行政訴訟法》修正對(duì)國(guó)土資源工作的影響與政策建議行政訴訟法》修正對(duì)國(guó)土資源工作的影響與政策建議2014-08-2216:11:00中國(guó)國(guó)土資源報(bào)作者：鄒謝華張國(guó)橋馬俊科閱讀提示政訴訟法》修正案草案，此次修改將是該法施行24年以來(lái)的首次修改。本次草案擴(kuò)大了行政訴訟案件的受案范圍，將土地征收和房屋拆遷納入行政訴訟范圍，同時(shí)規(guī)定人民法院可以審查各級(jí)行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件，這一修改必將對(duì)國(guó)土資源管理部門(mén)依法行政工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。去年底閉幕的 屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議了《行為此，本報(bào)邀請(qǐng)國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的專(zhuān)家展開(kāi)專(zhuān)題研判，為各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)提前做好與之銜接的政策、制度提供參考。影響1法治意識(shí)將接受更嚴(yán)格考驗(yàn)行政訴訟法》修正案草案說(shuō)明中指出，行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決的問(wèn)題仍較為突出，為增強(qiáng)法律規(guī)定的可執(zhí)行性，建議增加規(guī)定：一是將行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的情況予以公告。二是拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留（《行政訴訟法》修訂后第九第三款、第五款）。此外，根據(jù)《行政訴訟法》修正案草案第三條第二款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法應(yīng)訴。法不在嚴(yán)，貴在執(zhí)行，沒(méi)有問(wèn)責(zé)，不設(shè)高壓線，再好的制度和標(biāo)準(zhǔn)也難以奏效。對(duì)此，國(guó)土資源管理部門(mén)及工作人員應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法治理念，尊重司法判決，做好應(yīng)對(duì)工作。應(yīng)對(duì)在思想和工作上樹(shù)立依法行政警戒線在任何法治國(guó)家,法治都被視為社會(huì)公平正義的最后一道防線,是解決糾紛、化解社會(huì)矛盾的各種程序里的最后一個(gè)救濟(jì)途徑，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，任何國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)尊重并執(zhí)行法院判決，且法律面前，人人平等，行政機(jī)關(guān)更應(yīng)該帶頭遵守法律。第一，各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)不應(yīng)當(dāng)對(duì)法院受理案件進(jìn)行干預(yù)和阻礙，依法保障公民訴訟權(quán)利。進(jìn)入訴訟程序后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)訴，按照法律規(guī)定程序行使訴訟權(quán)利。第二，對(duì)于法院生效判決，必須要嚴(yán)格執(zhí)行。法治社會(huì)要求法律面前，人人平等，行政機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，給行政相對(duì)人樹(shù)立榜樣，不能以公權(quán)力抗拒法院執(zhí)行。一旦出現(xiàn)法院對(duì)國(guó)土資源管理部門(mén)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的情況予以公告或者國(guó)土資源管理部門(mén)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)予以拘留的情況，不但損害了法律的權(quán)威，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)土資源管理部門(mén)在公眾心中的形象。第三，進(jìn)一步開(kāi)展依法行政教育宣傳活動(dòng)，強(qiáng)化各級(jí)國(guó)土資源管理工作者的依法行政意識(shí)，樹(shù)立工作和思想上依法行政的雙重警戒線，嚴(yán)格按照法律要求辦事。