三種制度化互聯(lián)網(wǎng)政民溝通模式分析

我國政府對互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)高度重視，互聯(lián)網(wǎng)上的政民溝通已經(jīng)歷了三個階段的探索。第一個階段以政府上網(wǎng)工程為標(biāo)志。1999年1月22日，中國電信、國家經(jīng)貿(mào)委信息中心聯(lián)合全國人大、全國政協(xié)等48家中央國家機關(guān)信息主管部門共同發(fā)起了政府上網(wǎng)工程，其目的是推動我國政府辦公自動化與政府網(wǎng)上便民服務(wù)，以此來發(fā)揮政府對社會的示范效應(yīng)，提升整個社會的信息化程度。但直到目前，政府網(wǎng)站仍然主要以單方發(fā)布信息為主，服務(wù)性不足、缺乏互動等問題仍比較突出。第二階段是政民網(wǎng)絡(luò)溝通的制度化探索，始于2001年湖南紅網(wǎng)的“百姓呼聲”欄目。此后，安徽蕪湖“市民心聲”、山東煙臺“網(wǎng)上民聲”、遼寧省民心網(wǎng)、廣東省奧一網(wǎng)等都通過搭建平臺讓政府部門有效回復(fù)網(wǎng)民咨詢投訴來推動政府和社會公眾互動，增進(jìn)政府公信力。第三個階段是個體化政民溝通的發(fā)展，與第二階段同步，2003年開始，不少官員在網(wǎng)上與網(wǎng)民進(jìn)行在線交流。2006年，一些官員開始實名開博客，2011年，政務(wù)微博大量涌現(xiàn)。但微博和博客的制度化目前還處于初步探索期，官員個人微博與機構(gòu)微博之間的關(guān)系尚未明確定位。從長遠(yuǎn)看，制度化乃是網(wǎng)絡(luò)政民溝通的方向，因此，筆者著重分析制度化的網(wǎng)絡(luò)政民溝通模式。一、網(wǎng)絡(luò)官媒推動模式網(wǎng)絡(luò)官媒推動模式即由官方網(wǎng)絡(luò)媒體搭建互聯(lián)網(wǎng)平臺推動政府與公眾交流溝通的模式。紅網(wǎng)的“百姓呼聲”欄目、膠東在線的“網(wǎng)上民聲”欄目、奧一網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)問政平臺等都屬于這種模式。其大體的具體做法是：1.以鼓勵方式推動網(wǎng)民投訴處理機制的建立“百姓呼聲”、“網(wǎng)上民聲”、奧一網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)問政平臺都對網(wǎng)民的投訴咨詢采取了完整的處置流程，一方面將網(wǎng)民的投訴咨詢編發(fā)給有關(guān)政府部門，另一方面又發(fā)揮媒體的監(jiān)督功能來促進(jìn)問題的有效解決。例如“百姓呼聲”在“后臺實名制驗證”基礎(chǔ)上，確立了網(wǎng)友投訴(咨詢、求助等)—編輯審核—記者調(diào)查—編輯—發(fā)調(diào)查函—回復(fù)(解答)—以《輿情轉(zhuǎn)達(dá)函》等形式提交省市縣各級黨政領(lǐng)導(dǎo)這一整套運作機制?！熬W(wǎng)上民聲”則在煙臺市直機關(guān)建設(shè)辦公室的協(xié)調(diào)主管下，建立了“提問—審核—回復(fù)—反饋”的平臺運作流程，并將流程細(xì)則公開，網(wǎng)民既可實名也可匿名留言。奧一網(wǎng)問政平臺則以“問—答—辦—督”的長效機制催生了政府部門網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，對網(wǎng)民的提問“件件有落實，事事有回應(yīng)”。為了推動政府部門及時有效回復(fù)網(wǎng)民提問，網(wǎng)絡(luò)官媒還與政府主管部門設(shè)計了公開的激勵監(jiān)督機制，例如“百姓呼聲”在每周一期的“呼聲簡報”中對問題轉(zhuǎn)達(dá)有關(guān)部門情況、政府部門對問題的回復(fù)和處理情況予以公告，“網(wǎng)上民聲”則通過留言榜單、回復(fù)率、滿意度、部門承諾等制度鼓勵煙臺市的黨政部門積極回應(yīng)民意。