課程介紹1、考查要求本課程共32學時.15次課，一次考試或復習考勤（每次6分），占成績的40%平時的討論或作業(yè)，占成績的40%期末考試，占成績的20%12、學習目的掌握行政管理學的基本概念、原理了解行政管理學的主要理論規(guī)范和一般研究方法思考和分析中國現(xiàn)實行政管理的問題3、教學方法[1]課堂講授+案例分析+課堂討論[2]課外閱讀+時事分析+課外作業(yè)2行政管理學理論體系結(jié)構(gòu)圖行政管理學行政環(huán)境行政原理行政職能行政組織行政領(lǐng)導人事行政行政決策行政執(zhí)行行政監(jiān)督機關(guān)行政行政方法行政效率行政改革與發(fā)展3

甲認為：任何組織中都存在行政活動，例如，企業(yè)、學校及其他社會組織都有行政活動，所以行政不是政府組織所特有的活動。

乙認為：行政活動僅僅存在于政府范圍內(nèi)，在政府組織以外不可能有行政的存在，因為行政是政治的一部分，二者不可能分開。走進行政4

第一章導論5第一節(jié)行政管理6一、行政管理的概念（一）行政1、行齊政令?！蹲髠鳌罚赫?、命令2、周公、召公二相（xiàng）行政?！妒酚洝ぶ鼙炯o》》思考：以上行政的意義是什么？處理政事、執(zhí)行公務(wù)。7一、行政管理的概念3、近代西方關(guān)于行政的學說：洛克·孟德斯鳩創(chuàng)立的“三權(quán)分立”行政學說，即立法、司法、行政各自獨立，目的是以權(quán)利牽制權(quán)利，起監(jiān)管作用。8立法、司法和行政西方國家實行“三權(quán)分立”制：把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分立9了解：中美政治體制的比較※.美國的政治體制美國《獨立宣言》中說道：“我們認為下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主賦予他們?nèi)舾刹豢勺屌c的權(quán)利，其中包括生存權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。”這種天賦人權(quán)的觀念在美利堅人的思想中根深蒂固。美國政府怕人民，中國人民怕政府(白巖松)

10美國是現(xiàn)存歷史最悠久的憲政立憲共和國，有世界上最早并仍在運作的成文《憲法》，并經(jīng)立法機構(gòu)批準產(chǎn)生。在某些州，司法系統(tǒng)官員也通過多數(shù)制選舉產(chǎn)生。聯(lián)邦政府本身有三個分支，互相監(jiān)督和制衡：立法機關(guān)：即國會，由眾議院和參議院兩部分組成。擁有聯(lián)邦立法權(quán)，宣戰(zhàn)權(quán)，條約批準權(quán)，政府采購權(quán)和很少行使的彈劾權(quán)；行政機關(guān)：即總統(tǒng)，總統(tǒng)提名和參議院批準的內(nèi)閣官員及其下屬，負責行使基于聯(lián)邦法律的治理權(quán)；司法機關(guān)：即最高法院和較低級別的聯(lián)邦法院，法官由總統(tǒng)提名并參議院批準；擁有釋法權(quán)和推翻違憲的法律的權(quán)力。文官制度

1112※中國的政治體制中國自古就是皇帝制和家長制，下級的行為，只能由上級決定和監(jiān)督行政機關(guān)，國務(wù)院，及各級人民政府；立法機關(guān)，權(quán)力機關(guān)，全國人大，及其常務(wù)委員會；司法機關(guān)，法院檢察院；暴力機關(guān)，軍隊，監(jiān)獄，武警部隊;執(zhí)法機關(guān)，公安部，公安廳，公安局，派出所，131415美國：三權(quán)分立制度，聯(lián)邦法院、政府、國會所代表的司法、行政、立法三權(quán)各司其職，相互制約，維護三種權(quán)力的平衡。核心就是分權(quán)和制衡，優(yōu)點在于各權(quán)力都有制約，不容易被濫用，維護普通民眾的自由和權(quán)利，但也容易導致低效和政令不一（美債危機、日本首相更迭、臺灣的多黨政治）中國：議行合一。是高度黨權(quán)和適度民主相結(jié)合的一種政治制度，優(yōu)點是行政決策高效快捷，例如在抗震救災(zāi)、民生、政權(quán)交替等方面較高效。缺點是權(quán)責混亂，決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力混在一起，導致腐敗較多，權(quán)責不清思考：行政體制改革的方向？16

