應(yīng)急管理通論（第二版）

第7章應(yīng)急組織職能關(guān)鍵術(shù)語

應(yīng)急組織

應(yīng)急協(xié)同機(jī)制

任務(wù)型應(yīng)急管理組織機(jī)制

應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機(jī)制

恢復(fù)重建組織機(jī)制重點(diǎn)問題應(yīng)急組織的概念與類型應(yīng)急協(xié)同機(jī)制任務(wù)型應(yīng)急管理組織機(jī)制應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機(jī)制恢復(fù)重建組織機(jī)制引言：新時(shí)代應(yīng)急組織觀

2020年3月30日16時(shí)許，四川涼山州西昌市經(jīng)久鄉(xiāng)馬鞍村發(fā)生一起森林火災(zāi)，因瞬間風(fēng)向突變、風(fēng)力陡增，撲火人員避讓不及，造成19人死亡、3人受傷。災(zāi)害發(fā)生后，中共中央總書記習(xí)近平高度重視并作出重要指示，要求迅速調(diào)集力量開展科學(xué)施救，在確保撲火人員安全的前提下全力組織滅火，嚴(yán)防次生災(zāi)害。應(yīng)急管理部立即派出工作組赴現(xiàn)場指導(dǎo)，并緊急增派國家森林消防和消防救援隊(duì)伍前往支援。在這一事件處置過程中，派出工作組，以及調(diào)集力量、組織滅火、增派隊(duì)伍等行為都是應(yīng)急組織行為。黨中央在應(yīng)急組織方面提出了一系列行之有效的思路與做法。

1.發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用

2.構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)

3.加強(qiáng)應(yīng)急組織機(jī)制建設(shè)

4.發(fā)揮任務(wù)性組織的作用

5.開展高效現(xiàn)場救援組織工作

6.探索應(yīng)急組織規(guī)律010203目錄應(yīng)急組織概述應(yīng)急協(xié)同機(jī)制任務(wù)型應(yīng)急管理組織機(jī)制應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機(jī)制恢復(fù)重建組織機(jī)制0405應(yīng)急組織概述017.1.1應(yīng)急組織的概念和意義1.組織原理

組織，一方面是指為了實(shí)施計(jì)劃而建立起來的一種結(jié)構(gòu)，該種結(jié)構(gòu)在很大程度上決定著計(jì)劃能否得以實(shí)現(xiàn)；另一方面是指為了實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)所進(jìn)行的組織過程。組織職能的基本內(nèi)容包括：設(shè)計(jì)并建立組織結(jié)構(gòu)；設(shè)計(jì)并建立職權(quán)關(guān)系體系、組織制度規(guī)范體系與信息溝通模式，以完善并保障組織的有效運(yùn)行；人員配備與人力資源開發(fā)；組織協(xié)調(diào)與變革。組織工作的一般原則是：（１）有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)原則。（２）專業(yè)分工與協(xié)作的原則。（３）指揮統(tǒng)一原則。（４）有效管理幅度原則。（５）集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則。（６）責(zé)權(quán)利相結(jié)合原則。（７）穩(wěn)定性和適應(yīng)性相結(jié)合原則。（８）決策執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)原則。（９）精簡高效原則。7.1.1應(yīng)急組織的概念和意義2.應(yīng)急組織的概念所謂應(yīng)急組織，是指多方應(yīng)急管理主體在突發(fā)事件應(yīng)對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效整合的機(jī)制與過程。在各應(yīng)急管理主體職責(zé)相對明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)急組織職能主要探討跨部門的應(yīng)急組織機(jī)制與過程。3.應(yīng)急組織的意義有效的應(yīng)急組織工作有如下意義：（1）整合跨部門資源，形成合力，共同應(yīng)對突發(fā)事件。（2）形成特殊的指揮與協(xié)調(diào)工作方式，有力控制事態(tài),實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)。（3）具有組織彈性，只在需要時(shí)啟動(dòng)，能夠合理利用常態(tài)工作資源，減少額外工作成本。組織治理能力是一個(gè)系統(tǒng)和復(fù)雜的概念，既包括宏觀制度層面的適應(yīng)力、包容力、修復(fù)力、學(xué)習(xí)力等，又包括微觀個(gè)體層面的決策力、執(zhí)行力、控制力等。7.1.2

應(yīng)急組織的類型1.