奧一網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)問政平臺則將公眾和媒體的監(jiān)督蘊含到領(lǐng)導(dǎo)留言排行、網(wǎng)民拍磚排行和問政觀察員排行等激勵性欄目。2.拓寬政民互動網(wǎng)絡(luò)投訴處理機制只是官媒推動政民互動的開始，近年來，官媒更是將觸角延伸到基層，將領(lǐng)域拓展到民意征集等領(lǐng)域。例如紅網(wǎng)在市縣發(fā)展分平臺，于2011年3月設(shè)立《問政湖南》頻道，設(shè)置議題征集民意，優(yōu)化黨政官員與網(wǎng)友互動。膠東在線的“網(wǎng)上民聲”則增加了追蹤報道、嘉賓訪談和市長關(guān)注欄目，與問答平臺相補充。奧一網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)問政平臺則增加了捎話汪洋書記和有話問省長、問省直機關(guān)、問21地市領(lǐng)導(dǎo)的網(wǎng)民“問”系列欄目，以及權(quán)威發(fā)布、在線交流、“誠信廣東”大家談等論壇欄目來整合民意。網(wǎng)絡(luò)官媒推動模式之所以能夠有效地推動政民溝通，主要原因有三：一是媒體責(zé)任感的驅(qū)使，官媒盡管都清楚自己的官方身份，但是更強調(diào)自己的媒體身份。例如，膠東在線網(wǎng)站在摸不準(zhǔn)主管部門意圖的情況下力推“網(wǎng)上民聲”欄目，其原因就是“有理想、有責(zé)任感的媒體永遠(yuǎn)不會在困難面前退縮。”［2］奧一網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)問政平臺的成長也被歸因于南方報業(yè)傳媒集團(tuán)的責(zé)任與使命，以及以獨立精神對網(wǎng)絡(luò)公民理念持之以恒的追求［3］。紅網(wǎng)強調(diào)新聞立網(wǎng)和媒體的社會責(zé)任［4］。監(jiān)督者和社會價值守護(hù)者角色與溝通平臺提供者角色相互強化，成為這些網(wǎng)絡(luò)官媒展示媒體責(zé)任感的選擇。二是地域主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。紅網(wǎng)在總結(jié)網(wǎng)絡(luò)問政十余年的經(jīng)驗時，湖南官員“給力”被列為首要因素，奧一網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)問政平臺的發(fā)展更是與廣東省委省政府的大力支持密不可分，從2008年春節(jié)開始，汪洋書記和省長都給全省網(wǎng)民拜年，汪洋書記還提出“頂出一個富有建設(shè)性的網(wǎng)絡(luò)社會”等觀點。在廣東省委省政府的大力支持下，廣東省委辦公廳每年兩次網(wǎng)友集中反映問題交辦會，網(wǎng)上議政和網(wǎng)下座談并舉，有力推動了政府與網(wǎng)民間的互信。膠東在線的“網(wǎng)上民聲”也獲得了煙臺市委市政府領(lǐng)導(dǎo)的重視，定期上報網(wǎng)上熱點信息?？傮w上看，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是官媒推動模式成功的關(guān)鍵力量，既使網(wǎng)民的參與日益理性，又使黨政干部越來越適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的政治生態(tài)。三是以“幫忙不添亂”為原則的規(guī)范化運作。官媒都選擇了善意解決現(xiàn)實問題的建設(shè)性策略。例如膠東在線認(rèn)為“‘只幫忙不添亂’應(yīng)該是‘網(wǎng)上民聲’平臺所堅持的原則，也是對主管部門和政府部門的一個嚴(yán)肅的承諾?！