國(guó)家社科基金（項(xiàng)目號(hào)15BJY054）

新型城鎮(zhèn)下中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)

管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

周耀東◎著

作者簡(jiǎn)介

周耀東

安徽蕪湖人（1969-），經(jīng)濟(jì)學(xué)

博士，博士生導(dǎo)師，北京交通大學(xué)經(jīng)

濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，中

國(guó)鐵道學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員、北

京市統(tǒng)計(jì)學(xué)會(huì)理事。在教育教學(xué)領(lǐng)

域，長(zhǎng)期從事本研經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)教學(xué)工

作，致力于學(xué)院人才培養(yǎng)和教育教學(xué)

改革工作。2019-2021連續(xù)三年獲北

京市普通高校優(yōu)秀本科畢業(yè)設(shè)計(jì)（論

文）指導(dǎo)教師稱(chēng)號(hào)。在科研領(lǐng)域，主

要研究方向是產(chǎn)業(yè)組織和公共政策、

交通環(huán)境外部性以及城市交通公共政

策評(píng)估。在《管理世界》、《中國(guó)工

業(yè)經(jīng)濟(jì)》、《中國(guó)軟科學(xué)》、Journal

ofInstitutionalandTheoretical

Economics等國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀期刊發(fā)表論

文50余篇，多篇被《人大復(fù)印報(bào)刊資

料》全文檢索。出版專(zhuān)著2部，合著

5部，譯著1部。主持多項(xiàng)國(guó)家科技部

支撐項(xiàng)目，承擔(dān)了國(guó)家自然科學(xué)基

金、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金及省部級(jí)項(xiàng)目課題。

新型城鎮(zhèn)化下中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)

管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

周耀東◎著

??圖書(shū)在版編目(CIP)數(shù)據(jù)

??新型城鎮(zhèn)化下中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究/

周耀東著.—北京:企業(yè)管理出版社,2023.6

??ISBN978-7-5164-2843-6

??Ⅰ.①新…Ⅱ.①周…Ⅲ.①城市用水－水資源管理－

研究－中國(guó)Ⅳ.①TU991.31

??中國(guó)國(guó)家版本館CIP數(shù)據(jù)核字（2023）第099552號(hào)

書(shū)名：新型城鎮(zhèn)化下中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

作者：周耀東

責(zé)任編輯：楊慧芳

書(shū)號(hào)：ISBN978-7-5164-2843-6

出版發(fā)行：企業(yè)管理出版社

地址：北京市海淀區(qū)紫竹院南路17號(hào)?郵編：100048

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版次：2023年7月第1版2023年7月第1次印刷

定價(jià)：88.00元

版權(quán)所有翻印必究印裝有誤負(fù)責(zé)調(diào)換

自序

歷時(shí)多年的國(guó)家社科基金項(xiàng)目《新型城鎮(zhèn)化下中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和

運(yùn)行機(jī)制研究》終于成稿付梓。這個(gè)項(xiàng)目于2016年立項(xiàng)，2020年12月結(jié)題。

2004年博士后出站后，本來(lái)計(jì)劃是沿著城市公用事業(yè)改革的線路圖，深入到某

一個(gè)具體行業(yè)做一些實(shí)際的研究。2005年機(jī)緣巧合，做了城市水務(wù)改革研究，

并且一直延續(xù)到2015年前后，期間和當(dāng)時(shí)的國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)

稱(chēng)住建部）、水利部均有很多合作，有了很多的想法和思路。2016年獲得國(guó)家

社科基金一般項(xiàng)目的資助后，計(jì)劃將這些研究成果以更加正式的專(zhuān)著體現(xiàn)出來(lái)，

如今終于有了一個(gè)結(jié)果。

城市公用事業(yè)的改革一直伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷深入，從20世紀(jì)80

年代后開(kāi)啟的這項(xiàng)改革走到現(xiàn)在，期間有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，也有很多深刻的教

訓(xùn)。作為改革中最“難啃”的骨頭，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，也已取得了巨大的成就。

城市公用事業(yè)的覆蓋率、普及率以及居民的獲得感均有很大提高，人們不再擔(dān)

心缺水、缺電、缺氣，人們?cè)絹?lái)越關(guān)心自來(lái)水的品質(zhì)、燃?xì)獾碾s質(zhì)、高峰用電

等問(wèn)題。中國(guó)的公用事業(yè)逐步走出了一條具有中國(guó)特色的路子，但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也

是復(fù)雜的，從宏觀管理到中觀的行業(yè)監(jiān)管，再到微觀的企業(yè)再造，無(wú)一例外均

體現(xiàn)出對(duì)中國(guó)式改革道路的艱辛探索和漸進(jìn)認(rèn)知。

本項(xiàng)目以中國(guó)水務(wù)部門(mén)市場(chǎng)化改革為線索，在梳理文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，

系統(tǒng)整理并分析了中國(guó)水務(wù)部門(mén)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段形成的市場(chǎng)格局、制度

安排以及改革績(jī)效，研究了在多目標(biāo)情景下水務(wù)部門(mén)由于目標(biāo)“掣肘”效應(yīng)導(dǎo)

致的市場(chǎng)分割，實(shí)證驗(yàn)證了市場(chǎng)化改革（放松進(jìn)入、價(jià)格改革和一體化制度改革）

對(duì)水務(wù)企業(yè)的效率、產(chǎn)業(yè)績(jī)效、社會(huì)福利等影響，提出了我國(guó)水務(wù)部門(mén)改革的

目標(biāo)模式和路徑。

新型城鎮(zhèn)化下

中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

1.全面梳理了中國(guó)水務(wù)部門(mén)改革開(kāi)放以來(lái)的市場(chǎng)格局、制度演化和現(xiàn)存

問(wèn)題

水務(wù)部門(mén)改革是我國(guó)公用事業(yè)改革探索歷史的“縮影”。課題組認(rèn)為城市

水務(wù)特別是供水規(guī)模和設(shè)施發(fā)展很快，總量上基本適應(yīng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，

但仍然存在著質(zhì)量不一，東西部地區(qū)間、“大中小”城市之間以及城市和村鎮(zhèn)

