2022版：專項(xiàng)債實(shí)操手冊(cè)

本文綱要

前言

一、2021年專項(xiàng)債政策的變化和制度的完善

1.2021年專項(xiàng)債政策變化

2.2021年專項(xiàng)債新規(guī)解讀

(1)加強(qiáng)負(fù)面清單的細(xì)化工作

(2)高度重視項(xiàng)目的儲(chǔ)備和篩選

(3)專項(xiàng)債資金使用績(jī)效全生命周期監(jiān)控

(4)合理把握發(fā)行節(jié)奏

二、專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)操中的幾個(gè)問(wèn)題

1.專項(xiàng)債券資金平衡方案規(guī)劃

(1)資金來(lái)源與資金用途

(2)現(xiàn)金流

(3)資金覆蓋倍數(shù)

(4)進(jìn)一步拆解

(5)整體宏觀層面及年度資金計(jì)劃

2.專項(xiàng)債項(xiàng)目策劃與優(yōu)化

(1)增加專項(xiàng)收入主要通過(guò)內(nèi)外兩個(gè)途徑

(2)項(xiàng)目收益增加必須遵守相關(guān)性及客觀性原則

3.專項(xiàng)債項(xiàng)目資產(chǎn)管理

(1)專項(xiàng)債項(xiàng)目的資產(chǎn)認(rèn)定

(2)專項(xiàng)債項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算

(3)專項(xiàng)債項(xiàng)目收入管理

前言

2022年1月25日，國(guó)新辦舉行2021年全年財(cái)政收

支情況新聞發(fā)布會(huì)。會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才總結(jié)了

2021年專項(xiàng)債的發(fā)行情況，”全國(guó)人大批準(zhǔn)新增地方政府

專項(xiàng)債券的額度是3.65萬(wàn)億元，其中用于項(xiàng)目建設(shè)的新

增專項(xiàng)債券額度是3.5萬(wàn)億元"，然后為2022年專項(xiàng)債管

理定了調(diào)，為了更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券拉動(dòng)有效投資、穩(wěn)定

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用，財(cái)政部將會(huì)同相關(guān)部門持續(xù)強(qiáng)化專

項(xiàng)債券的管理。一是合理確定新增限額?？刂聘唢L(fēng)險(xiǎn)地區(qū)

新增地方政府債務(wù)的限額規(guī)模，避免高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)

累積。確定分地區(qū)限額的時(shí)候，是根據(jù)項(xiàng)目準(zhǔn)備情況、有

關(guān)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)情況合理測(cè)算，以及債務(wù)償還能力，把限額分

配到應(yīng)該分的地方去。二是嚴(yán)把資金支持方向。會(huì)同發(fā)展

改革委指導(dǎo)地方做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，加強(qiáng)專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域負(fù)

面清單管理，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券用于各類樓堂館所、形象工

程和政績(jī)工程以及各類非公益性資本支出項(xiàng)目。指導(dǎo)地方

按照"資金跟著項(xiàng)目走"的原則，加大對(duì)國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展

戰(zhàn)略和"十四五"規(guī)劃《綱要》重點(diǎn)項(xiàng)目的支持力度，堅(jiān)決

不"撒胡椒面"。三是強(qiáng)化日常監(jiān)督管理。對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目

實(shí)行穿透式監(jiān)測(cè)，推動(dòng)盡快形成實(shí)物工作量。開展全生命

周期績(jī)效管理，壓實(shí)主管部門和項(xiàng)目單位管理責(zé)任。常態(tài)

化組織財(cái)政部各地監(jiān)管局開展專項(xiàng)債券使用管理情況核

查，覆蓋全部新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目。建立違規(guī)使用專項(xiàng)債券

資金處理處罰機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)違規(guī)行為的硬性約束?；仡?/p>

2021年專項(xiàng)債發(fā)行呈現(xiàn)出前緩后緊的態(tài)勢(shì)。2020年下半

年以來(lái)，由于疫情得到有效控制和經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，財(cái)政壓

力得到緩解，2021年專項(xiàng)債新增額度適度削減，前三個(gè)季

度，專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏明顯放緩，至八月尚有超過(guò)2萬(wàn)億的

地方專項(xiàng)債券額度未發(fā)行。直到7月中下旬后，由于疫情

的多點(diǎn)反復(fù)、極端天氣導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害、國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)

綜復(fù)雜等不利因素對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的壓力，監(jiān)管層的政策導(dǎo)向

才發(fā)生積極轉(zhuǎn)變，8月16日、9月1日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先