保?］對敏感、容易引發(fā)矛盾和沖突的問題以內(nèi)參形式轉(zhuǎn)給部門，直到問題解決后再公開。與這個策略相配合，官媒們都選擇民生作為關(guān)注的核心問題，通過規(guī)范化運作形成問題從反映到解決的完整流程，與政府形成推動問題解決的合力，促進(jìn)公共治理的改善。二、政府主辦模式2003年網(wǎng)上論壇開始興起，不少地方政府在政府網(wǎng)站、地方信息港等網(wǎng)站開辦論壇，加強政府與公眾之間的交流，其中，創(chuàng)辦于2003年1月17日的蕪湖“市民心聲”論壇通過不斷的制度化獲得了持久的生命力，為不少地方政府所仿效。最初，“市民心聲”只是蕪湖市政府網(wǎng)站的一個子欄目。盡管當(dāng)時對網(wǎng)民發(fā)帖就采取了寬松的態(tài)度，實行后臺實名制，除反動言論、人身攻擊等不良帖外，各種批評性意見都可以發(fā)到網(wǎng)上，但“市民心聲”并未引人注意。2003年4月21日零時，時任市長沈衛(wèi)國看到網(wǎng)民對網(wǎng)站長期沒有更新、基本處于死站的狀況提出尖銳的批評后，以實名“沈衛(wèi)國”給予回復(fù)，但許多網(wǎng)民以為有人冒市長之名開玩笑并未當(dāng)真。當(dāng)時，SARS席卷全國，有網(wǎng)民認(rèn)為蕪湖在抗擊非典工作中存在薄弱環(huán)節(jié)，提出了幾條建議，4月29日晚，市長沈衛(wèi)國再次用實名逐條予以回復(fù)，次日，“斑竹”公開對網(wǎng)名“沈衛(wèi)國”的身份予以證實，引起轟動。沒幾天，網(wǎng)民的建議被采納。一時間，論壇人氣大漲。截止2003年底，欄目總訪問量達(dá)91萬人次，欄目注冊網(wǎng)民用戶1.3萬人。自此，論壇日益受到蕪湖市政府各級各部門的高度重視［6］。2005年11月16日，“市民心聲”啟用獨立域名，開設(shè)發(fā)展論壇、咨詢投訴、民意征集、百姓話題、社區(qū)生活、鄉(xiāng)土蕪湖等欄目，強化政民溝通和公眾間的溝通。十年來，蕪湖的“市民心聲”形成了在線回復(fù)、在線訪談、公共議題討論三大溝通機制，市民已習(xí)慣于到“市民心聲”上發(fā)表看法，黨政干部也已習(xí)慣于每天一上班就打開“市民心聲”瀏覽帖子。這種以制度化引政民溝通習(xí)慣化的探索有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧。1.在線回復(fù)機制面對市民心聲點擊率的大幅提升和日益增多的網(wǎng)民投訴，為了提高政府各級各部門的回應(yīng)性，2004年6月，蕪湖市政府下發(fā)了《關(guān)于開展市政府網(wǎng)站“市民心聲”在線回復(fù)的通知》，要求各級各部門指定專人，每天登陸“市民心聲”，對涉及本單位職責(zé)范圍的網(wǎng)民投訴、意見和建議在3-5個工作日內(nèi)在網(wǎng)上作出正式答復(fù)，同時，由市政府督辦部門加強督促，對超過5個工作日沒有部門回復(fù)的帖子，進(jìn)行催辦、督辦；每個月對各級部門的在線回復(fù)情況進(jìn)行檢查，結(jié)果在網(wǎng)上公開通報，并納入年度目標(biāo)考核范圍。為了提升政府各級各部門的回復(fù)時效和回復(fù)質(zhì)量，2008年10月，蕪湖市府辦又發(fā)了《關(guān)于開展“市民心聲”網(wǎng)站在線回復(fù)紅黃牌督辦的通知》，明確規(guī)定對超過5天未回復(fù)的帖子掛“黃牌警示”；超過15天未回復(fù)的帖子掛“紅牌督辦”；超過30天仍未回復(fù)的帖子，由市政務(wù)公開辦公室印發(fā)“催辦通知單”予以催辦。同時，網(wǎng)站上增加了網(wǎng)民評價的滿意帖排行榜和不滿意帖排行榜。