之間等不平衡。2000年之后投資呈現(xiàn)出從供水轉(zhuǎn)向排水、污水處理設(shè)施趨勢(shì)。

盡管排水和污水治理投資持續(xù)增長(zhǎng)，仍然需要在規(guī)模、結(jié)構(gòu)和技術(shù)等方面持續(xù)

優(yōu)化。從市場(chǎng)格局來(lái)看，目前城鎮(zhèn)水務(wù)市場(chǎng)已經(jīng)初步形成了以建設(shè)項(xiàng)目為主導(dǎo)

的招投標(biāo)特許權(quán)市場(chǎng)和以本地化供排水服務(wù)為導(dǎo)向的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的雙層框架。前

者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，但存在合謀、評(píng)標(biāo)和質(zhì)量等問(wèn)題；后者其產(chǎn)品的公共性

特征，遭遇了地方政策各種限制性壁壘。其他附加品市場(chǎng)涉及設(shè)備、藥劑、檢

測(cè)和其他水品等，市場(chǎng)增長(zhǎng)迅速，需求日益旺盛。盡管受制于進(jìn)入和技術(shù)門(mén)檻

等約束，但市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。課題組評(píng)價(jià)了水務(wù)部門(mén)的市場(chǎng)化改革各項(xiàng)措施，

包括放松進(jìn)入（引入外資和內(nèi)資）、價(jià)格改革、運(yùn)行機(jī)制（公司化、PPP和特

許經(jīng)營(yíng)）以及管理體制（一體化體制）等制度安排，認(rèn)為這些政策總體上適應(yīng)

了水務(wù)部門(mén)改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，有力地推動(dòng)了水務(wù)部門(mén)的快速發(fā)展，但

也存在一定的激勵(lì)匹配、公平和效率、質(zhì)量等問(wèn)題。

2.構(gòu)建了多目標(biāo)條件下國(guó)有部門(mén)的“福利”和“效率”的兩難選擇模型，

解讀市場(chǎng)分割問(wèn)題

傳統(tǒng)的水務(wù)運(yùn)營(yíng)實(shí)際上是以國(guó)有部門(mén)為主體的事業(yè)運(yùn)作模式。隨著市場(chǎng)放

松、公司化改制后，主體角色并沒(méi)有發(fā)生改變，但由于市場(chǎng)格局的變化，國(guó)有

部門(mén)所承擔(dān)的低福利水價(jià)和資產(chǎn)增值、效率改善與環(huán)境責(zé)任沖突日益顯著，本

地政府不得不采取交叉補(bǔ)貼、分割市場(chǎng)等方式為此支付代價(jià)。課題構(gòu)建了國(guó)有

企業(yè)多目標(biāo)下的兩難沖突模型。模型表明政府的不同利益訴求（公共利益、本

地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資產(chǎn)保值增值、環(huán)境責(zé)任）影響了企業(yè)和用戶(hù)行為，形成了政府

與不同類(lèi)型（不同身份）企業(yè)的雙層嵌套式博弈關(guān)系。在政府不同目標(biāo)干預(yù)條

件下，政府與不同企業(yè)形成了分離式均衡。政府為實(shí)現(xiàn)其多目標(biāo)訴求，與能夠

承擔(dān)多目標(biāo)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)之間形成了一套非完全市場(chǎng)規(guī)則的運(yùn)行體制（低價(jià)

格服務(wù)和交叉補(bǔ)貼），并且將這種規(guī)則從運(yùn)營(yíng)階段的多目標(biāo)化延伸到項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)

（事前競(jìng)爭(zhēng)）的項(xiàng)目選擇。非國(guó)有企業(yè)和外資由于其目標(biāo)單一化，只能承擔(dān)更

II

自?序

加專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)（比如工業(yè)污水處理、再生水、特定區(qū)域的水處理）的服務(wù)，政

府與單目標(biāo)企業(yè)形成了契約化合同（價(jià)格服務(wù)和補(bǔ)貼），但由于多目標(biāo)企業(yè)、

質(zhì)量和環(huán)境績(jī)效等信息不對(duì)稱(chēng)性，政府將為此支付更高的代價(jià)。在大量非市場(chǎng)

因素條件下，這一均衡向非市場(chǎng)規(guī)則的運(yùn)行體制傾斜的可能性更大。

3.實(shí)證研究了制度演化所形成的激勵(lì)效果

課題采取了多種實(shí)證方法，實(shí)證分析了水務(wù)部門(mén)的改革所形成的效果。運(yùn)

用DID方法和面板回歸方法驗(yàn)證了市場(chǎng)進(jìn)入（引進(jìn)外資和內(nèi)資）對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的

影響，認(rèn)為外資和內(nèi)資的進(jìn)入有利于提高水務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，尤其外資能夠

為水務(wù)領(lǐng)域帶來(lái)更新的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，為水務(wù)領(lǐng)域績(jī)效改善提供了支撐，但

外資和內(nèi)資對(duì)質(zhì)量改善和基礎(chǔ)設(shè)施投資等的帶動(dòng)作用不夠顯著。在價(jià)格調(diào)整方

面，課題組測(cè)算了階梯性定價(jià)對(duì)用戶(hù)和供水服務(wù)生產(chǎn)效率的影響，發(fā)現(xiàn)價(jià)格波

動(dòng)的影響仍然十分顯著，表明供水服務(wù)的生產(chǎn)效率受到價(jià)格外生因素的重要影

響。課題從微觀層面研究了供水質(zhì)量和效率之間的選擇權(quán)衡關(guān)系，將水質(zhì)、覆

蓋率和漏損率作為衡量水務(wù)質(zhì)量的多維指標(biāo)，實(shí)證研究了質(zhì)量在水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)

效率中的作用，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量具有顯著的影響效應(yīng)，他們之間并不是替代關(guān)系，而

是存在一定程度互補(bǔ)關(guān)系，即質(zhì)量提升有助于促進(jìn)水務(wù)部門(mén)的生產(chǎn)效率提高。

在管制制度改革效果評(píng)價(jià)中，課題組運(yùn)用DID方法實(shí)證分析了一體化改革對(duì)產(chǎn)

