國有土地使用權(quán)出資合同法律性質(zhì)的認(rèn)定

通過國有土地使用合同（以下簡稱“轉(zhuǎn)讓合同”）的法律性質(zhì)，理解國有土地轉(zhuǎn)讓合同的法律性質(zhì)，不是一個(gè)純粹的理論問題，而是直接影響到解釋和確定合同雙方的權(quán)利和義務(wù)、適用的法律規(guī)則以及爭議解決機(jī)制。最近觀察到的一些現(xiàn)象引起了筆者對(duì)這一問題的反思,并認(rèn)為有進(jìn)一步探討的必要。一、科學(xué)家的主要觀點(diǎn)和原因(一)土地出資合同的內(nèi)容這種學(xué)說從行政合同的若干獨(dú)特性質(zhì)出發(fā),認(rèn)為出讓合同具備這些獨(dú)特性質(zhì),因此為行政合同。其論證的主要理由可歸納為如下幾點(diǎn):(1)出讓合同的出讓方恒為土地行政管理部門,符合行政合同的主體要求。(2)出讓合同的目的是執(zhí)行公務(wù)。(3)出讓合同的內(nèi)容基本上都是行政上的權(quán)利和義務(wù)。首先,雙方權(quán)利義務(wù)配置不對(duì)等,出讓方在合同中享有行政特權(quán),可以監(jiān)督甚至指導(dǎo)合同的實(shí)際履行;可以單方變更合同,認(rèn)為對(duì)方違法并給予制裁;當(dāng)使用權(quán)人不依法或依約使用土地時(shí)可以直接實(shí)施行政處罰甚至無償收回土地等。而民事合同則無法容納這些內(nèi)容。其次,土地出讓金也不是土地使用權(quán)的商品價(jià)格,出讓人并不單純追求收取最高的出讓金,而是要考慮如何實(shí)行行政管理目的,出讓金只是一種象征性的費(fèi)用,確定出讓金是一種管理手段。(4)發(fā)生爭議時(shí)出讓方可以直接依法采取單方行政措施,例如糾正、處罰、征收土地閑置費(fèi)、收回土地使用權(quán)等?？梢?出讓合同的這些特征已經(jīng)超出了民事合同的規(guī)則,而完全符合行政合同的特征,只能用行政法的規(guī)則予以調(diào)整。(二)從民事法律關(guān)系角度“民事合同說”與“行政合同說”針鋒相對(duì),認(rèn)為出讓合同為民事合同。主要理由可歸納為如下幾點(diǎn):(1)在出讓合同中,國家是以土地所有人這種民事主體的身份而非主權(quán)者的身份與土地使用者簽訂出讓合同,其和受讓人之間發(fā)生的是平等主體之間的民事法律關(guān)系。(2)1990《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條列》(以下簡稱《暫行條例》)第11條明確規(guī)定出讓合同的訂立要遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t,這表明合同雙方之間是平等的民事主體的關(guān)系。(3)土地出讓金并不是管理手段,而是土地使用權(quán)的商品價(jià)格,其不是由土地管理部門單方?jīng)Q定的,而是雙方意思表示一致的結(jié)果。(4)土地管理部門簽訂出讓合同的目的并不是為了實(shí)施行政管理,而是為了在土地所有權(quán)上設(shè)定用益物權(quán),從而實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的商品價(jià)值。(5)法律規(guī)定以及合同約定的解除合同、違約賠償?shù)蓉?zé)任方式,均是民事合同的違約責(zé)任方式,這也表明出讓合同為民事合同。(6)現(xiàn)行法中對(duì)出讓合同內(nèi)容的限制性規(guī)定不構(gòu)成出讓合同為行政合同的依據(jù)。二、土地使用國有土地所有權(quán)聲明性質(zhì)的實(shí)體(一)土地產(chǎn)出合同的民事合同屬性我國現(xiàn)行法律對(duì)國有土地使用權(quán)出讓制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在1990年的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》中。