項(xiàng)目式組織項(xiàng)目式組織是為了完成某一特定工作任務(wù)，而將一部分相關(guān)人員組織起來，設(shè)立的一種臨時(shí)性組織單元。應(yīng)急管理項(xiàng)目式組織既包括平時(shí)的督查組、工作組、工作專班（例如安全生產(chǎn)大檢查聯(lián)合工作組），又包括突發(fā)事件來臨時(shí)上級黨委政府向下級派出的指導(dǎo)協(xié)調(diào)組、現(xiàn)場搶險(xiǎn)組等。2.

科層式組織科層式組織是一種以等級為基礎(chǔ)、信息從下向上流動(dòng)、命令從上向下發(fā)出的“金字塔”式結(jié)構(gòu)。3.

網(wǎng)絡(luò)式組織網(wǎng)絡(luò)式組織是以契約關(guān)系的建立和維持為基礎(chǔ)的一種跨組織的組織形式。4.

委員會(huì)式組織委員會(huì)式組織是由多個(gè)個(gè)體組成一個(gè)委員會(huì)來對組織進(jìn)行管理的組織形式。7.1.3

應(yīng)急組織的過程組織過程通常可理解為設(shè)計(jì)、建立并維持一種科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，是為成功地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而采取行動(dòng)的一個(gè)連續(xù)的過程。組織過程一般包括如下步驟：（1）確定所要設(shè)立或改革的組織目標(biāo)；（2）對組織目標(biāo)進(jìn)行分解，擬定分目標(biāo)；（3）根據(jù)組織目標(biāo)體系設(shè)計(jì)組織單元（分工）體系；（4）根據(jù)目標(biāo)對每個(gè)組織單元的權(quán)力、責(zé)任進(jìn)行定義，構(gòu)建組織制度體系；（5）為各個(gè)組織單元配備人力資源；（6）通過職權(quán)關(guān)系和信息系統(tǒng)，把各層次、各單元聯(lián)結(jié)成一個(gè)有機(jī)整體；（7）根據(jù)環(huán)境與任務(wù)變化對組織進(jìn)行再造。據(jù)此，應(yīng)急組織過程也可分為如下過程：（1）既有母組織（一個(gè)或多個(gè)）定義新設(shè)組織的目標(biāo)與任務(wù)。（2）根據(jù)組織目標(biāo)任務(wù)設(shè)計(jì)新設(shè)組織的類型、結(jié)構(gòu)、崗位、職責(zé)等。（3）成立組織。（4）運(yùn)行組織。（5）終止、改進(jìn)或再造組織等。應(yīng)急協(xié)同機(jī)制027.2.1應(yīng)急協(xié)同機(jī)制概述應(yīng)急協(xié)同是為了應(yīng)對可能或已經(jīng)造成嚴(yán)重?fù)p失和影響社會(huì)秩序的重大突發(fā)事件，部門間、區(qū)域間、政企間、政社間、軍地間攜手合作建立伙伴關(guān)系，綜合運(yùn)用行政、法律、協(xié)商、信息技術(shù)等治理工具，達(dá)成信息共享、資源共享、協(xié)同行動(dòng)與持久合作目標(biāo)的互動(dòng)過程。應(yīng)急協(xié)同著眼于構(gòu)建應(yīng)急協(xié)同治理體系，其范疇遠(yuǎn)大于協(xié)同應(yīng)急。一般說來，協(xié)同應(yīng)急通常是指突發(fā)事件發(fā)生后的被動(dòng)協(xié)同，屬于常規(guī)性維護(hù)公共安全的舉措；應(yīng)急協(xié)同是指應(yīng)急管理全過程的協(xié)同，尤其強(qiáng)調(diào)常態(tài)下的協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)防范與協(xié)同應(yīng)急準(zhǔn)備，是主動(dòng)協(xié)同，屬于戰(zhàn)略性的塑造公共安全治理與應(yīng)急管理格局的舉措。要把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域全過程就必須把應(yīng)急協(xié)同作為重要的基礎(chǔ)保障措施。7.2.2應(yīng)急協(xié)同的方式在綜合應(yīng)急管理的框架之下，無論是全災(zāi)種管理還是全過程管理，都離不開多主體參與。多主體協(xié)同有多種形式，但基本有兩種形態(tài)：一種是兩個(gè)主體之間的協(xié)同機(jī)制建立與運(yùn)行，稱為雙邊協(xié)同；另一種是多個(gè)主體之間的協(xié)同，稱為多邊協(xié)同。其中，雙邊協(xié)同機(jī)制由于涉及主體少，是最容易達(dá)成的協(xié)同；多邊協(xié)同機(jī)制則需要多方溝通聯(lián)絡(luò)，需要較多的協(xié)同成本。