業(yè)績(jī)效的影響，認(rèn)為城市水務(wù)局的成立，將市政的供排水和水利職能整合在一

起，有利于城市水務(wù)綜合能力提升，過(guò)多的職能分散反而不利于綜合生產(chǎn)效率

改善。這些實(shí)證結(jié)論均表明了我國(guó)水務(wù)部門(mén)的市場(chǎng)化改革邏輯符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)和

行業(yè)發(fā)展的要求和特點(diǎn)，起到了有效的推動(dòng)作用。

4.提出了水務(wù)部門(mén)改革的目標(biāo)模式和優(yōu)化途徑

水務(wù)部門(mén)市場(chǎng)化改革為市場(chǎng)注入了競(jìng)爭(zhēng)活力，也為明確管制權(quán)限提供了改

革方向。課題組認(rèn)為微觀分割的市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)破除“籬笆”，在確保公共服務(wù)和高

質(zhì)量服務(wù)的目標(biāo)下，鼓勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率。其中公共服務(wù)和高質(zhì)量服務(wù)可以

通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)（公共服務(wù)）和用戶(hù)購(gòu)買(mǎi)（高質(zhì)量服務(wù)）實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)定價(jià)和補(bǔ)貼

的分離，改變?cè)械透＠畠r(jià)帶來(lái)的效率損失。強(qiáng)化監(jiān)管，明確水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，通

過(guò)信息公開(kāi)、監(jiān)管程序公開(kāi)和監(jiān)管權(quán)限公開(kāi)等多種方式，引入社會(huì)監(jiān)督，可以

提高監(jiān)管效率。在現(xiàn)有的宏觀管理體制框架穩(wěn)定的前提下，通過(guò)設(shè)立綜合水務(wù)

服務(wù)機(jī)構(gòu)，集成城市水務(wù)（供排放）和城市水利（防洪等）職能，為微觀供水

III

新型城鎮(zhèn)化下

中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

主體提供“一站式”的服務(wù)，有助于提高管理的行政效率。

盡管自己設(shè)計(jì)并負(fù)責(zé)大部分的理論和政策部分研究寫(xiě)作，但我的研究生也

承擔(dān)了大量實(shí)證分析的工作。前期有博士生常?。ㄖ饕?fù)責(zé)5.1和5.3微宏觀

理論模型推導(dǎo)，承擔(dān)了第9章的初稿工作），劉彥、付瑜、張鵬和馮佳等研究

生在外資進(jìn)入、水價(jià)、生產(chǎn)率、質(zhì)量等方面做出了努力。后期博士生鄭善強(qiáng)對(duì)

第5章進(jìn)行了重新梳理，并測(cè)算了各類(lèi)型企業(yè)的生產(chǎn)率和福利水平，李宛華和

王若雅對(duì)第8章所有的實(shí)證進(jìn)行了重新整理和測(cè)算，王海星和于敬對(duì)第9章進(jìn)

行了重新整理和測(cè)算。研究生劉逸軒、湯瑩瀅、李穎、劉昕、衛(wèi)曉晶、吳立群

等對(duì)書(shū)稿進(jìn)行了校對(duì)。感謝孫昭昱、盧洋、張偉、姚高麗、李文霞等做的基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)錄入工作。同時(shí)，也要感謝余暉先生、趙旭先生和鄧文斌先生的鼎力支持。

沒(méi)有他們的辛勤付出，這個(gè)項(xiàng)目不可能如此順利地完成評(píng)審、成稿出版工作。

2023年4月于交大新園

IV

目?錄

目錄

第1章導(dǎo)論……………001

1.1研究背景、問(wèn)題和意義………001

1.1.1研究背景和問(wèn)題…………001

1.1.2研究意義…………………005

1.2相關(guān)的基本概念………………006

1.2.1水系統(tǒng)和用水活動(dòng)………006

1.2.2涉水的管理活動(dòng)及其爭(zhēng)議………………010

1.2.3關(guān)于城市水務(wù)的公共性質(zhì)爭(zhēng)議…………014

1.3文獻(xiàn)觀點(diǎn)…………015

1.4研究思路、研究方法和技術(shù)路線……………017

1.4.1研究思路…………………017

1.4.2研究方法…………………018

1.4.3技術(shù)路線圖………………020

1.4.4本書(shū)主要安排……………021

1.4.5創(chuàng)新點(diǎn)……………………022

第2章城鎮(zhèn)水務(wù)基本特征、模式和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)………………025