首先分析《暫行條例》的規(guī)定。1.《暫行條例》的第1條是目的性條款,主張“行政合同說”的學(xué)者以此認(rèn)定出讓合同的目的是土地管理等行政目的。筆者認(rèn)為,該條所表述的只是《暫行條例》這一法規(guī)本身的目的,不能等同于出讓合同的目的,所有的立法,包括《合同法》,均具有社會(huì)管理方面的公共目的,但不能據(jù)此認(rèn)定民事合同都是以公共管理為目的。因此,這條規(guī)定不能用來說明出讓合同的目的,更不能用來作為判斷出讓合同性質(zhì)的依據(jù)。2.《暫行條例》第8條規(guī)定的“國家以所有者的身份”、第11條規(guī)定的簽訂合同的“平等、自愿、有償?shù)脑瓌t”,均體現(xiàn)的是民事合同的性質(zhì)和規(guī)則,而第13條關(guān)于招標(biāo)、拍賣等市場競價(jià)方式的規(guī)定也反映出了土地出讓金的商品價(jià)值屬性和出讓合同的民事性質(zhì)。3.《暫行條例》第14、15條關(guān)于合同一方在對(duì)方未履行合同主要義務(wù)(支付出讓金和提供土地使用權(quán))時(shí)享有的合同解除權(quán)以及請(qǐng)求違約賠償權(quán)利的對(duì)等規(guī)定,體現(xiàn)了雙方在主要權(quán)利義務(wù)上的平等性,也體現(xiàn)了民事合同的典型特征。4.《暫行條例》第18條關(guān)于使用者改變土地用途需經(jīng)出讓方同意,并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)的規(guī)定。筆者認(rèn)為,對(duì)土地用途的改變一方面是對(duì)合同內(nèi)容的變更(土地用途是合同約定的內(nèi)容之一),因此需要取得合同相對(duì)方的同意,使用者沒有單方變更合同的權(quán)利,這完全符合民事合同規(guī)則。5.《暫行條例》第17條第2款關(guān)于土地管理部門享有的糾正、警告、罰款、無償收回土地使用權(quán)等行政處罰權(quán)的規(guī)定。首先,這里使用的是“土地管理部門”而非“出讓人”的稱謂,表明這是土地管理部門以行政主體的名義在行使行政管理職能,該種權(quán)力的來源是法律的規(guī)定而非合同的約定。其次,具體有權(quán)實(shí)施行政處罰的土地管理部門與作為出讓人的土地管理部門也并不一定屬于一級(jí)政府而發(fā)生重合。再次,從這條規(guī)定可以看出,國家對(duì)土地開發(fā)利用的期限和條件也予以限制,這一規(guī)定實(shí)際上是為了防止濫用土地和閑置土地,其權(quán)力依據(jù)是法律規(guī)定的用途管制制度以及“珍惜、合理利用土地”的基本國策。因此,這款規(guī)定體現(xiàn)的是土地管理部門依據(jù)法律授權(quán)享有的行政管理權(quán),而非基于行政合同享有的行政特權(quán)。6.《暫行條例》第42條關(guān)于國家因公共利益需要收回土地的規(guī)定,實(shí)際上屬于土地征用條款,是國家依法定程序和條件對(duì)民事主體用益物權(quán)的剝奪,這是法定的權(quán)力,并不以和被剝奪人之間存在出讓合同為前提。其次分析《房地產(chǎn)管理法》中的規(guī)定。該法有關(guān)土地使用權(quán)出讓制度的規(guī)定,與《暫行條例》基本相同,但值得注意的是其出現(xiàn)了兩處明顯變化:第一,在對(duì)出讓行為進(jìn)行界定時(shí),該法刪除了《暫行條例》中“以土地所有者身份”的表述;第二,該法基本上不再對(duì)作為合同當(dāng)事人的土地管理部門和作為行政管理主體的土地管理部門分別采用“出讓人”和“土地管理部門”的表述,而一并稱為“土地管理部門”1。