應(yīng)急協(xié)同機(jī)制往往具有如下特征：（1）簽訂應(yīng)急合作協(xié)議。（2）建立聯(lián)席會(huì)議制度。（3）編制聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案和開展聯(lián)合演練。（4）加強(qiáng)應(yīng)急信息通報(bào)。（5）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源共享。7.2.3應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的類型應(yīng)急協(xié)同既可以聚焦在單一業(yè)務(wù)與功能方面，又可以開展多業(yè)務(wù)協(xié)同；既可以聚焦于單一災(zāi)害事故類型的協(xié)同應(yīng)對，又可以著力加強(qiáng)多災(zāi)種協(xié)同治理。構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架，應(yīng)以多業(yè)務(wù)協(xié)同與多災(zāi)種協(xié)同為主要的應(yīng)急業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展方向。1.信息交流協(xié)同機(jī)制信息交流協(xié)同以解決信息孤島問題為己任，包括各類風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的協(xié)同交流、政府應(yīng)急管理信息的協(xié)同交流、政府與媒體合作向社會(huì)發(fā)布信息的協(xié)同等。2.風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制應(yīng)急協(xié)同機(jī)制通常要把風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同作為機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)。3.應(yīng)急準(zhǔn)備協(xié)同機(jī)制應(yīng)急準(zhǔn)備協(xié)同是對突發(fā)事件應(yīng)急處置救援的系統(tǒng)性跨主體應(yīng)急準(zhǔn)備，屬于基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的應(yīng)急管理工作。應(yīng)急準(zhǔn)備協(xié)同的關(guān)鍵是人力資源的應(yīng)急協(xié)同。應(yīng)急準(zhǔn)備協(xié)同的另一個(gè)重要方面是物力資源的協(xié)同。4.不同災(zāi)害應(yīng)對的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制針對共同關(guān)注的主要突發(fā)事件類型確立應(yīng)急協(xié)同機(jī)制是一種針對性強(qiáng)、各方積極性高、時(shí)效性強(qiáng)的應(yīng)急協(xié)同方式。任務(wù)型應(yīng)急管理組織機(jī)制037.3.1任務(wù)型應(yīng)急管理組織的類型1.領(lǐng)導(dǎo)小組針對特定任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)小組的組織成員主要限于核心決策部門，數(shù)量相對較少。2.工作組各種臨時(shí)性的督查組、督導(dǎo)組、檢查組等都屬于工作組這種組織形式。在我國，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的各種督導(dǎo)檢查工作很多都由定期或不定期組建的工作組完成。工作組的優(yōu)勢是靈活適應(yīng)性，可以根據(jù)任務(wù)需要靈活組建，迅速開展工作，完成任務(wù)后即可解散。其劣勢是相對于常態(tài)機(jī)制而言，有時(shí)難免顯得“疊床架屋”，甚至給下級帶來迎接檢查的額外負(fù)擔(dān)。3.工作專班工作專班是針對一定時(shí)期的任務(wù)而設(shè)立的兼具決策職能和執(zhí)行職能的任務(wù)型工作機(jī)制。4.專門委員會(huì)為了完成防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)任務(wù)，有的國家會(huì)組織以官方機(jī)構(gòu)代表為主，并吸收專業(yè)力量參與的專門委員會(huì)。7.3.2任務(wù)型應(yīng)急管理組織的工作流程任務(wù)型應(yīng)急管理組織的工作流程通常包括周期性會(huì)商、現(xiàn)場辦公與處置、信息傳遞與溝通、督導(dǎo)檢查等。1.