后兩次要求用好地方政府專項(xiàng)債帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資，提速

專項(xiàng)債發(fā)行工作。第四季度地產(chǎn)行業(yè)情況進(jìn)一步惡化，暴

雷房企越來(lái)越多，造成很大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，決策層再次

提出財(cái)政兜底，11月24日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議第三次提到加

速專項(xiàng)債發(fā)行，并重點(diǎn)部署了專項(xiàng)債相關(guān)工作，提出要完

善地方政府專項(xiàng)債券管理，優(yōu)化資金使用，嚴(yán)格資金監(jiān)管。

截至12月末，2021年全年共發(fā)行新增地方政府債券

43637.091億；首批地方債券于3月發(fā)行，隨后發(fā)行規(guī)模

逐漸上升，在10月達(dá)到高點(diǎn)，10月單月發(fā)行規(guī)模超過(guò)6000

億。全年地方債發(fā)行節(jié)奏受政策影響較為明顯，預(yù)下達(dá)額

度下發(fā)較遲，全國(guó)自3月起才正式開啟新增專項(xiàng)債發(fā)行工

作。不同于2021年的起伏，2022年專項(xiàng)債發(fā)行將全面發(fā)

力，12月10日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要積極推出有利

于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當(dāng)靠前"，明確了穩(wěn)增長(zhǎng)信

號(hào)，相比于2020和2021年財(cái)政"超收減支"，2022年財(cái)政

要更加積極，財(cái)政支出要前置，加快財(cái)政進(jìn)度，業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)

2022年專項(xiàng)債限額將在3.5萬(wàn)億元左右。這一輪專項(xiàng)債

發(fā)行額度規(guī)模非常可觀，包括2021年下半年剩余額度約

1.4萬(wàn)億（截至12月15日發(fā)行總額達(dá)3.42萬(wàn)億，2021

年額度的97%已發(fā)行完畢）和提前下達(dá)的2022年新增專

項(xiàng)債務(wù)限額1.46萬(wàn)億元，兩部分額度疊加將對(duì)擴(kuò)大明年

的有效投資提供有力支撐。筆者在此對(duì)2021年專項(xiàng)債政

策的新變化進(jìn)行全面的回顧和梳理，并對(duì)專項(xiàng)債實(shí)操中的

幾項(xiàng)重要問(wèn)題進(jìn)行歸納，以備同業(yè)參考。

一、2021年專項(xiàng)債政策的變化和制度的完善

今年前三個(gè)季度專項(xiàng)債放緩發(fā)行節(jié)奏，決策層利用難

得的窗口期對(duì)專項(xiàng)債的相關(guān)制度進(jìn)行了修訂和完善，在

2020年收緊的基礎(chǔ)上監(jiān)管制度進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范，并開始

對(duì)以往發(fā)行的存量項(xiàng)目進(jìn)行徹底的清理排查。

1.2021年專項(xiàng)債政策變化

2021年監(jiān)管層在多個(gè)場(chǎng)合提及對(duì)專項(xiàng)債要嚴(yán)格管理、

防范政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這與2021年上半年監(jiān)管層的工

作重心相一致。

以國(guó)務(wù)院3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度

改革的意見（國(guó)發(fā)［2021）5號(hào)）》和6月銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布

的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

化解工作的指導(dǎo)意見（銀保監(jiān)發(fā)［2021］15號(hào)）》為代表，

上半年監(jiān)管的重點(diǎn)是深化預(yù)算改革，嚴(yán)控政府債務(wù)，既包

括隱性債務(wù)，也包括專項(xiàng)債為代表的顯性債務(wù)：

?3月5日人大第四次會(huì)議《政府工作報(bào)告》披

露，2021年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65萬(wàn)億元,

較2020年減少1000萬(wàn)元，優(yōu)先支持在建工程，合理

擴(kuò)大使用范圍。

?3月10日，中國(guó)人大網(wǎng)公布了第十三屆全國(guó)

人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于2020年中央和

地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的

審查結(jié)果報(bào)告》稱，2021年要指導(dǎo)地方對(duì)可能存在風(fēng)

險(xiǎn)的專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行排查，研究制定處置措施，積極

防范風(fēng)險(xiǎn)。

?4月21日，財(cái)政部召開2021年一季度財(cái)政收

支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會(huì)，在答記者問(wèn)環(huán)節(jié)詳述了財(cái)政

部2021年專項(xiàng)債工作安排：

一是指導(dǎo)和督促地方做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，履行各項(xiàng)審

批程序，確保專項(xiàng)債券發(fā)行一批、使用一批，盡快形成實(shí)

物工作量，避免造成資金閑置；

二是按照“資金跟著項(xiàng)目走"原則，要求各地將專項(xiàng)債

券重點(diǎn)用于黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大區(qū)域發(fā)

展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮專項(xiàng)債券擴(kuò)大有效投資、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)

平穩(wěn)運(yùn)行等積極作用；

三是加強(qiáng)專項(xiàng)債券管理，基于預(yù)算一體化管理系統(tǒng)，

通過(guò)信息化手段對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行使用實(shí)行穿透式監(jiān)管，及

時(shí)掌握項(xiàng)目資金使用和建設(shè)進(jìn)度等信息；研究提出進(jìn)一步

提高專項(xiàng)債券資金使用績(jī)效的新辦法、新舉措；強(qiáng)化信息

公開，促進(jìn)形成市場(chǎng)化、法制化融資自律約束機(jī)制，推動(dòng)