及時(shí)開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，傳達(dá)新《行政訴訟法》修訂精神，盡快適應(yīng)新《行政訴訟法》的規(guī)定和要求。影響2涉及征地拆遷的行政訴訟案可能大增在集體土地征收過(guò)程中如何平衡各方利益，妥善化解因征地拆遷所引發(fā)的爭(zhēng)議，是國(guó)土資源管理部門(mén)和人民法院所共同面臨的重要任務(wù)。在地方國(guó)土資源管理工作實(shí)踐中，有部分地區(qū)人民法院通過(guò)內(nèi)部規(guī)定的形式，拒絕受理土地征收和房屋拆遷所引發(fā)的行政訴訟案件，其中原因各異。行政訴訟法》修改后，這一局面將發(fā)生重大改變。此次提交審議的修正案草案擴(kuò)大了受案范圍，擬規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人等依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等案件，法院應(yīng)當(dāng)受理?！笨梢灶A(yù)見(jiàn)的是，該條款通過(guò)后，關(guān)于土地征收和房屋拆遷的行政訴訟案件將可能大量增加，因而可能會(huì)有大量國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)作為被告進(jìn)入行政訴訟中，這必將對(duì)國(guó)土資源管理部門(mén)管理工作和日常工作秩序產(chǎn)生直接影響。應(yīng)對(duì)國(guó)土資源部門(mén)要在修法過(guò)程中發(fā)聲為了更好地發(fā)揮行政訴訟在征地制度改革、土地資源依法保護(hù)和充分利用、維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益中的作用，國(guó)土資源部應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參加到立法過(guò)程中，積極的發(fā)出聲音，更好的提出建議，同立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)在征地拆遷糾紛依法處理原則、程序等形成較為統(tǒng)一的意見(jiàn)，以保障《行政訴訟法》在實(shí)踐中能夠更好的實(shí)施。第一，在《行政訴訟法》修訂過(guò)程中明確受理土地征收房屋拆遷糾紛的具體類(lèi)型和標(biāo)準(zhǔn)，明確政府和國(guó)土部門(mén)在征地過(guò)程中的具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)。從而使得征地拆遷過(guò)程中的違法行為更加明確并便于責(zé)任追究，加大對(duì)違法行為的震懾力度，大力保障被征地農(nóng)民的合法利益。同時(shí)，也應(yīng)建議明確人民法院不予受理的情形，以防止行政訴訟權(quán)被濫用，確保有限的司法資源不被浪費(fèi)，依法征收能夠得到保障。第二，在《行政訴訟法》修訂過(guò)程中，應(yīng)體現(xiàn)征地拆遷行政糾紛的特殊性。征地拆遷往往涉及一定群體的切身利益，在解決糾紛過(guò)程中這一群體同政府發(fā)生抗?fàn)?，往往容易形成利益共同體，采取“抱團(tuán)維權(quán)”的方式，因而非常容易形成群體性事件。同時(shí)，征地拆遷行政訴訟，往往具有糾紛事實(shí)的復(fù)雜性、各方利益的敏感性，社會(huì)輿論高度聚焦，容易演變成社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，對(duì)于因征地拆遷引發(fā)的行政訴訟，必須慎重對(duì)待，相關(guān)訴訟程序和訴訟制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)該類(lèi)糾紛的特殊性。實(shí)際上，在完善征地拆遷行政訴訟程序上，還有很多問(wèn)題需要解決，例如：對(duì)于正在實(shí)施的土地征收房屋拆遷，一旦進(jìn)入行政訴訟程序，是否中止征地拆遷？在何種情況下中止？何種情況下不中止？法院是否有權(quán)推翻征收土地的行政決定？法院判斷征收土地決定是否違法的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)怎樣確定？如何規(guī)定土地征收房屋拆遷糾紛的原告資格？將征地拆遷糾紛納入行政訴訟中，上述問(wèn)題必須要作出明確規(guī)定，否則《行政訴訟法》的修訂實(shí)施可能會(huì)陷入定的混亂，如果各地法院對(duì)上述要點(diǎn)把握不準(zhǔn)確，將導(dǎo)致各地對(duì)土地征收房屋拆遷等糾紛認(rèn)定不統(tǒng)一，對(duì)被征地農(nóng)民的保障也將落空。明晰征地拆遷中的法律模糊地帶當(dāng)前，征地拆遷法律法規(guī)的規(guī)定還存在很多模糊地帶，這就導(dǎo)致各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)得不到統(tǒng)一，加之各種新情況層出不窮無(wú)論是法律依據(jù)還是執(zhí)法實(shí)踐，都很難做到對(duì)各種情況予以周詳?shù)目紤],這樣就容易造成拆遷補(bǔ)償過(guò)程中的行政糾紛，產(chǎn)生大量行政訴訟。