馬克思：“行政是國家的組織活動?！瘪R克思主義行政觀17馬克思關(guān)于行政論述的基本特征

行政是國家的活動，即國家的一項職能。它的主體是國家，不是個別人或社會組織。18馬克思關(guān)于行政論述的基本特征行政是相對于國家的立法機關(guān)而言的。國家行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。

執(zhí)行是行政的一個本質(zhì)特征。行政就是執(zhí)行統(tǒng)治階級的意志、法律和政策的組織活動。194.現(xiàn)代行政的含義理解廣義上，把國家機關(guān)和非國家機關(guān)，如企事業(yè)單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動，稱為行政；狹義上，認為行政是政府機關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進行的活動。本課程主要是基于對后者的認識而作如下解釋：行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。20（1）相關(guān)概念區(qū)別

：政治與行政政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”。“政治是國家意志的表達”和“行政是國家意志的執(zhí)行”

21相關(guān)概念區(qū)別

：管理與行政聯(lián)系：“行政”指政務(wù)的推行和執(zhí)行，“管理”指事務(wù)的處理和裁處。區(qū)別：兩者是一般與特殊的關(guān)系，如果把管理當作一個系統(tǒng)，那行政就是管理中的一個子系統(tǒng)。22(二）行政管理行政管理是一個復合詞?！簟靶姓敝刚?wù)的推行和執(zhí)行，◆“管理”指事務(wù)的處理和裁處，◆“行政管理”：政府對公共事務(wù)的管理。23本教材定義：指國家各級政府部門在執(zhí)行法定職能及其具體運作過程中，對于所經(jīng)歷的程序、環(huán)節(jié)，以及所處理的事項和解決的問題等一系列的管理活動。“從搖籃到墳?zāi)埂?、“關(guān)乎國家成敗興衰、人民吉兇禍?！?4二、行政管理的特點▲鮮明的政治性▲明顯的強制性▲以法律為準則，以科學為準繩。25二、行政管理的特點思考：如何理解行政管理具有鮮明的政治性、明顯的強制性？試舉例。鮮明的政治性：行政管理的主體是政府，政府的活動必然是維護國家的安全和利益。反映的是統(tǒng)治集團的利益。明顯的強制性：任何人都不能違背和抵制政府發(fā)布的各種命令、政策、措施，否則要受國家的制裁。26第二節(jié)行政管理學27閱讀提示☆1、行政管理學的定義；☆2、行政管理學研究的對象和內(nèi)容體系是什么？☆3、行政管理學與其他學科的關(guān)系；28

行政管理學是研究國家行政組織有效地從事公共事務(wù)管理和服務(wù)規(guī)律的一門學科，又稱行政學、公共管理學、公共行政學。

29行政管理學的內(nèi)涵1、行政管理包括政府對公共事務(wù)的管理和政府自身的管理。2、按照行業(yè)性質(zhì)不同可劃分為專業(yè)行政學或部門行政學。例如：部門：工商行政管理、教育部門行政管理專業(yè)：人事行政、環(huán)境行政、財務(wù)行政30提高政府公共管理水平和行政效率，核心是正確制定政策和有效地執(zhí)行政策。1.行政管理學的目標和任務(wù)31行政管理學的目標和任務(wù)為政府行政管理提供科學的理論依據(jù)、論證方法和實證技術(shù)，為行政改革設(shè)計方案，為行政發(fā)展制定規(guī)劃。2.32培養(yǎng)公務(wù)員，尤其是行政通才。3.行政管理學的目標和任務(wù)33二、行政管理學研究的對象、內(nèi)容和方法

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美著名行政管理學家古立克強調(diào)以行政管理職能為研究對象，提出計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預算等七職能說。我國臺灣行政學權(quán)威張金鑒教授用“15M”（15個以M開頭或主干以M開頭）概括為：目標、計劃、人員、金錢、物材、組織、方法、領(lǐng)導、激勵、意見與溝通、士氣或服務(wù)精神、協(xié)調(diào)、時間、空間、改進。1.行政管理學研究范籌：35大陸學者概括為15個方面：行政環(huán)境行政職能行政體制行政組織36行政領(lǐng)導人事行政機關(guān)管理行政決策行政道德37行政執(zhí)行行政監(jiān)督依法行政行政方法財務(wù)行政行政效率38行政管理學是研究國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學。它包括的要點：

2.行政管理學的研究對象39

1）.行政管理主體：中央人民政府即國務(wù)院及各級人民政府2）.客體：行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)和社會公共事務(wù)3）.根本原則：依法行政