這兩點(diǎn)變化是否是立法者的有意行為,從而暗示其在出讓合同性質(zhì)認(rèn)定的態(tài)度上某種程度的變化,尚無從得知。綜上,可以得出的結(jié)論是,依據(jù)現(xiàn)行法律關(guān)于土地出讓制度的主要規(guī)定,出讓合同為民事合同。(二)土地使用權(quán)出資合同法的解釋2000年最高人民法院印發(fā)的《民事案件案由規(guī)定(試行)》明確將“土地使用權(quán)出讓合同糾紛”納入“房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營合同糾紛”之中,從而認(rèn)定其為民事合同。2005年8月1日施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地是使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》,對(duì)土地使用權(quán)出讓合同糾紛部分的解釋,適用的也全部是民法的精神和規(guī)則。值得注意的是,2004年1月14日《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》將“土地行政管理(土地)”列為行政管理范圍,同時(shí),行政行為種類又包括了行政合同,有人據(jù)此認(rèn)為出讓合同為行政合同案由所包括,從而將出讓合同認(rèn)定為行政合同。2筆者認(rèn)為,從該案由規(guī)定并不能得出此種結(jié)論。而最高人民法院2000年的案由規(guī)定和2005年的司法解釋已經(jīng)明確表明了其對(duì)出讓合同性質(zhì)認(rèn)定的態(tài)度?？梢?從最高人民法院正式文件中反映出來的態(tài)度是明確而肯定的,即:出讓合同為民事合同。盡管如此,審判實(shí)踐中各級(jí)法院甚至最高人民法院內(nèi)部的各審判庭,表現(xiàn)出來的態(tài)度并不一致,這也是理論上的爭議反映到司法實(shí)踐中的結(jié)果。(三)從《國有企業(yè)》到《補(bǔ)充協(xié)議》:從合同內(nèi)容的性質(zhì)上看現(xiàn)行土地出讓實(shí)踐中應(yīng)用的出讓合同文本以國土資源部和國家工商行政管理局于2000年發(fā)布的《國有土地使用權(quán)出讓合同》范本(GF-2000-2601)(以下簡稱“《出讓合同》”)以及這兩個(gè)部門于2006年4月19日頒布的《國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》示范文本(試行)(以下簡稱“《補(bǔ)充協(xié)議》”)為依據(jù)。《出讓合同》和《補(bǔ)充協(xié)議》所有條款的內(nèi)容,從性質(zhì)上可以分為三類:1.純粹民事性質(zhì)的條款。體現(xiàn)在有關(guān)合同標(biāo)的界定和描述的條款、有關(guān)雙方主要權(quán)利義務(wù)的條款、有關(guān)違約責(zé)任和爭議解決方式的條款等各個(gè)方面,并占據(jù)了合同的大部分篇幅。尤其是里面關(guān)于以仲裁方式解決爭議的條款更是體現(xiàn)了合同的民事性質(zhì)。2.純粹法定內(nèi)容條款。這無論合同中是否記載這些條款,雙方當(dāng)事人均受這些內(nèi)容的約束,它們是否規(guī)定在合同中不影響合同雙方的權(quán)利義務(wù)。3.對(duì)法律規(guī)定的行政管理措施予以細(xì)化或進(jìn)一步約定的條款。這在《出讓合同》中體現(xiàn)的并不明顯,第13條第1款有關(guān)開工日期的約定帶有這種性質(zhì)。但在2006年7月1日實(shí)施的《補(bǔ)充協(xié)議》中卻處處可見,其第1條至第6條,第9條至第14條,全部屬于這種類型的條款。