2.1水務(wù)服務(wù)的基本特征…………025

2.1.1水務(wù)的技術(shù)特征…………025

2.1.2水務(wù)活動(dòng)的市場(chǎng)特征……………………032

2.2運(yùn)行和管理模式研究…………036

2.2.1城鎮(zhèn)水務(wù)運(yùn)行機(jī)制的選擇………………036

2.2.2城鎮(zhèn)水務(wù)管理模式的選擇………………039

2.3國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和借鑒………………040

2.3.1幾個(gè)樣本國(guó)家的水務(wù)管理和運(yùn)行機(jī)制…………………040

2.3.2城市水務(wù)管理和運(yùn)行機(jī)制的國(guó)際比較…………………056

新型城鎮(zhèn)化下

中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

2.3.3對(duì)我國(guó)水務(wù)管理的啟示…………………061

2.4本章小結(jié)…………063

第3章我國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀、格局和特征………………064

3.1城鎮(zhèn)供水發(fā)展?fàn)顩r和特征……………………065

3.2城鎮(zhèn)排水和污水處理的發(fā)展?fàn)顩r和特征…………………069

3.3城鎮(zhèn)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展?fàn)顩r……………074

3.4城鎮(zhèn)水務(wù)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r………081

3.4.1水務(wù)的縱向市場(chǎng)結(jié)構(gòu)……………………081

3.4.2工程項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)………082

3.4.3本地產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)……………………082

3.4.4附加品市場(chǎng)………………085

3.5本章小結(jié)…………088

第4章中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)體制演變的基本邏輯…………090

4.1水務(wù)體制改革的演變特征和現(xiàn)狀………090

4.1.1城市水務(wù)服務(wù)的傳統(tǒng)體制………………090

4.1.2改革切入點(diǎn)和歷程………092

4.1.3關(guān)鍵性的制度改革………094

4.1.4運(yùn)營(yíng)和管理體制的特征和現(xiàn)狀…………102

4.2主要矛盾和問(wèn)題…………104

4.2.1市場(chǎng)化改革………………104

4.2.2放松進(jìn)入…………………107

4.2.3水價(jià)改革…………………108

4.2.4融資和經(jīng)營(yíng)模式…………109

4.2.5普遍服務(wù)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)…………………111

4.2.6綜合一體化管理體制改革………………112

4.3本章小結(jié)…………………112

第5章水務(wù)市場(chǎng)的分割：微觀與宏觀…………………113

5.1微觀部門(mén)：企業(yè)的目標(biāo)與盈利激勵(lì)……113

5.1.1單一目標(biāo)下企業(yè)的盈利激勵(lì)……………114

5.1.2雙重目標(biāo)下企業(yè)的盈利激勵(lì)……………120

5.1.3多目標(biāo)下企業(yè)的盈利激勵(lì)………………124

II

目?錄

5.2新型城鎮(zhèn)化下水務(wù)企業(yè)市場(chǎng)化的影響機(jī)制……………126

5.2.1市場(chǎng)化對(duì)水務(wù)企業(yè)效率的影響機(jī)理……127

5.2.2市場(chǎng)化對(duì)社會(huì)福利的影響機(jī)理…………133

5.3宏觀管理部門(mén)：多部門(mén)下的“掣肘效應(yīng)”……………138

5.3.1涉水企業(yè)管理部門(mén)職責(zé)分工……………138

5.3.2完全信息條件下宏觀部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)條件………………140

5.3.3不完全信息條件下宏觀部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)條件……………140

5.4新型城鎮(zhèn)化下水務(wù)管理體制改革的影響機(jī)制…………142

5.4.1水務(wù)一體化改革對(duì)行業(yè)生產(chǎn)效率的影響機(jī)制…………142

5.4.2水務(wù)一體化改革對(duì)社會(huì)福利的影響機(jī)制………………147

5.5本章小結(jié)…………………149

第6章城鎮(zhèn)水務(wù)效率與福利的指標(biāo)估算……………151

6.1水務(wù)企業(yè)全要素生產(chǎn)率估算……………151

6.1.1全要素生產(chǎn)率估算方法…………………151

6.1.2水務(wù)企業(yè)全要素生產(chǎn)率模型的構(gòu)建……153

6.1.3數(shù)據(jù)處理和指標(biāo)選擇……………………154

6.1.4估算結(jié)果…………………155

6.2水務(wù)行業(yè)DEA效率測(cè)算…………………158

6.2.1DEA模型…………………158

6.2.2變量選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源……………………161

6.2.3水務(wù)行業(yè)傳統(tǒng)DEA效率測(cè)算……………163

6.2.4質(zhì)量調(diào)整的DEA效率測(cè)算………………166

6.3水務(wù)行業(yè)福利損失的估算………………168

6.3.1新型城鎮(zhèn)化下我國(guó)水務(wù)行業(yè)的福利損失………………168

6.3.2福利損失的估計(jì)…………170

6.3.3估算結(jié)果…………………170

6.4本章小結(jié)…………………177

第7章運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化與水務(wù)部門(mén)績(jī)效……………178

7.1水務(wù)企業(yè)運(yùn)行機(jī)制改革…………………178

7.1.1水務(wù)企業(yè)改革的類(lèi)型與歷程……………178

7.1.2資本異質(zhì)性的研究基礎(chǔ)…………………179

7.2外資進(jìn)入對(duì)水務(wù)企業(yè)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響…………………182

III

新型城鎮(zhèn)化下

中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

7.2.1實(shí)證方法…………………182

7.2.2實(shí)證分析結(jié)果……………186

7.2.3穩(wěn)健性檢驗(yàn)………………192

7.2.4小結(jié)………………………193

7.3資本異質(zhì)性對(duì)水務(wù)企業(yè)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響………………194

7.3.1企業(yè)的成本效率估計(jì)……………………194

7.3.2資本進(jìn)入的產(chǎn)出影響……………………200

7.3.3小結(jié)………………………207

7.4本章小結(jié)…………………209

第8章水價(jià)改革與水務(wù)市場(chǎng)…………214

8.1水價(jià)制度與改革…………214

8.1.1水價(jià)改革的沿革和發(fā)展…………………214

8.1.2水價(jià)改革影響的文獻(xiàn)研究………………217

8.1.3城市居民生活用水價(jià)格政策……………219

8.2階梯性水價(jià)對(duì)居民用水需求的影響……222

8.2.1影響因素的估計(jì)模型……………………223

8.2.2樣本數(shù)據(jù)和指標(biāo)選擇……………………227

8.2.3檢驗(yàn)和實(shí)證分析…………230

8.2.4小結(jié)………………………237

8.3水價(jià)改革對(duì)水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)效率的影響…………………237

8.3.1數(shù)據(jù)處理與指標(biāo)選擇……………………238

8.3.2模型構(gòu)建…………………240

8.3.3實(shí)證分析和檢驗(yàn)…………240

8.3.4小結(jié)………………………244

8.4水價(jià)改革對(duì)水務(wù)行業(yè)福利損失的影響…………………245

8.4.1數(shù)據(jù)處理與指標(biāo)選擇……………………245

8.4.2模型構(gòu)建…………………247

8.4.3實(shí)證分析和檢驗(yàn)…………248

8.4.4小結(jié)………………………253

8.5本章小結(jié)…………………254

第9章水務(wù)綜合一體化管理改革的有效性評(píng)估……256

9.1水務(wù)綜合一體化管理改革………………256

IV

目?錄

9.1.1水務(wù)管理體制改革歷程…………………256

9.1.2已有文獻(xiàn)研究……………259

9.2綜合一體化改革對(duì)城市供水效率的實(shí)證分析…………261

9.2.1研究設(shè)計(jì)…………………261

9.2.2基準(zhǔn)回歸…………………263

9.2.3穩(wěn)健性檢驗(yàn)………………265

9.2.4異質(zhì)性分析………………267

9.2.5小結(jié)………………………268

9.3綜合一體化改革對(duì)福利損失影響的實(shí)證研究…………269

9.3.1研究設(shè)計(jì)…………………269

9.3.2基準(zhǔn)回歸…………………271

9.3.3穩(wěn)健性檢驗(yàn)………………272

9.3.4異質(zhì)性分析………………275

9.3.5小結(jié)………………………278

9.4本章小結(jié)…………………278

第10章深化我國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制改革思路……281

10.1主要研究結(jié)論…………281

10.2改革目標(biāo)和可能的思路………………285

10.2.1改革目標(biāo)………………286

10.2.2可能的思路……………288

10.3改革的政策建議………294

10.3.1完善宏觀管理的協(xié)調(diào)機(jī)制……………295

10.3.2明確市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的層次、程度和范圍…………………296

