該市長期電力局限哇日勺困難。

實例二評析

1、該項目選址，市政府還是考慮到了都市長期發(fā)展日勺需要，判斷有嚴重污

染的項目，雖然近期有上馬日勺必要，也還需要重點考慮項目日勺環(huán)境保護措施，假

如措施不妥，或措施不配套，污染項目將會給都市帶來長期嚴重的危害。

2、在項目選址上，首先應(yīng)嚴格按照都市總體規(guī)劃統(tǒng)一安排，另一方面，應(yīng)

處理好近期利益與都市可持續(xù)發(fā)展日勺關(guān)系。只有多方面比較，通過合法程序，采

用科學(xué)措施，項目選址才會合理可靠，上述例子由于市政府采納了專家日勺意見，

采用了暫緩建設(shè)的計劃，從而防止了拆遷和此后的反復(fù)建設(shè)。

實例三、

某都市人口13萬人，上界政府領(lǐng)導(dǎo)班子選定在都市東區(qū)某某路東側(cè)建設(shè)都

市廣場，廣場面積5萬平方米，建設(shè)場址為一底丘小山，該廣場區(qū)位有些偏，不

過由于沒有拆遷，輕易上馬，依次、因此上界政府不顧各方面日勺不一樣意見，動

工建設(shè),然而.在平整土地過程中.發(fā)現(xiàn)該低丘內(nèi)部為花崗巖.建設(shè)成本比原先

估計的大2倍，需要加大投資。擔(dān)由于資金準備不到位，再加上周圍項目建設(shè)無

法跟上，廣場建設(shè)被迫停工。新一界領(lǐng)導(dǎo)上臺后來，通過認真分析，廣泛調(diào)查研

究，發(fā)現(xiàn)這個廣場存在日勺關(guān)鍵問題是選址不妥，當(dāng)即拍板另行選址建設(shè)。

實例三評析

1、建設(shè)項目選址是一項非常嚴厲日勺事情，需要進行多方案比較，不僅要考

慮拆遷量大小，還要考慮工程地質(zhì)條件，周圍建設(shè)狀況以及都市總體規(guī)劃等多種

原因。很明顯上述問題出在當(dāng)時廣場選址過于輕率，決策過于武斷。

2、建設(shè)都市廣場應(yīng)首先確定廣場性質(zhì)，廣場一般分為都市中心廣場，休閑

購物廣場，綠化景觀廣場，游行集會廣場，交通集散廣場等多種類型。每一種廣

場對位置日勺選擇，用地規(guī)模，周圍建設(shè)條件等均有不一樣日勺規(guī)定。

3、象該市的廣場屬于都市中心廣場，應(yīng)在都市中心，交通條件比較便利的,

靠近都市重要日勺公共設(shè)施日勺位置上進行選址，而不應(yīng)當(dāng)只是考慮節(jié)省投資。在都

市邊緣選址建設(shè)，雖然工程地質(zhì)條件容許，廣場建成后其使用效果也會很不理想。

實例四、

1993年，某市糧食局以建糧食批發(fā)市場為由，通過當(dāng)?shù)卣?，以每畝2.2萬元

的價格，從小北村征走耕地109.58畝。糧食局當(dāng)年征地申請的計劃是：每年批

發(fā)、零售糧油2500萬噸，成交額可達2023萬元實現(xiàn)利稅100萬元，聽說其規(guī)模

要到達全省第一，使該市日勺經(jīng)濟得到繁華，不過其后發(fā)生的事情卻讓小北村村民

數(shù)年來一直生氣不平。糧食批發(fā)市場沒有建起來，對國家和當(dāng)?shù)乩习傩盏某兄Z沒

有兌現(xiàn)，一百多畝耕地卻落到糧食局手里。隨即這些耕地即被分割成若干份，每

份約為420平方米,以股金的形式把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到個人和某些單位手里.每

份3.5萬元，得到土地使用權(quán)日勺人，便各自建起了民宅、商店、酒店、企業(yè)等。

糧食局自己所建日勺糧油交易大廳僅有200平方米，并且從未開張，征用了100

多畝地，只蓋了這樣小的交易廳。就連交易大廳目前也租給了私人，做了寄存以

便面的庫房。二十多名村民代表表達，假如被征定的土地真是國家需要，他們能

理解支持。不過目前看到的這種狀況，真讓人不服氣。無論怎樣弄個明白，討個

說法。

實例四評析

1、這是一起經(jīng)典的私自變化建設(shè)用地性質(zhì)和私自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)日勺案例,

情節(jié)嚴重導(dǎo)致了惡劣的影響。當(dāng)時糧食局是以建立糧油批發(fā)市場為由征用農(nóng)民日勺

土地，其建設(shè)項目必須要與批發(fā)市場有關(guān)。否則，就是違法使用土地。不過糧食

局卻沒有按規(guī)劃，按本來日勺計劃規(guī)模設(shè)批發(fā)市場，卻將大部分土地轉(zhuǎn)向了房地產(chǎn)

開發(fā)，征來得耕地被變化了用途，其所作所為已與糧油批發(fā)交易毫無關(guān)系，實際

上是變化了建設(shè)用地的性質(zhì)。

2、假如糧食局在征地之后，由于狀況發(fā)生變化，需要變化建設(shè)項目，也應(yīng)