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行政管理學的研究對象從管理主體、客體、原則和根本任務(wù)等方面具有特殊性，這是區(qū)別于其他學科的重要根據(jù)。

3.行政管理學學科特點與其它學科的關(guān)系41行政法學社會學政治學1111行政管理學與相關(guān)學科的關(guān)系企業(yè)管理學

行政管理學管理學從圖中可見，行政管理學與其他學科的關(guān)系怎樣？424.行政管理學學科特點與其它學科的關(guān)系

1）管理學包含了行政管理學，行政管理學是管理學的一部分，兩著是包含與被包含的關(guān)系；2）行政管理學與其他學科呈交叉關(guān)系，既相聯(lián)系又有區(qū)別；43第三節(jié)行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展

44提示1、為什么行政學誕生于19世紀末20世紀初的美國？2、最早提出行政學一詞的學者是誰？最早提出行政學概念的學者是誰？3、行政管理學發(fā)展分為哪些階段？各階段有哪些代表性的學說和特點？45

行政學作為一門現(xiàn)實性、政治性很強的應(yīng)用學科，起源于19世紀末，形成于20世紀20年代，誕生于美國。一、行政管理學在西方國家的興起

46思考：為什么行政學誕生于19世紀末20世紀初的美國？1、壟斷資本主義的出現(xiàn)，大企業(yè)大公司不斷涌現(xiàn)。政府管理不得不作相應(yīng)的變化。2、政府職能擴大，導致行政與政治分離，行政機構(gòu)增加，人員經(jīng)費急劇膨脹而引發(fā)一系列的管理問題。例：1881年英國公務(wù)員達8.1萬；法國公務(wù)員38萬；美國10.7萬3、其他學科的推動作用；例：系統(tǒng)學、心理學、信息學、控制論等47

◆1845年，法國的安培第一個向政府提議建立國家管理學，但未引起人們的重視?！?865年至1868年，德國學者史坦因發(fā)表了七卷本的《行政學》。但其研究的對象和內(nèi)容局限于行政法范圍，即研究行政管理與法學的關(guān)系?！粜姓W從政治學中分離出來，作為一門獨立的學科，起源于美國。48美國行政學的發(fā)展，可以分為萌芽準備、正式確立和改革發(fā)展三個階段。二、行政學發(fā)展的歷程491．萌芽準備階段：即傳統(tǒng)管理理論時期的行政管理學（19世紀末到20世紀30年代）

1887年，美國的伍德羅，威爾遜發(fā)表了《行政研究》一文。標志著行政學研究在美國的興起。南北戰(zhàn)爭后，美國在1883年建立了文官制度。為行政學的形成與研究提供了基礎(chǔ)。50

美國的佛蘭克.古德諾在1893年所著的《行政法》成為美國第一本行政教科書。1900年寫了《政治與行政》一書，古德諾提出了“政治是決定政策，行政是執(zhí)行政策”著名的論點。倡導了“政治與行政分離”的觀點，使行政科學正式從政治學中分離出來。51

2.成長確立階段：即行為科學時期的行政管理學（20世紀30年代到60年代）梅奧、巴納德、馬斯諾等提出“以人為本”的理念。一般以羅納德.懷特1926年發(fā)表美國第一本大學教科書《行政學導論》和魏勞畢1927年發(fā)表另一本大學教科書《行政學原理》為標志。52

1939年，美國成立了全國行政學會。至此，公共行政學作為一門獨立的學科被確定下來。533．改革發(fā)展階段：現(xiàn)代管理理論時期的行政管理學或新公共行政管理時期（20世紀60年代至今）代表人物：美藉日人：威廉.大內(nèi)提出的Z理論。特點：將強調(diào)靜態(tài)組織規(guī)則與強調(diào)人的因素有機地結(jié)合在一起。544、公共行政理論的新發(fā)展（2）主張改變研究重點：

A.變革觀念（idea）；B.關(guān)注政策（policy）：解決實際問題；C.范式變革（paradigm）

（3）主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)：改變傳統(tǒng)科層官僚組織的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，使變革成為經(jīng)常；（4）主張突出政府公共行政中的“公共”性質(zhì)：區(qū)別于企業(yè)管理（PrivateManagement），公共管理(PublicAdministration)應(yīng)強調(diào)公共利益(PublicInterest)和公共目的(PublicPurpose)，承擔公共責任(PublicAccountability)；（1）主張社會正義（SocialJustice）和社會公平（SocialEquity）：應(yīng)兼顧效率、經(jīng)濟目的和社會公平、社會正義，改變傳統(tǒng)的公共行政倫理觀和價值觀；（5）主張民主行政(DemocraticAdministration)：應(yīng)以公眾意愿、利益為中心，強調(diào)公眾參與和政策公開55了解：@帕金森定律：“官場病”1957年，英國學者帕金森(C.NorthcoteParkinson)《帕金森定律——組織變態(tài)之研究》Parkinson’sLaw