10.3.3識(shí)別和防范公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)…………297

10.3.4維護(hù)企業(yè)的可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)……………298

參考文獻(xiàn)…………………300

V

第1章?導(dǎo)?論

第1章導(dǎo)論

1.1

研究背景、問(wèn)題和意義

城鎮(zhèn)水務(wù)是以城鎮(zhèn)用水的供、排、放、污水處理和回用等為核心環(huán)節(jié)的公

用事業(yè)部門(mén)。作為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的重要組成部分之一，其特殊的產(chǎn)業(yè)背

景（自然壟斷、本地化、城市基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)化）、服務(wù)性質(zhì)（公共性和商品性）

和多樣化的產(chǎn)品特性（水量和水質(zhì)），在不斷變化的城市空間結(jié)構(gòu)、人口遷移

特征和不同類(lèi)型的制度稟賦中，所呈現(xiàn)的效率水平、公平程度和服務(wù)質(zhì)量等成

為國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界不斷探索和關(guān)注的問(wèn)題。本課題以我國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)部門(mén)

的改革和發(fā)展為主要對(duì)象，分析了水務(wù)改革過(guò)程中的問(wèn)題并剖析根源，研究了

作為混合品提供者的水務(wù)部門(mén)在公平、效率和福利之間的選擇與平衡關(guān)系，提

出了可行的優(yōu)化思路，為公用事業(yè)深化改革提供了參考路徑。

1.1.1研究背景和問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段的一項(xiàng)重要發(fā)展任務(wù)。與早期發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

與模式類(lèi)似，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展中期之后，以城市為中心的快速城鎮(zhèn)化成

為主要發(fā)展特征，表現(xiàn)為人口快速集中于經(jīng)濟(jì)熱力最強(qiáng)的城市，從“孤島”化的

城市轉(zhuǎn)向“互聯(lián)”的城市群落，城市擴(kuò)張和收縮同步進(jìn)行。另一方面，與早期發(fā)

展污染高、區(qū)域極差大等不同，我國(guó)正試圖走出一條環(huán)境污染少、區(qū)域發(fā)展較為

平衡的新型城鎮(zhèn)化道路，體現(xiàn)為以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、

生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化“關(guān)鍵在于提高城鎮(zhèn)

化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提

高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城’，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工

新型城鎮(zhèn)化下

中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)

代化相輔相成”。2020年政府工作報(bào)告中進(jìn)一步提出：提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，大力提

升縣域公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。深入

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮中心城市和城市群綜合帶動(dòng)作用，培育產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)。

堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，因城施策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康

發(fā)展。完善便民設(shè)施，讓城市更宜業(yè)宜居。公共服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境友好和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

成為進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段以來(lái)關(guān)于新型城鎮(zhèn)化最熱的詞匯。

新型城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)必然伴隨著水務(wù)建設(shè)和水務(wù)管理的城鎮(zhèn)化，《國(guó)家

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》從城鎮(zhèn)公共服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、階梯價(jià)

格制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)角度對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)水務(wù)建設(shè)作出規(guī)

劃。首先，發(fā)展高質(zhì)量的城市水務(wù)是提升城市基本公共服務(wù)水平的重要舉措?！兑?guī)

劃》要求：“統(tǒng)籌電力、通信、給排水、供熱、燃?xì)獾鹊叵鹿芫W(wǎng)建設(shè)，推行城市

綜合管廊，新建城市主干道路、城市新區(qū)、各類(lèi)園區(qū)應(yīng)實(shí)行城市地下管網(wǎng)綜合

管廊模式。加強(qiáng)城鎮(zhèn)水源地保護(hù)與建設(shè)和供水設(shè)施改造與建設(shè)，確保城鎮(zhèn)供水

安全。加強(qiáng)防洪設(shè)施建設(shè)，完善城市排水與暴雨外洪內(nèi)澇防治體系，提高應(yīng)對(duì)

極端天氣能力?！睂?duì)城市水務(wù)建設(shè)中給排水管網(wǎng)、水源安全和防洪設(shè)施提出新

的發(fā)展要求。其次，村鎮(zhèn)用水由“吃到水”到“吃好水”的轉(zhuǎn)變，同樣是新型

城鎮(zhèn)化下加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必由之路。《規(guī)劃》要求：“加快農(nóng)村飲水安

全建設(shè)，因地制宜采取集中供水、分散供水和城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸的方式

解決農(nóng)村人口飲用水安全問(wèn)題?！睂?duì)農(nóng)村用水安全提出更高要求。此外，“建立

健全居民生活用水階梯價(jià)格制度”，同樣體現(xiàn)出新型城鎮(zhèn)化下水務(wù)市場(chǎng)價(jià)格制

度改革的決心。最后，建設(shè)以水資源為代表的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化“水資

源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污管理”三條紅線，同樣也

是改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。

進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，中國(guó)面臨著較為嚴(yán)重的“水危機(jī)”問(wèn)題，不僅是縣

域城鎮(zhèn)，中心城市也普遍面臨著此類(lèi)問(wèn)題。地下管網(wǎng)設(shè)施落后，年久失修，更

新緩慢，這并非是盛世危言。2018年北京多條道路因暴雨受阻，這是自2012

年“7·21”特大暴雨以來(lái)再次因暴雨受阻。首都如此，其他地區(qū)問(wèn)題更加嚴(yán)

重。國(guó)家住建部的一份調(diào)查顯示，在351個(gè)城市中，有213個(gè)城市發(fā)生過(guò)積水

內(nèi)澇，占總數(shù)的62%；內(nèi)澇災(zāi)害一年超過(guò)3次以上的城市就有137個(gè)，甚至還

002

第1章?導(dǎo)?論

有57個(gè)城市的最大積水時(shí)間超過(guò)12小時(shí)。城市水質(zhì)不良問(wèn)題十分突出，根據(jù)