有關(guān)法律對(duì)農(nóng)村集體土地上房屋拆遷、土地征收中 公共利益”有關(guān)法律對(duì)農(nóng)村集體土地上房屋拆遷、土地征收中 公共利益”如何界定，實(shí)施征地拆遷的具體程序規(guī)定等重大問(wèn)題都沒(méi)有明確規(guī)定，從而容易引發(fā)爭(zhēng)議；《土地管理法》對(duì)土地的征收規(guī)定了相應(yīng)的程序，但對(duì)被征收土地上房屋的征收沒(méi)有規(guī)定具體的操作程序。尤其是作出“責(zé)令交出土地”的行政處罰沒(méi)有明確、可操作性規(guī)定，特別是征地拆遷項(xiàng)目程序不合法、補(bǔ)償不到位的情況下，被征地拆遷人抵觸情緒強(qiáng)烈，征地拆遷部門(mén)或人民法院?jiǎn)?dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序極易激化矛盾。相關(guān)法律法規(guī)的不完善，上述問(wèn)題會(huì)使國(guó)土資源管理部門(mén)以及負(fù)責(zé)征地拆遷的基層政府在訴訟中處于不利地位。要從根本上解決這些問(wèn)題，應(yīng)積極推動(dòng)立法及法律修改來(lái)消除上述模糊地帶。在法律修改不能馬上到位的情況下，應(yīng)根據(jù)各省各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定更為詳細(xì)的操作規(guī)范 ,做到有據(jù)可依，并做好同立法工作的對(duì)接，盡快使相關(guān)規(guī)定上升為地方性法律，避免在具體工作當(dāng)中造成糾紛，也避免規(guī)范性文件被認(rèn)定為違法。此外，行政管理部門(mén)和司法部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)這些模糊地帶加強(qiáng)溝通，形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。消除征地拆遷工作中的行政違法隱患規(guī)范征地拆遷實(shí)施程序，嚴(yán)格遵守有關(guān)規(guī)定。如果在整個(gè)環(huán)責(zé)任。國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)針對(duì)焦點(diǎn)問(wèn)題和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)執(zhí)法過(guò)程中的監(jiān)督，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和程序開(kāi)展工作，節(jié)中旦出現(xiàn)程序違法或?qū)嶓w違法，行政機(jī)關(guān)就將承擔(dān)相應(yīng)以減少此類(lèi)糾紛的產(chǎn)生。增強(qiáng)職權(quán)意識(shí)，明確行政人員責(zé)任。部分征地拆遷部門(mén)行政程序和職權(quán)意識(shí)單薄，土地征收的法定程序得不到執(zhí)行，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)依法行政教育，明確征地拆遷違法案件的責(zé)任認(rèn)定和追究機(jī)制，建立違法案件行政領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度，明確征地拆遷違法的高壓線。高度重視征地拆遷過(guò)程可能的法律糾紛。在征地拆遷實(shí)施階段，要加強(qiáng)依法行政法律意識(shí)，征地實(shí)施過(guò)程中要嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，同時(shí)注意通過(guò)應(yīng)用現(xiàn)場(chǎng)錄像等現(xiàn)代科技手段入行政訴訟程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視，充分利用調(diào)解協(xié)商等手段，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)同當(dāng)事人、當(dāng)?shù)卣M(jìn)行友好磋商，爭(zhēng)取案結(jié)事了的良好社會(huì)效果。保存好工作過(guò)程中的各種證據(jù)。 