筆者認(rèn)為,這些條款具有強(qiáng)烈的行政屬性,符合行政合同條款的特征。因此,從土地出讓實(shí)踐中的示范文本看,出讓合同為具有雙重性質(zhì)的“混合合同”。而從實(shí)踐中使用的示范文本的角度分析得出的結(jié)論無疑是對(duì)出讓合同法律性質(zhì)之實(shí)然狀態(tài)的最有說服力的結(jié)論。三、對(duì)合同中純粹法定內(nèi)容條款的救濟(jì)如前所述,從實(shí)然狀態(tài)來分析,出讓合同為具有雙重性質(zhì)的“混合合同”,但這種結(jié)論本身并不能解決實(shí)際問題,出讓合同的訂立、解釋、履行、糾紛解決等究竟該適用哪一套實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則?對(duì)合同中的純粹法定內(nèi)容條款,如果受讓人違反了其中有關(guān)行政管理內(nèi)容的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定直接實(shí)施行政處罰等措施。對(duì)行政處罰措施不服的,受讓人可以提起行政復(fù)議、行政訴訟等;如果是出讓人違反了其中有關(guān)行政管理內(nèi)容的規(guī)定,受讓人也可以直接采取行政復(fù)議、行政訴訟等行政法上的救濟(jì)措施。對(duì)合同中純粹民事性質(zhì)的條款以及對(duì)法律規(guī)定的行政管理措施予以細(xì)化或進(jìn)一步約定的條款,則屬于合同的約定內(nèi)容,這些內(nèi)容構(gòu)成了出讓合同的實(shí)質(zhì),就這些內(nèi)容發(fā)生的糾紛如何解決才是我們探討的重點(diǎn)。因此,下文的分析也是建立在將純粹法定條款剔除出了出讓合同的基礎(chǔ)上的。(一)“混合契約”的法律適用對(duì)“混合契約”的定性和法律適用,有學(xué)者主張,在一份合同關(guān)系中同時(shí)存在行政性質(zhì)與民商法律關(guān)系屬性的情況下,對(duì)該合同的定位應(yīng)該看哪種性質(zhì)處于更重要的地位,更起主導(dǎo)作用。如果民商法律關(guān)系更多、更居于主導(dǎo)地位,則應(yīng)定位為民商法上的合同,行政性質(zhì)的規(guī)范由于所占比重較低,不改變合同的基本屬性。但同時(shí),合同的解釋與法律適用必須重視這部分行政法律關(guān)系,對(duì)于行政屬性的部分,應(yīng)該適用行政法律規(guī)范。3也有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)將“混合契約”歸類于行政契約,其中涉及的行政法律關(guān)系要由行政法來調(diào)整和解決糾紛,但又主張其中的民事部分不因歸類到行政契約而更改原來的性質(zhì),依然要由民法來調(diào)整。4筆者對(duì)兩位學(xué)者的觀點(diǎn)表示贊同,認(rèn)為在“混合契約”的實(shí)體法律適用方面,應(yīng)該區(qū)分民事屬性部分和行政屬性部分分別適用民法規(guī)范和行政法規(guī)范。但鑒于出讓合同的民事條款和民事屬性在整個(gè)合同中占主導(dǎo)地位,為了充分保障合同民事目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及保護(hù)受讓方合法的民事權(quán)益,應(yīng)當(dāng)對(duì)出讓方的行政優(yōu)益權(quán)予以適當(dāng)限制。(二)以民事程序規(guī)則解決糾紛為基本依據(jù)一旦當(dāng)事人就合同發(fā)生糾紛而又協(xié)商不成需要采取公力救濟(jì)途徑時(shí),該遵循哪一套救濟(jì)制度和規(guī)則、走哪一個(gè)訴訟程序?