為了強化政府的回應(yīng)性，減少部門間的推諉扯皮，2009年蕪湖市府辦又發(fā)了96號文，對在線回復(fù)工作追加了四條要求：建立承辦單位在線回復(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、首問負(fù)責(zé)制、在線回復(fù)評價制度和責(zé)任追究制度，這些制度及其執(zhí)行情況全部掛在“市民心聲”網(wǎng)站，使網(wǎng)民反映的問題得到較快的答復(fù)和解決。2.定期在線訪談機制2004年年初，蕪湖市政府下發(fā)了《關(guān)于開展政府網(wǎng)站“市民心聲”在線訪談活動有關(guān)問題的通知》，從此，“市民心聲”每月邀請一個市直部門的主要負(fù)責(zé)人與網(wǎng)民進(jìn)行在線即時交流，不預(yù)設(shè)主題，不限定內(nèi)容，在訪談時間內(nèi)全部由網(wǎng)友自由提問，部門一把手帶領(lǐng)業(yè)務(wù)骨干在網(wǎng)上當(dāng)場回答網(wǎng)民問題。對于來不及現(xiàn)場回答、需要研究后再做回答的問題，在活動結(jié)束后一周內(nèi)發(fā)帖予以明確答復(fù)。后來，在線訪談又?jǐn)U展到各區(qū)縣負(fù)責(zé)人、公用企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，每年年初公布該年在線訪談計劃。如果說2004年時各部門負(fù)責(zé)人對在線訪談還是如臨大敵，那么，如今蕪湖市政府各級各部門的負(fù)責(zé)人已經(jīng)是從容淡定了。筆者2011年8月在“市民心聲”在線訪談現(xiàn)場看到，民政局長和業(yè)務(wù)骨干們在網(wǎng)上解答問題從市民角度出發(fā)的自覺流露出強大的自信。3.日?；脑诰€謀劃機制蕪湖市政府定期推出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府工作、社會生活等具有現(xiàn)實意義的各類話題，引導(dǎo)市民參與討論。凡有關(guān)城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、項目建設(shè)等關(guān)系到市民切身利益的重大決策出臺前，也均以［民意征集］的醒目標(biāo)題通過“市民心聲”征求市民意見。網(wǎng)友也可以提出議題，供政府參考。簡言之，政府和網(wǎng)民都可以充當(dāng)公共議程的設(shè)置者，這種權(quán)力共享有效地拉近了政府與公眾的關(guān)系，形成了政民互動的民意社區(qū)，增強了網(wǎng)民共同體感。此外，蕪湖市政府施行了《關(guān)于“市民心聲”專欄與媒體聯(lián)動的方案》等六項制度，通過與傳統(tǒng)媒體的聯(lián)動，將網(wǎng)民的意見和部門的答復(fù)向全社會發(fā)布，變網(wǎng)民參與為全民參與，引起了強烈的社會反響。從成效看，“市民心聲”既使市民的問題得到解決，又使政府部門改進(jìn)了工作流程，提高了政府效能，同時還增強了社會凝聚力。其成功的原因主要有三：一是主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視。市長的關(guān)注使“市民心聲”獲得了初始生命力，此后每個機制的完善也都得益于蕪湖市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視。二是市民心聲每一步進(jìn)展都由蕪湖市政府辦公室的信息主管部門和督辦部門負(fù)責(zé)并聯(lián)手推動，有力地推動了“市民心聲”各項流程的規(guī)范化和網(wǎng)上反映事務(wù)網(wǎng)下處理的制度化。三是立足于本地化、生活化打造蕪湖社會共同體?！笆忻裥穆暋睆囊婚_始就定位于本地化，網(wǎng)上互動的都是本地民生、本地的社會經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展改善的公共話題，容易引起共鳴。三、第三方獲授權(quán)主辦模式這種模式相對較為少見，開通于2004年5月21日的遼寧民心網(wǎng)是一個典型。