環(huán)保部2017年《全國(guó)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告》，全國(guó)地表水1940個(gè)水質(zhì)斷面檢測(cè)中，Ⅳ、

Ⅴ類(lèi)462個(gè)，占23.8%；劣Ⅴ類(lèi)161個(gè)，占8.3%，合計(jì)為32.1%，近1/3不能

作為飲用水水源。地下水水質(zhì)問(wèn)題更為嚴(yán)重，根據(jù)原國(guó)土資源部對(duì)31個(gè)省（區(qū)、

市）223個(gè)地市級(jí)行政區(qū)5100個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的檢測(cè)結(jié)果顯示，較差級(jí)和極差級(jí)分別

占51.8%和14.8%，優(yōu)良級(jí)、良好級(jí)和較好級(jí)僅占8.8%、23.1%和1.5%，近

2/3的地下水不能作為飲用水，城市水污染問(wèn)題日益突出。通過(guò)對(duì)我國(guó)水污染

事件的分析發(fā)現(xiàn)，2011—2015年全國(guó)水污染事件373起，平均每年約74.6起，

多發(fā)生在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，且以工業(yè)廢水為主，污水、化學(xué)品和油類(lèi)為主要

污染物，突然排污、累積污染、污染泄漏和管道事故是主要風(fēng)險(xiǎn)源（吉立等，

2017）。作為公共事件，管網(wǎng)、水質(zhì)、水污染事件頻出不僅極大損害產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，

也考驗(yàn)著政府的公信力，引發(fā)了人們對(duì)城市供水、排水和水處理的公共性質(zhì)、

公共責(zé)任以及提供方式的重新思考。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市水務(wù)供排放業(yè)務(wù)在微觀主體上是以事業(yè)單位的形式運(yùn)

營(yíng)，運(yùn)作模式遵循一種典型的多部門(mén)管理、計(jì)劃性投資和經(jīng)營(yíng)的思路。盡管向

居民收取由當(dāng)?shù)卣ㄍǔＪ怯?jì)委價(jià)格處）審核的福利性低水價(jià)，但這種水價(jià)

僅僅被視為用于“促進(jìn)居民節(jié)約用水”的工具，并不能補(bǔ)償企業(yè)運(yùn)營(yíng)的成本和

代價(jià)。水費(fèi)不能完全支撐供水和排水企業(yè)的正常運(yùn)行，缺口由地方政府提供財(cái)

政支持，這樣的運(yùn)行機(jī)制大大降低了企業(yè)對(duì)效率的追求，也增加了政府的責(zé)任

和負(fù)擔(dān)。本地供排水設(shè)施投入和維修的資金則根據(jù)規(guī)模大小，分別由國(guó)家、省

級(jí)和當(dāng)?shù)卣髀毮懿块T(mén)審核和選定，但大部分仍由當(dāng)?shù)卣I集。供排水過(guò)

程中的各種行為，如取水、排水達(dá)標(biāo)、供水質(zhì)量等則分別由水利、環(huán)保和衛(wèi)生

等專(zhuān)業(yè)部門(mén)協(xié)管，形成了所謂“九龍治水”的現(xiàn)象。

水自身的復(fù)合商品特征是“政出多門(mén)”存在的一個(gè)重要客觀理由，其維度

的多樣性、用途的廣泛性、影響的深遠(yuǎn)性與涉水設(shè)施工程、設(shè)備以及利用開(kāi)發(fā)保

護(hù)等潛在的巨大利益決定了多部門(mén)管理和協(xié)作成為可能與現(xiàn)實(shí)，但這種“過(guò)度”

的介入導(dǎo)致了政府與市場(chǎng)功能糾結(jié)不清。盡管?chē)?guó)外類(lèi)似的管理模式也有成功的案

例（如日本和韓國(guó)），但這種管理思路是建立在協(xié)作成本較低、居民用水規(guī)模較

為穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。對(duì)于國(guó)內(nèi)而言，20世紀(jì)80年代之后，伴隨著快速工業(yè)化、市

場(chǎng)化和潮涌的城鎮(zhèn)化進(jìn)程而出現(xiàn)的巨大需求缺口，以及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型引起的不同主體

003

新型城鎮(zhèn)化下

中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

和部門(mén)間的利益糾葛，對(duì)多部門(mén)管理模式的有效性構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

相對(duì)于行政管理模式的選擇性困難，城市水務(wù)的微觀市場(chǎng)化進(jìn)程則推進(jìn)得

較快。傳統(tǒng)意義上，市政供水、排水和污水處理等屬于城市的公用事業(yè)部門(mén)，

在20世紀(jì)90年代就開(kāi)始向企業(yè)化轉(zhuǎn)制，核心目標(biāo)是讓微觀主體成為“自負(fù)盈

虧、自我發(fā)展”的獨(dú)立主體。另外一項(xiàng)重大改革是政府對(duì)這些運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不再提

供全額的財(cái)政補(bǔ)貼，而是由企業(yè)向銀行借貸。因此，20世紀(jì)90年代初，水務(wù)

企業(yè)面臨的重大問(wèn)題就是虧損和巨額的貸款付息壓力，以及面對(duì)城鎮(zhèn)人口激增

帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口。由于資金短缺、工藝技術(shù)落后、效率低下等諸多因

素，地方政府為擺脫困境，通過(guò)引入亞行和世界銀行的貸款，同時(shí)通過(guò)招商引資、

放寬外資進(jìn)入門(mén)檻等方式尋求解決問(wèn)題的途徑。

市場(chǎng)化進(jìn)程正式開(kāi)啟是中國(guó)水務(wù)改革重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，它體現(xiàn)了水務(wù)

部門(mén)從微觀計(jì)劃性管理思維向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的一種探索。有人將這一進(jìn)程表述為外資

進(jìn)入、國(guó)有企業(yè)公司化改制、民營(yíng)企業(yè)逐步進(jìn)入等三階段論或者四階段論（陳慧，

2013）。根據(jù)住建部的《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，我國(guó)供排水事務(wù)發(fā)展十分迅速，