定律一：冗員增加原理:官員數(shù)量增加與工作量并無關(guān)系，而是由兩個原動因造成的。

*官員們彼此為對方制造工作（如行政審批，工商、稅務(wù)、審計、公安，既得利益驅(qū)使）

*每一個官員都希望增加部屬而不是對手（如“投票”）；56定律二：中間派決定原理

為了爭取中間派的支持，雙方頗費心機進行爭取，特別是雙方勢均力敵的情況下。所以，不是競爭對手而是中間派成了主角

*對決定的內(nèi)容不十分清楚的人*意志薄弱的人*耳朵不大靈光的人

定律三：雞毛蒜皮定律

大部分官員由不懂得百萬、千萬元而只懂得千元的人組成，以至于討論各種財政議案所費的時間與涉及的金額呈反比，即涉及的金額越大，討論的時間越短，反之時間則越長。雞毛蒜皮的事情則花費很多時間

57定律四：辦公場合的豪華程度與機關(guān)的事業(yè)和效率呈反比

事業(yè)處于成長期的機關(guān)一般沒有足夠的興趣和時間設(shè)計完美無缺的總部。所以，“設(shè)計完美乃是凋零的象征”，“完美就是結(jié)局，結(jié)局就是死亡”。

定律五：雞尾酒會公式會議與雞尾酒會（飯局）同在。把會場從左到右分為A-F六段，從進門處到最遠端分為1-8八段，則可劃分出48個區(qū)域；在假定酒會開始的時間為H，且最后一名客人離開的時間是最初一名客人進場后2小時20分鐘，則，重要人物都會在H+75至H+90的時間在E/7區(qū)域集合，最重要的人物自然會在其中

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VIP654321ABCDEF如H=10；則H+75=11:15，H+90=11:30，E/7door59定律六：嫉妒癥（分三個時期）在嫉妒癥流行的機關(guān)里，高級主管辛苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，底層人員垂頭喪氣而不務(wù)正業(yè)

第一階段，出現(xiàn)了既無能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒癥（平庸而嫉妒）”；第二階段，這些庸妒癥患者不幸進入或原本就在高層，盡一切可能手段排斥比自己強的人，拒絕提升能力強的人；“愚蠢比賽”第三階段，機關(guān)仿佛被噴了DDT，凡才智者一概不得入內(nèi)，機關(guān)病入膏肓，此時的機關(guān)已經(jīng)無藥可救了60定律七：退休混亂（50歲現(xiàn)象）一般退休的年齡是R，在前3年（R-3）人的精力會開始減退；問題在于如何挑選合適的接替者，工作表現(xiàn)越優(yōu)秀，任職時間越長，越難尋得合適的接替者，而在位者總會設(shè)法阻止職位較低的人接近自己的職位，以至不得不延長自己的退休時間61@彼德原理：“不稱職”1969年，美國教育家、心理學家、管理學家L.J.彼德

ThePeter’sPrinciple

彼德原理：在層級組織中，每個員工都將晉升到自己不能勝任的階層；彼德原理推論：每個職位最終將由不能勝任的員工占據(jù)，層級組織的工作多半由尚未到達不勝任階層的員工完成；原因：個人的能力總是有限，但晉升總是必然的62彼德差別定理：政府和私人機關(guān)的最大差別，忙著花錢與忙著掙錢；胡爾定理：多數(shù)“貴人”提拔，可能產(chǎn)生乘數(shù)提拔效應(yīng)；艾利斯進步定理：一件麻煩事接替另一件麻煩事；馬克.土溫禁果定理：亞當(Adam)不是為了蘋果而要蘋果，而是因為那是禁果他才要；斯威夫特野心定理：野心(Ambition)驅(qū)使人做最為平凡的事情，所以，攀登的姿勢和匍匐前進別無二致；華盛頓辦事定理：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推委，三人公事永無成事之日；63“天花板干部”“騙官”國土資源局是重災(zāi)區(qū)：拆遷、征地、分配項目“裸官”涉黑護黑貪官：文強利用職務(wù)便利，單獨或與妻子多次非法收受他人錢物共計折合1625萬余元，并對1062萬余元的家庭財產(chǎn)不能說明合法來源。足壇打黑風暴，挖出了南勇、謝亞龍、陸俊等多條大魚有本事你們告去，我爸是李剛?！薄皼]有強拆就沒有新中國?！薄敖o我三千城管，就可以收復臺灣”“為了穩(wěn)定干部隊伍，才發(fā)文招錄領(lǐng)導子女。”