民心網(wǎng)最初是作為遼寧省紀(jì)委、監(jiān)察廳、省政府糾風(fēng)辦利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)提高糾風(fēng)實效而創(chuàng)建的糾風(fēng)工作平臺。在經(jīng)過近兩年的摸索后，2006年5月29日，自收自支事業(yè)單位屬性的遼寧省政務(wù)公開信息處理中心成立，成為民心網(wǎng)的機構(gòu)依托。在遼寧省紀(jì)委、監(jiān)察廳的授權(quán)下，民心網(wǎng)形成了以舉報投訴處理機制為核心，融咨詢互動、信息整合為一體的一整套運行機制和制度體系。1.以“三個清楚”為原則的舉報投訴處理機制。所謂“三個清楚”，即民意民訴問題清楚、解決民意民訴的責(zé)任主體清楚、民意民訴解決的效果清楚。圍繞“三個清楚”，民心網(wǎng)設(shè)計了投訴舉報處理的閉環(huán)流程，一是對群眾的舉報投訴采取24小時多渠道受理，網(wǎng)絡(luò)、電話和手機短信等各渠道受理信息均納入民心網(wǎng)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行統(tǒng)一處理。其次，以軟件系統(tǒng)為工作流程支撐，舉報投訴發(fā)到網(wǎng)上自動生成公文辦理單。投訴事項具體清晰且留有聯(lián)系方式的要求報告辦理結(jié)果，并把問題的辦理過程和結(jié)果在網(wǎng)上公布，群眾不滿意的，則發(fā)回有關(guān)部門重新查處；對于投訴事項模糊、超越受理范圍或無法聯(lián)系的則不要求辦理結(jié)果，存入數(shù)據(jù)庫中。再次，對舉報投訴辦理工作實行五星計分制的考評辦法，按照群眾的滿意度和遼寧省糾風(fēng)辦的核實認(rèn)定部門辦理工作的星級，納入省政府考核市政府工作的體系中。這樣，舉報投訴處理機制就形成了完整的閉環(huán)流程，既使群眾的需求及時得到滿足，又極大地調(diào)動了各地和各部門的工作積極性。2.信息資源的全面整合機制。首先，民心網(wǎng)拓展分平臺建設(shè)，著力政府與群眾的對接。分平臺包括部門分平臺和地方分平臺、基層群眾工作站。與之相適應(yīng)的是工作站、民心網(wǎng)承辦人、省民心網(wǎng)三級回訪督辦制。其次，用復(fù)合媒體建設(shè)提升信息整合功能。民心網(wǎng)圍繞提出訴求的群眾和“一把手”來互動［7］，通過網(wǎng)站的復(fù)合式媒體建設(shè)，按照主題采集、加工、整合信息，為政府決策提供支持。截至目前，民心網(wǎng)已有178494位網(wǎng)友投訴，155271個問題被解決，還利于民5.21億元民心網(wǎng)首頁：/index.aspx，最后檢索日期：2012年8月22日。，贏得越來越多的贊譽，也吸引了內(nèi)蒙古、山東、重慶等地方政府的考察學(xué)習(xí)。民心網(wǎng)之所以成功，原因有三：第一，緊扣執(zhí)政理念，獲得主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視與積極支持。民心網(wǎng)從創(chuàng)立到不斷創(chuàng)新、發(fā)展、壯大，順應(yīng)了黨的執(zhí)政理念和深化社會管理體制改革的要求，用網(wǎng)絡(luò)說百姓的事，使政府把群眾的事當(dāng)回事，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)拿群眾的事說事，用問題倒逼各級政府和部門梳理責(zé)任和職能，這種將執(zhí)政為民的原則性要求具體化、清晰化的做法收獲了國家層面和遼寧省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的一貫高度重視，獲得了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性后盾支持。