周期性會(huì)商周期性會(huì)商即建立工作例會(huì)制度，用以開展工作會(huì)商和工作調(diào)度。2.現(xiàn)場辦公與處置任務(wù)型應(yīng)急管理組織需要深入一線進(jìn)行現(xiàn)場辦公與處置，從而提高政策執(zhí)行的效率，開展現(xiàn)場核查處置。3.信息傳遞與溝通任務(wù)型應(yīng)急管理組織還需要加強(qiáng)工作信息的橫向傳遞和縱向溝通。一般來說，各成員單位可指定一名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)周期性報(bào)送信息。4.督導(dǎo)檢查除了周期性會(huì)商和信息通報(bào)外，任務(wù)型應(yīng)急管理組織也可以進(jìn)行周期性的督導(dǎo)檢查，并開展定期評價(jià)。應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機(jī)制047.4.1總體性應(yīng)急指揮機(jī)制當(dāng)突發(fā)事件達(dá)到一定嚴(yán)重程度時(shí)，政府要啟動(dòng)總體性應(yīng)急指揮機(jī)制。其中一種是啟動(dòng)政府應(yīng)急指揮中心，另一種是啟動(dòng)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部。1.政府應(yīng)急指揮中心政府應(yīng)急指揮中心往往是由政府綜合應(yīng)急管理部門支撐的、能夠支持眾多部門參與應(yīng)急處置與協(xié)調(diào)的場所。2.專項(xiàng)應(yīng)急指揮部7.4.2現(xiàn)場應(yīng)急指揮機(jī)制現(xiàn)場應(yīng)急指揮機(jī)制是在突發(fā)事件現(xiàn)場負(fù)責(zé)應(yīng)急處置工作的指揮機(jī)制，現(xiàn)場應(yīng)急指揮機(jī)制的核心是現(xiàn)場指揮部?，F(xiàn)場指揮部有兩種基本含義：一是作為某一級專項(xiàng)指揮部向下派出的代理性指揮部，例如市地震應(yīng)急指揮部可能會(huì)向受地震破壞嚴(yán)重的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐市“前線指揮部”，代表市政府領(lǐng)導(dǎo)該地區(qū)的應(yīng)急處置工作；二是作為進(jìn)行專業(yè)化處置的現(xiàn)場戰(zhàn)術(shù)性指揮部,是與處于后方的總體性或戰(zhàn)略性應(yīng)急指揮中心或?qū)ｍ?xiàng)應(yīng)急指揮部相對應(yīng)的概念。在我國，不同的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案往往規(guī)定了不同現(xiàn)場應(yīng)急指揮部的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)場應(yīng)急指揮尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。缺乏標(biāo)準(zhǔn)，就難以實(shí)現(xiàn)人員、信息、資源等要素的快速集成和整合。7.4.3社會(huì)性應(yīng)急救援組織網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件發(fā)生后，大量社會(huì)性應(yīng)急救援組織會(huì)深入受災(zāi)地區(qū)參與救援和重建等活動(dòng)。為了協(xié)調(diào)行動(dòng)，就需要形成相關(guān)組織網(wǎng)絡(luò)。1.政府牽頭形成組織網(wǎng)絡(luò)政府牽頭形成組織網(wǎng)絡(luò)，是迅速把有關(guān)社會(huì)組織協(xié)調(diào)起來的最有效的方式。2.民間自發(fā)組成合作網(wǎng)絡(luò)民間自發(fā)組成合作網(wǎng)絡(luò)是指有關(guān)志愿者組織、基金會(huì)、企業(yè)等自愿形成組織網(wǎng)絡(luò)，以便分享信息、協(xié)調(diào)行動(dòng)?；謴?fù)重建組織機(jī)制057.5.1管委會(huì)型恢復(fù)重建組織當(dāng)政府出面組建了對恢復(fù)重建工作實(shí)行統(tǒng)一管理的委員會(huì)時(shí)，就產(chǎn)生了管委會(huì)型恢復(fù)重建組織。我國往往會(huì)在某級政府設(shè)立災(zāi)后重建委員會(huì)來負(fù)責(zé)災(zāi)后恢復(fù)重建工作。例如，汶川地震后，四川省成立了各級政府的災(zāi)后重建委員會(huì)。