64中國近年反腐盤點65三、中國公共行政理論的產(chǎn)生和發(fā)展（一）中國古代的行政理論1.奴隸社會：君權(quán)神授，王權(quán)至上；2.封建社會：儒學成為行政理論；（1）禮：統(tǒng)治階級規(guī)定的制度和秩序；System（2）樂：要求人們在思想上求得妥協(xié)，安于本分；Mind（3）仁：做人的道理，愛心和同情心；Truth（4）義：愛不能兼愛，而營尊卑貴賤之分；Humanity66（二）、中國近現(xiàn)代的行政理論1.孫中山：“五權(quán)分立”：立法、行政、司法、考試、監(jiān)察；2.毛澤東：人民民主專政理論、人民代表大會制度、多黨合作和政治協(xié)商制度等；3.鄧小平：政治和行政體制改革理論、改革干部人事制度理論、依法行政理論等；4.1935年：張金鑒，《行政學的理論和實際》，我國第一部行政學專著問世；5.1988年：中國行政學會在北京成立，會刊《中國行政管理》；6.1995年：國家行政學院在北京正式成立；各省市相繼成立67（三）中國行政學發(fā)展的任務(wù)1.研究并服務(wù)中國行政實踐：需要解決的問題（1）協(xié)調(diào)經(jīng)濟體制、行政體制和政治體制的關(guān)系：（2）構(gòu)建“小政府，大社會”的管理模式：（3）正確處理中央和地方以及地方各級政府間的關(guān)系：（4）正確處理政企關(guān)系：發(fā)揮市場的資源配置作用;（5）正確處理政府和社會的關(guān)系：“事業(yè)單位改革”、發(fā)展社會中介組織（6）實現(xiàn)政府管理現(xiàn)代化：“硬件和軟件”（HardandSoft）68（7）完善公務(wù)員制度：競爭上崗、專業(yè)化（8）公共政策的制定、執(zhí)行和評估：決策的民主化和科學化（9）正確處理政府的公共性、非贏利性與其他組織的關(guān)系：加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，防止腐敗出現(xiàn)69模擬內(nèi)容：“動車事故”應(yīng)急處理過程模擬情景：內(nèi)部會議或危機處理應(yīng)急過程模擬角色：組員自行分配角色參加人員:每組7-9人參加方式：以小組形式自愿參加激勵方式：自愿參加人員平時成績加5-10分。70在現(xiàn)行《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》第二十四條中規(guī)定：有關(guān)單位和個人應(yīng)當妥善保護事故現(xiàn)場以及相關(guān)證據(jù)，并在事故調(diào)查組成立后將相關(guān)證據(jù)移交事故調(diào)查組。因事故救援、盡快恢復鐵路正常行車需要改變事故現(xiàn)場的，應(yīng)當做出標記、繪制現(xiàn)場示意圖、制作現(xiàn)場視聽資料，并做出書面記錄。規(guī)定尤其指出“任何單位和個人不得破壞事故現(xiàn)場，不得偽造、隱匿或者毀滅相關(guān)證據(jù)?！毖诼褴囶^是由誰決定的？迅速“清理現(xiàn)場”由誰負決策責任？不管你信不信，反正我信了。項煒伊生還是奇跡。賠償50萬的方案是如何形成的？作為決策結(jié)果的承受者，民眾有權(quán)力知道這個決策的過程。71決策機構(gòu)的構(gòu)成也需要更加開放，應(yīng)該由政府代表、專家代表以及利益攸關(guān)方代表共同組成，在決策中才可能獲得更加合理、更具說服力的決策結(jié)果。以本次事件為例，沒有代表不同群體的多方參與決策，在處理中以一個群體的利益和價值觀念為指向難免招致猜疑。效率和公平是決策過程最關(guān)鍵的要素，而且在重大事故發(fā)生時的不同階段，效率和公平的訴求強度往往并不是均勻分布的。在事故爆發(fā)初期，依照合理的預