第二，以軟件系統(tǒng)為支撐，通過嚴(yán)密可行的工作流程將群眾的訴求與一把手的要求緊密結(jié)合起來。民心網(wǎng)具有信息容量大、處理方便快捷、既開放又可控的特點，在為民辦事的同時又形成民情民意分析報告，服務(wù)于政府決策，實現(xiàn)了政民溝通正效應(yīng)的疊加，有效推動了政民關(guān)系的優(yōu)化。第三，自收自支事業(yè)單位獨立化運保證了民心網(wǎng)的中立和活力。為了激勵員工的責(zé)任感和積極性，民心網(wǎng)并沒有采取事業(yè)單位的定崗層級化管理，而是以聘用合同實行身份平等化的工作模塊管理來保持民心網(wǎng)團(tuán)隊的活力。100多名工作人員均具有大學(xué)本科以上學(xué)歷，并經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)，共同參與民心網(wǎng)工作制度和流程的訂立，將民心網(wǎng)的工作內(nèi)化為每個員工的動力，保證了民心網(wǎng)嚴(yán)格按照宗旨、核心和工作流程運行。四、三種模式的共性與網(wǎng)絡(luò)政民溝通前景分析(一)三種模式的共性分析毫無疑問，這三種模式都是互聯(lián)網(wǎng)時代強化政府和民眾之間互信關(guān)系的創(chuàng)新之舉，具有以下共同點：第一，都較早把握了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改變政治生態(tài)這一潮流?；ヂ?lián)網(wǎng)時代傳播的即時性、交互性和溝通的無級別無差別性，大大降低了以往政治系統(tǒng)信息輸入輸出模式所依憑的信息不對稱程度，使政府與公眾之間的委托-代理關(guān)系的授權(quán)性和監(jiān)督性更加透明，進(jìn)而對政民溝通的程度、頻度提出更高的要求。這三種模式都顯示出所在區(qū)域人們對互聯(lián)網(wǎng)時代政治生態(tài)變化的敏銳把握，順應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)給政民溝通帶來的拉平效應(yīng)，降低了信息不對稱帶來的公信力風(fēng)險。第二，都以網(wǎng)上公開解決群眾問題作為新技術(shù)與既有體制耦合的節(jié)點。這三種模式盡管主辦和運營主體不同，但都選擇以網(wǎng)絡(luò)提供政府和公眾之間的問-答-辦平臺，凸顯了其所在區(qū)域政府領(lǐng)導(dǎo)者以互聯(lián)網(wǎng)將執(zhí)政為民的決心嵌入既有體制中的節(jié)點選擇智慧：互聯(lián)網(wǎng)提供了技術(shù)支撐，政府則提供了既有體制中的辦事規(guī)程和辦事效率，圍繞“問-答-辦”構(gòu)建一系列的工作規(guī)程，實現(xiàn)公眾需求與政府職能落實之間的有效銜接，以政府的辦事效率和質(zhì)量來贏取公眾的滿意，直接凝聚政府公信力。不僅如此，常規(guī)化的在線訪談和在網(wǎng)上設(shè)置議題征集并引導(dǎo)公眾討論，增加了政府和公眾之間溝通的直接性和建設(shè)性，有利于政府權(quán)威的長期維護(hù)。第三，都邊探索邊制度化，以政民互動營造區(qū)域共同體。作為新技術(shù)和既有的政民溝通規(guī)律相結(jié)合的平臺節(jié)點，三種模式都經(jīng)歷了這樣的推進(jìn)邏輯：推出投訴舉報產(chǎn)品——測試效果，效果好——完善流程——制度固化——推出其他互動產(chǎn)品。這種邊探索邊制度化的做法既有利于鞏固已經(jīng)取得的政民溝通成果，又有利于推出將互聯(lián)網(wǎng)互動功能最大化的新舉措，使政府與公眾在不斷的溝通中形成并不斷擴大共識，發(fā)揮建設(shè)性作用。(二)網(wǎng)絡(luò)政民溝通的前景從政府角度看，我國的網(wǎng)絡(luò)政民溝通框架由三部分組成：政府