在日本，通常對于巨災(zāi)設(shè)立國家和地方兩級管委會(huì)型領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，整體推進(jìn)災(zāi)后重建工作。7.5.2指揮部型恢復(fù)重建組織當(dāng)政府為了加快恢復(fù)重建速度、提升領(lǐng)導(dǎo)恢復(fù)重建工作的權(quán)威性而成立恢復(fù)重建指揮部時(shí)，就產(chǎn)生了指揮部型恢復(fù)重建組織。這種組織類似于應(yīng)急指揮部，采取某種“準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)”工作方式，強(qiáng)力推進(jìn)恢復(fù)重建工作。在我國，巨災(zāi)之后，為了實(shí)現(xiàn)重建目標(biāo)，往往會(huì)成立災(zāi)后重建指揮部。例如，蘆山地震后，雅安市除了成立災(zāi)后恢復(fù)重建委員會(huì)外,還成立了“4·20”蘆山地震雅安市災(zāi)后重建規(guī)劃指揮部，統(tǒng)一指揮全市災(zāi)后重建規(guī)劃的調(diào)整和整合工作。指揮部由一位雅安市委副書記兼副市長任指揮長，四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳總規(guī)劃師任總顧問。指揮部的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨行業(yè)的災(zāi)后重建項(xiàng)目實(shí)施工作，審議災(zāi)后重建項(xiàng)目規(guī)劃符合性，指導(dǎo)有關(guān)災(zāi)后重建項(xiàng)目實(shí)施工作。7.5.3顧問型恢復(fù)重建組織當(dāng)專門設(shè)立的恢復(fù)重建組織的職能主要側(cè)重于政策的提出與協(xié)調(diào)時(shí)，就產(chǎn)生了顧問型恢復(fù)重建組織。例如，在美國，恢復(fù)工作組(recoverytaskforce)是一個(gè)地區(qū)監(jiān)督恢復(fù)和重建過程、為地方政府負(fù)責(zé)恢復(fù)工作的官員提供咨詢的機(jī)構(gòu)。它由當(dāng)?shù)貜V泛的代表構(gòu)成，由地方負(fù)責(zé)人或管理者任主席，組成人員來自公共信息官、律師、公共安全部門、社區(qū)服務(wù)部門、社區(qū)發(fā)展部門、公共工程部門、公用事業(yè)部門、衛(wèi)生保障部門、市長、財(cái)政部門、港口部門、規(guī)劃部門、主要社區(qū)、學(xué)校、突發(fā)事件管理者、市議會(huì)等各個(gè)方面。具體職責(zé)包括：監(jiān)督恢復(fù)、重建和更新過程；建議恢復(fù)重建的優(yōu)先順序；指導(dǎo)落實(shí)支持政策；制定幫助反復(fù)遭受災(zāi)害破壞的地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)興的政策；推動(dòng)災(zāi)害減除；確定遷移和獲取受損不動(dòng)產(chǎn)的優(yōu)先權(quán)；審查損失報(bào)告；提出恢復(fù)項(xiàng)目建議；提出相關(guān)規(guī)章的程序修改建議；評估受損的公共設(shè)施；參與社區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)興方案的編制；建議制定新的規(guī)章、條例和法令；確定用于災(zāi)害減除的資源等。從這些職責(zé)看，顧問型恢復(fù)重建組織在很大程度上起到了恢復(fù)工作領(lǐng)導(dǎo)者的作用，盡管它表面上是顧問型組織。本章小結(jié)1.應(yīng)急組織是指多方應(yīng)急管理主體在突發(fā)事件應(yīng)對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效整合的機(jī)制與過程。在各應(yīng)急管理主體職責(zé)相對明確的基礎(chǔ)上,應(yīng)急組織職能主要探討跨部門的應(yīng)急組織機(jī)制與過程。2.按組織形態(tài)劃分,應(yīng)急組織有項(xiàng)目式組織、科層式組織、網(wǎng)絡(luò)式組織、委員會(huì)式組織等。臨時(shí)性應(yīng)急工作組就是項(xiàng)目式組織。應(yīng)急指揮部就是一種典型的科層式應(yīng)急組織。各種區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議等往往是網(wǎng)絡(luò)式組織。各級政府的突發(fā)事件應(yīng)對委員會(huì),如減災(zāi)委員會(huì)、食品安全委員會(huì)屬于委員會(huì)式組織。3.按組織時(shí)態(tài)劃分,有常態(tài)組織