供排水能力總量均居于世界前列，2018年年供水總量614億立方米，供水管網(wǎng)

長(zhǎng)度86萬(wàn)公里，用水普及率為98.36%；排水管網(wǎng)長(zhǎng)度為68.34萬(wàn)公里，年污水

處理量為497.61億立方米，污水處理率為95.49%。然而，供排水事務(wù)總體表現(xiàn)

為供排水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低、技術(shù)水平落后、服務(wù)質(zhì)量較低、區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異較大、

經(jīng)營(yíng)效率低下、虧損較多，這也是城鎮(zhèn)供排水事務(wù)面臨的普遍困境。

以1992年第一家外資企業(yè)進(jìn)入廣東省中山市坦洲鎮(zhèn)自來(lái)水廠為起點(diǎn)，近

30年的水務(wù)市場(chǎng)化改革總體上突破了原有的體制束縛，不完善、不成熟的市場(chǎng)

逐步向成熟市場(chǎng)邁進(jìn)，系統(tǒng)化的管制制度逐步形成，人們對(duì)于水務(wù)運(yùn)營(yíng)和管理

以及水務(wù)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也逐步深化，但爭(zhēng)議的問(wèn)題也很多，如外資高溢價(jià)收購(gòu)、

固定回報(bào)率、政府承諾、水價(jià)快速上漲、水的性質(zhì)、企業(yè)效率、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、企

業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、管制制度及其安排、普遍服務(wù)和公益性監(jiān)管等。一切問(wèn)題爭(zhēng)論的

核心在于，在快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的巨大需求下，水務(wù)部門(mén)如何通過(guò)市場(chǎng)化改革、

公共服務(wù)提供和監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型等，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)效率、監(jiān)管體制以及運(yùn)行機(jī)制

的相互協(xié)調(diào)，使得市場(chǎng)目標(biāo)、城鄉(xiāng)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和國(guó)家目標(biāo)相一致。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八大和十八屆三中全會(huì)上提出了一系列生態(tài)文明建

設(shè)和生態(tài)文明制度建設(shè)的新理念、新思路、新舉措。保障水安全，必須在指導(dǎo)

004

第1章?導(dǎo)?論

思想上堅(jiān)定不移地貫徹這些精神和要求，堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治

理、兩手發(fā)力”的思路，實(shí)現(xiàn)治水思路的轉(zhuǎn)變。強(qiáng)調(diào)保障水安全，無(wú)論是系統(tǒng)

修復(fù)生態(tài)、擴(kuò)大生態(tài)空間，還是節(jié)約用水、治理水污染等，要充分發(fā)揮市場(chǎng)和

政府的作用，分清政府該干什么，哪些事情可以依靠市場(chǎng)機(jī)制。水是公共產(chǎn)品，

水治理主要是政府的職責(zé)，該管的不但要管，還要管?chē)?yán)管好。同時(shí)要看到，政

府主導(dǎo)不是政府包辦，要充分利用水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)優(yōu)化配置水資源，讓政

府和市場(chǎng)“兩只手”相輔相成、相得益彰（陳雷，2014）。

1.1.2研究意義

本課題在快速增長(zhǎng)的新型城鎮(zhèn)化背景下，研究城鎮(zhèn)水務(wù)的管理模式和運(yùn)行

機(jī)制，試圖揭示出我國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)中政府、市場(chǎng)和企業(yè)的運(yùn)行規(guī)則。通過(guò)梳理過(guò)

去的改革路徑，理解我國(guó)水務(wù)改革的基本邏輯和內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)已有改革面臨的問(wèn)

題、矛盾并剖析原因，提出可行的治理框架和規(guī)則，化解中國(guó)城鎮(zhèn)的用水矛盾，

建立科學(xué)有效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，為不斷發(fā)展的城鎮(zhèn)提供高效、穩(wěn)定、可

持續(xù)的用水服務(wù)。因此，本課題具有較高的理論價(jià)值和普遍的現(xiàn)實(shí)意義。

在理論價(jià)值方面，（1）從宏微觀層次分別梳理水務(wù)體制演變邏輯，對(duì)市場(chǎng)

化和一體化等問(wèn)題提出新的認(rèn)識(shí)。課題重視資本進(jìn)入、水價(jià)改革與管理體制改

革等要素在我國(guó)水務(wù)部門(mén)發(fā)展中的關(guān)鍵作用，充分考慮傳統(tǒng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范式的適

用性以及行業(yè)現(xiàn)實(shí)潛力與風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合政府、企業(yè)等多主體的目標(biāo)與責(zé)任，認(rèn)為

水務(wù)體制演變的一般邏輯和改革中的矛盾和根源決定其均衡可能會(huì)更多地向非

市場(chǎng)規(guī)則傾斜，并面臨從中心向邊緣、從規(guī)模向質(zhì)量轉(zhuǎn)型階段。（2）為產(chǎn)業(yè)組

織和公共經(jīng)濟(jì)理論應(yīng)用于市場(chǎng)深化和市場(chǎng)制度形成等方面提供新的解釋。以中

國(guó)水務(wù)部門(mén)作為特定實(shí)例，研究轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)條件下公用事業(yè)部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)與管制及

政府、市場(chǎng)和企業(yè)的資源配置關(guān)系，本研究認(rèn)為轉(zhuǎn)型條件已不是簡(jiǎn)單的計(jì)劃經(jīng)

濟(jì)轉(zhuǎn)型，而是在市場(chǎng)和政府雙重失靈下，政府與在位企業(yè)或新企業(yè)之間、國(guó)有

企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間復(fù)雜的契約關(guān)系重建過(guò)程。

在現(xiàn)實(shí)意義方面，（1）本研究可以為水務(wù)市場(chǎng)的深化改革提供理論支撐，

有助于理解市場(chǎng)制度形成的必然性和可行性，化解目前的各種制度壁壘和阻礙，

解決水務(wù)市場(chǎng)中的效率和公平難題。其次是示范作用?！爸贫入p軌”特征目前

廣泛存在于我國(guó)資源性、公共性和基礎(chǔ)性等領(lǐng)域的管理體制中，研究成果將有

005

新型城鎮(zhèn)化下

中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

助于為其他部門(mén)提供樣板和示范，推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革。（2）有

助于提升我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)的整體服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)水務(wù)行業(yè)和城市的和諧發(fā)展。