旦產(chǎn)生征地拆遷糾紛并進(jìn)影響3部分“紅頭文件”將面臨司法審查在國(guó)土資源管理實(shí)踐中，由于立法周期長(zhǎng)、立法機(jī)關(guān)任務(wù)繁重等原因，《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源管理法》等法律長(zhǎng)期不能進(jìn)行修改。為了國(guó)土資源管理工作的規(guī)范開(kāi)展，國(guó)土資源部出臺(tái)了大量規(guī)范性文件，對(duì)相關(guān)管理工作進(jìn)行規(guī)范，各級(jí)政府和國(guó)土資源管理部門(mén)也出臺(tái)了大量俗稱(chēng)“紅頭文件”的規(guī)范性文件。這些“紅頭文件”，是各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)為執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)規(guī)范性文件的規(guī)定，依照法定權(quán)限和程序制定并公布的，涉及國(guó)土資源管理相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)，在國(guó)土資源管理中具有普遍約束力并能夠反復(fù)適用的文件。 由于“紅頭文件”般是為了執(zhí)行法律法規(guī)而制定的，操作性較強(qiáng)，往往成為具體行政行為作出的直接依據(jù)?！凹t頭文件”從性質(zhì)上屬于抽象行政行為，按照現(xiàn)有《行政訴訟法》規(guī)定，這些“紅頭文件”不屬于行政訴訟審查范圍。此次提交審議的修正案草案第六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。 ”第六十六條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理?！币簿褪钦f(shuō)，大量各級(jí)政府和國(guó)土資源管理部門(mén)在實(shí)踐中制定并實(shí)施的國(guó)土資源管理方面的“紅頭文件”將進(jìn)入法院審查范圍，對(duì)此同樣要做好應(yīng)對(duì)工作。應(yīng)對(duì)將管理規(guī)范上升到法律層面從另一個(gè)角度來(lái)看，《行政訴訟法》的修改為國(guó)土資源管理法治工作帶來(lái)契機(jī)，那就是應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前管理中的法治保障觀念，推動(dòng)國(guó)土資源管理立法工作，在出臺(tái)規(guī)范性文件時(shí)，加強(qiáng)法律審查，做好對(duì)接立法工作的準(zhǔn)備，及時(shí)將管理規(guī)范和被證明行之有效的做法上升到法律法規(guī)的層面。第一，開(kāi)展自查，加大對(duì)“紅頭文件”的清理力度?！凹t頭文件違法的主觀原因包括：制定過(guò)程中缺乏保障其科學(xué)性和民主性的必要程序，只是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和管理者的意志，罔顧相對(duì)人的利益；制定文件時(shí)受非正當(dāng)利益驅(qū)使，追求政府工作人員的個(gè)人利益、地方利益、部門(mén)利益、政府利益。另外，由于我國(guó)未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)范，“紅頭文件”的主體內(nèi)容、制定程序等都還沒(méi)有良好規(guī)范，實(shí)踐中出現(xiàn)了一定混舌L。建議各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)涉及管理職能的“紅頭文件”進(jìn)行全面清理和審查。國(guó)土資源部有豐富的規(guī)范性文件后評(píng)估和法律法規(guī)立、改、廢”經(jīng)驗(yàn)，可以從中央層面對(duì)各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)，出臺(tái)“紅頭文件”清理的規(guī)劃指導(dǎo)、出臺(tái)統(tǒng)一清理標(biāo)準(zhǔn)、完善清理操作程序、建立清理長(zhǎng)效機(jī)制，將長(zhǎng)期以來(lái)進(jìn)行的“法律法規(guī)后評(píng)估”和“法律法規(guī)清理”應(yīng)用于“紅頭文件”清理工作中，從而避免地方清理工作“自彈自唱”，無(wú)法做到全面、徹底、到位清理“紅頭文件”。對(duì)于存在違法越權(quán)等行為的，要及時(shí)出臺(tái)替代文件，既要消除違法隱患，又要保障行政管理工作有據(jù)可依，防止出現(xiàn)規(guī)范空白的情況。在這一過(guò)程中，可以邀請(qǐng)立法機(jī)關(guān)、政府法制辦參與。第二，推動(dòng)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源管理法》修改工作，將現(xiàn)有規(guī)范性文件提升到法律層面。之