這里有三種選擇:(1)采用民事糾紛救濟(jì)制度,通過民事仲裁或民事訴訟解決糾紛;(2)采用行政爭議救濟(jì)制度,如行政復(fù)議、行政訴訟等;(3)從觀念上將合同“一劈兩半”,就不同性質(zhì)內(nèi)容部分發(fā)生的爭議分別適用其各自所屬性質(zhì)的糾紛解決規(guī)則。下面結(jié)合出讓合同對(duì)此三種方案逐一評(píng)析:第(3)種方案是首先應(yīng)該拋棄的。將合同中兩種性質(zhì)的內(nèi)容完全區(qū)分開來有時(shí)并不容易,僅就此區(qū)分就會(huì)產(chǎn)生爭議?！盎旌虾贤碑吘故且粋€(gè)整體,有時(shí)兩部分性質(zhì)的內(nèi)容會(huì)相互依賴相互關(guān)聯(lián),也必然會(huì)有部分糾紛同時(shí)涉及到兩部分的內(nèi)容,讓當(dāng)事人通過兩套程序兩次訴訟解決一個(gè)合同糾紛,顯然也是不經(jīng)濟(jì)的,并且還會(huì)產(chǎn)生通過兩種訴訟得出的判決結(jié)果的協(xié)調(diào)等復(fù)雜問題。筆者認(rèn)為,就出讓合同而言,應(yīng)該選擇第(1)種方案,采用民事糾紛救濟(jì)制度,適用民事程序規(guī)則。具體理由如下:1.在出讓合同中,雖然《補(bǔ)充協(xié)議》的發(fā)布大大加重了其中行政屬性內(nèi)容的比例,但民事屬性的內(nèi)容仍然占據(jù)合同內(nèi)容的多數(shù)并居主導(dǎo)地位,這決定了出讓合同的偏民事性質(zhì),因此,應(yīng)當(dāng)以其主要部分的內(nèi)容為依據(jù)適用民事程序規(guī)則解決糾紛。2.從兩套救濟(jì)制度比較的角度而言,鑒于目前我國行政合同的救濟(jì)制度無論是在理論上還是在司法實(shí)踐操作上均極不完善,現(xiàn)有的行政復(fù)議和行政訴訟制度均不適宜解決行政合同糾紛,而民事合同的理論和救濟(jì)制度卻很發(fā)達(dá),將其納入民事糾紛解決機(jī)制,更有利于解決糾紛。3.行政合同制度的興起,本身就借鑒了民事合同的理論,各國在行政合同的法律適用上,也多有援引民事規(guī)則的時(shí)候。因此,將民事性質(zhì)的內(nèi)容占主導(dǎo)地位的出讓合同納入民事救濟(jì)渠道,并不會(huì)對(duì)其中行政性質(zhì)的內(nèi)容造成實(shí)質(zhì)破壞。4.從價(jià)值角度分析,如前所述,具有雙重性質(zhì)的出讓合同同時(shí)肩負(fù)實(shí)現(xiàn)民事目標(biāo)和行政目標(biāo)兩種功能。民事救濟(jì)規(guī)則注重對(duì)合同雙方當(dāng)事人的平等保護(hù),而行政救濟(jì)規(guī)則則充分考慮行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)和職能行使。筆者認(rèn)為,應(yīng)該以前一種價(jià)值為重,從而采用民事救濟(jì)規(guī)則解決出讓合同糾紛。理由如下:(1)切實(shí)保護(hù)出讓合同中受讓人的民事權(quán)益具有十分重要的意義。要使整個(gè)土地產(chǎn)權(quán)市場運(yùn)轉(zhuǎn)順暢,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值等目標(biāo),土地使用權(quán)這種最基礎(chǔ)的用益物權(quán)就必需是一種穩(wěn)定而有充分保障的權(quán)利,甚至在其合法權(quán)限范圍內(nèi)還能以其用益物權(quán)人的地位對(duì)抗土地所有人。因此,保障出讓合同中受讓人的合法民事權(quán)益的意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了保護(hù)此種權(quán)利本身,而具有重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義。(2)從權(quán)利本身的脆弱性來看,一方面,我國是一