多角度實(shí)證分析水務(wù)部門(mén)制度改革的激勵(lì)效果，討論提高水務(wù)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量

的多種路徑，發(fā)掘水務(wù)管理和運(yùn)營(yíng)體制的適應(yīng)性發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)行業(yè)形象提升。

同時(shí)，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)行業(yè)和諧發(fā)展，通過(guò)水務(wù)服務(wù)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展

的影響力和帶動(dòng)力，更好地服務(wù)于城市和村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為滿足人民日益

增長(zhǎng)的美好生活需要提供有力保障。

1.2

相關(guān)的基本概念

水務(wù)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上并沒(méi)有統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)的說(shuō)法a。籠統(tǒng)地說(shuō)，與水相關(guān)的各

種事務(wù)都可以稱(chēng)為水務(wù)，不同國(guó)家和地區(qū)、不同學(xué)科、不同管理機(jī)構(gòu)對(duì)于水務(wù)

（WaterService）、水業(yè)（WaterIndustry）、水資源（AquaticResource）、水環(huán)境

（AquaticEnvironment）、水循環(huán)（AquaticCycling）等都有不同的理解，實(shí)質(zhì)在

于人們針對(duì)水的不同屬性在使用、利用、開(kāi)發(fā)和管理上的不同理解和切割，因

此要梳理分析水務(wù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程，首先需要理解用水邏輯，理解城鎮(zhèn)水務(wù)相關(guān)概念。

1.2.1水系統(tǒng)和用水活動(dòng)

人類(lèi)的用水活動(dòng)離不開(kāi)水生系統(tǒng)。用水活動(dòng)是將水用于滿足人類(lèi)生產(chǎn)和生

活需要，滿足人類(lèi)再生產(chǎn)的過(guò)程，而這一活動(dòng)必須要與其水生環(huán)境和系統(tǒng)相匹

配，也就是說(shuō)人類(lèi)行為與環(huán)境的相互適應(yīng)關(guān)系是理解人類(lèi)用水行為及其相對(duì)應(yīng)

的管理安排的關(guān)鍵。

1.水循環(huán)、水生環(huán)境和水生系統(tǒng)

（1）水循環(huán)。自然界的水主要包括來(lái)自江河、湖泊、海水、冰川、雨水的

地表水和地下水，并以液態(tài)、固態(tài)和氣態(tài)三種形式存在，其自身形成相對(duì)較為

穩(wěn)定的傳遞和轉(zhuǎn)化系統(tǒng)。地表水（液態(tài)和固態(tài)）以及各類(lèi)生物在蒸發(fā)作用下，

形成蒸汽團(tuán)（氣態(tài)），在氣壓和氣流等作用下形成降水，最終回到地面和地下，

a我國(guó)的《水法》中并沒(méi)有“水務(wù)”一詞。

006

第1章?導(dǎo)?論

保持著物質(zhì)和能量守恒定律，構(gòu)成了地球的水循環(huán)系統(tǒng)（圖1-1）。雖然水循環(huán)

系統(tǒng)總體上保持著物質(zhì)和能量守恒定律，但受到洋流以及氣候等因素干擾，尤

其近年來(lái)厄爾尼諾現(xiàn)象頻發(fā)，水循環(huán)中不同形態(tài)的變化和遷移在時(shí)間和空間上

波動(dòng)劇烈。

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圖1-1水循環(huán)示意圖

（2）水生環(huán)境（AquaticEnvironment）。水生生物生存的外部環(huán)境介質(zhì)，有

靜水和流水環(huán)境之分。前者如池塘、湖泊、沼澤、水庫(kù)，后者如江河、溪流、泉水、

溝渠。不同的水生環(huán)境理化性質(zhì)不同。以環(huán)境介質(zhì)為對(duì)象，研究其理化性質(zhì)及

其運(yùn)動(dòng)規(guī)律是水生環(huán)境學(xué)科的主要任務(wù)。

（3）水生系統(tǒng)（AquaticEcosystem）是各種生物群落與水生環(huán)境之間相互

作用所形成的能量循環(huán)、轉(zhuǎn)換和流動(dòng)的過(guò)程。這些生物群落包括了自養(yǎng)生物（藻

類(lèi)、水草等）、異養(yǎng)生物（各種無(wú)脊椎和脊椎動(dòng)物）和分解者生物（各種微生物）

群落。由于靜水和流水環(huán)境中各種微生物和物質(zhì)含量不同，有些對(duì)生物和人體

有害，如重金屬等。有些水生物可以對(duì)這些有害物質(zhì)起到凈化作用，如金邊石

菖蒲（AcorusTatarinowii）、香菇草（HydrocotyleVulgaris）除氮，穗狀狐尾藻

（MyrtophllumSpicatum）、金魚(yú)藻（CeratophyllumDemersum）除磷等。以水生

各種物質(zhì)與環(huán)境之間的相互關(guān)系為研究對(duì)象是水生系統(tǒng)學(xué)科的主要內(nèi)容。

水循環(huán)、水生環(huán)境和水生系統(tǒng)是水科學(xué)最基礎(chǔ)的研究對(duì)象，研究核心是在

不同的水循環(huán)條件下，各種生物群落活動(dòng)與水生環(huán)境之間相互作用的交互過(guò)程，

既有水生環(huán)境對(duì)生物群落活動(dòng)的沖擊和影響，也有各種生物群落活動(dòng)對(duì)水生環(huán)

007

新型城鎮(zhèn)化下

中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究

境的能動(dòng)作用。

2.生物和人類(lèi)用水活動(dòng)

在整個(gè)水生系統(tǒng)的循環(huán)和傳遞過(guò)程中，自養(yǎng)和異養(yǎng)生物行為和活動(dòng)被視為

一種“破壞者”，因其活動(dòng)干預(yù)了水生系統(tǒng)的自然演化過(guò)程，導(dǎo)致水生環(huán)境、

水質(zhì)以及水循環(huán)變化，最終影響了水生系統(tǒng)的自然演變。人類(lèi)與自然界的異養(yǎng)

生物一樣，將水作