當(dāng)按照法定程序，重/向計劃行政主觀部門和規(guī)劃行政主觀部門提出申請。

3、首先糧食局應(yīng)當(dāng)持計劃行政主管部門同意變化開發(fā)新的建設(shè)項目日勺同意

文獻，向都市規(guī)劃行政主管部門提出變化用地性質(zhì)日勺申請。

4、另一方面，規(guī)劃行政主管部門根據(jù)有關(guān)已經(jīng)同意日勺規(guī)劃，對糧食局的申

請進行審核，假如同意，將提出被變化性質(zhì)的用地規(guī)劃設(shè)計條件，這包括有關(guān)技

術(shù)條件，技術(shù)原則和與周圍建設(shè)的有關(guān)關(guān)系。糧食局需要重新領(lǐng)取變化性質(zhì)的用

地日勺建設(shè)用地規(guī)劃許可證.因此說,。變化用地性質(zhì)必須辦理審批手續(xù)，否則,規(guī)

劃行政主管部門可以根據(jù)都市規(guī)劃法的有關(guān)條款對其進行行政懲罰。

實例五、

某房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與市區(qū)某鄉(xiāng)政府協(xié)商，準備運用該鄉(xiāng)日勺土地搞開發(fā)經(jīng)營，

通過協(xié)商，鄉(xiāng)政府與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂了一份聯(lián)合興辦企業(yè)日勺協(xié)議書。協(xié)議書

中規(guī)定：雙方興辦聯(lián)合企業(yè)，鄉(xiāng)里提供50畝土地，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出資，在這

塊土地上修建了60幢別墅，作為度假村以吸引者3市客源，估計利潤客觀，聯(lián)合

企業(yè)開始運作后，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)全權(quán)管理，鄉(xiāng)里不參與管理過程。雙方聯(lián)營

年限為50年，不管虧盈企業(yè)每年都要定期向鄉(xiāng)里付給固定的利潤和管理費。

實例五評析

1、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與鄉(xiāng)政府日勺這種合作是極不合法日勺，表面上是合辦聯(lián)合

企業(yè)，實質(zhì)上是變相出租土地。

2、首先，簽約主體資格不對。鄉(xiāng)政府作為一級政府，行使行政管理職能，

不能以自己的名義參與經(jīng)濟交易，更不能作為出資人成為企業(yè)股東，我國新修訂

的《土地管理法》第十條明確規(guī)定：農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所

有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理，因此，鄉(xiāng)政府不能單方面代表

農(nóng)民對土地進行處分并從中受益，不能與該房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂合辦企業(yè)的契

約。

3、此外該聯(lián)辦企業(yè)的協(xié)議內(nèi)容也屬于違法無效。協(xié)議中約定的所謂鄉(xiāng)里不

參與企業(yè)任何管理過程，只定期收取利潤費用而不承擔(dān)風(fēng)險等等。完全不符和一

般合營行為所必須遵照日勺共同出資，共同經(jīng)營，風(fēng)險共擔(dān)原則，闡明鄉(xiāng)里主線不

是為了聯(lián)合辦企業(yè),而是單純想靠出讓土地使用權(quán)賺取利益°

4、由于我國《土地管理法》第73條規(guī)定：農(nóng)民集體日勺土地的使用權(quán)不得出

讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。要想將農(nóng)業(yè)月地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，必須

先經(jīng)國家征用，土地使用人也要向國家交納土地使用金。鄉(xiāng)政府明明是轉(zhuǎn)讓土地

使用權(quán)，或是出租土地，卻聲稱是合辦企業(yè)，而不交國家有關(guān)稅費，這分合辦企

業(yè)日勺協(xié)議其實是一種規(guī)避法律、逃脫稅費、變相b租轉(zhuǎn)讓土地的行為，其違法性

顯而易見的。

5、另一方面，對于上述事件日勺懲置，可以根據(jù)《土地管理法》第73條規(guī)定

買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地日勺，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒

收違法所得，對違反土地運用總體規(guī)劃或者私自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期

拆除在非法轉(zhuǎn)讓土地上新建的建筑和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地運用

總體規(guī)劃日勺，沒收在非法轉(zhuǎn)讓日勺土地上新建的建筑和其他設(shè)施，可以并懲疑款。

對直接負責(zé)的主管人員，和其他直接負責(zé)人員，依法予以行政處分，構(gòu)成犯罪日勺

依法追究刑事責(zé)任。

實例六

某沿海地級市20世紀90年代初期，根據(jù)自身發(fā)展需要，準備在都市東部建

設(shè)中心區(qū)，重要目的是疏解舊城區(qū)人口、商業(yè)和行政辦公的壓力，用以發(fā)展都市

新H勺商務(wù)中心、金融服務(wù)中心、大型會展文化中心和部分市級行政辦公機構(gòu)。當(dāng)

時，該都市東部正處在都市重要發(fā)展地區(qū)，面積約3平方公里，面對內(nèi)海灣，與

原有舊城既有一段距離，又有比較以便的交通聯(lián)絡(luò)，是該市中心區(qū)建設(shè)理想的選

址地點。市政府隨即組織編制中心區(qū)詳細規(guī)劃和都市設(shè)計，開始對外招商，準備

大干一場。不過沒有想到，伴隨國家治理經(jīng)濟過熱和1997——1998年的亞洲金

融危機，不少原準備開發(fā)日勺投資方，由于資金的限制，加上大環(huán)境