地方完善專項(xiàng)債券使用管理。

?6月7日財(cái)政部向人大匯報(bào)《關(guān)于2020年中

央決算的報(bào)告》，指出“要用好地方政府專項(xiàng)債券，指

導(dǎo)地方加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，適當(dāng)放寬專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間限

制，合理把握發(fā)行節(jié)奏，提高債券資金使用績(jī)效。”

?據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，7月初國(guó)家發(fā)改委向地

方下發(fā)通知，要求做好2022年地方專項(xiàng)債項(xiàng)目前期

工作。對(duì)于擬新開工項(xiàng)目，要在依法合規(guī)前提下，加

快推進(jìn)征地拆遷、工程招投標(biāo)、水電氣接入等前期準(zhǔn)

備工作，確保明年年初一大批項(xiàng)目前期工作成熟、具

備開工條件。各地方政府按照盡力而為、量力而行的

原則，充分考慮地方財(cái)政承受能力和政府投資能力，

結(jié)合地方政府債務(wù)水平和項(xiàng)目收益情況，合理安排擬

使用地方政府專項(xiàng)債券的項(xiàng)目，確保融資規(guī)模與項(xiàng)目

收益相平衡，切實(shí)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

?8月、10月地方債境外發(fā)行。2020年10月，

國(guó)家發(fā)改委《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)

綜合改革試點(diǎn)首批授權(quán)事項(xiàng)清單》提出允許深圳在境

外發(fā)行離岸人民幣地方債，地方債境外發(fā)行首獲政策

準(zhǔn)許。2021年8月，廣東省財(cái)政廳發(fā)布通知，通過(guò)

公開遴選方式組建在澳門發(fā)行地方政府債券承銷團(tuán)，

首次披露赴澳門發(fā)行地方債消息。2021年10月12

日，廣東省政府和深圳市政府分別在澳門和香港成功

發(fā)行地方政府債券。

?直到7月中下旬后，由于疫情的多點(diǎn)反復(fù)、極

端天氣導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害、國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜等不

利因素對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的壓力，監(jiān)管層的政策導(dǎo)向才發(fā)生

積極轉(zhuǎn)變，8月16日、9月1日、11月24日國(guó)務(wù)院

常務(wù)會(huì)議先后三次要求用好地方政府專項(xiàng)債帶動(dòng)擴(kuò)

大有效投資，提速專項(xiàng)債發(fā)行工作。主要包括四個(gè)方

面：

一是加快今年剩余額度發(fā)行，做好資金撥付和支出管

理，力爭(zhēng)在明年初形成更多實(shí)物工作量；

二是按照“資金跟著項(xiàng)目走"要求，梳理明年專項(xiàng)債項(xiàng)

目和資金需求。省級(jí)政府要強(qiáng)化統(tǒng)籌，加強(qiáng)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)

發(fā)展需要項(xiàng)目的前期工作和儲(chǔ)備，適時(shí)推進(jìn)成熟項(xiàng)目開工;

三是統(tǒng)籌考慮各地實(shí)際和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，合

理提出明年專項(xiàng)債額度和分配方案，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，

不"撒胡椒面”，研究依法依規(guī)按程序提前下達(dá)部分額度；

四是資金使用要注重實(shí)效，加強(qiáng)對(duì)投向等的審核和監(jiān)

管，嚴(yán)禁資金用于樓堂館所、形象工程和不必要的亮化美

化工程等。堅(jiān)決制止資金擠占挪用、違規(guī)撥付、長(zhǎng)期閑置。

強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)專項(xiàng)債資金審計(jì)監(jiān)督和全面核查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題必

須嚴(yán)肅整改、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，并實(shí)行收回閑置資金、扣減新增

限額、通報(bào)負(fù)面典型等措施予以處罰。

?12月14日財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委召開視頻會(huì)

議，推動(dòng)提前下達(dá)額度盡快形成實(shí)物工作量，要求地

方重點(diǎn)做好以下工作：

一是抓緊分配。原則上省級(jí)政府年底前要將提前下達(dá)

的額度全部分配到市縣，額度分配要與市縣明年一季度可

實(shí)施項(xiàng)目的情況相匹配，要與審核確認(rèn)的項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，具

備實(shí)施條件項(xiàng)目多的地方適當(dāng)多分；

二是適當(dāng)集中。額度要向中央和省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目多的省

市傾斜，堅(jiān)決不"撒胡椒面"；

三是注意防范風(fēng)險(xiǎn)。額度要重點(diǎn)向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地

區(qū)傾斜。在嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范措施的前提下，綜合考慮高

風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)情況合理安排額度；

四是強(qiáng)化約束。具備條件的地方，及時(shí)將提前下達(dá)的

專項(xiàng)債券收支納入年初預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束。

?2021年12月16日國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，

財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才介紹了加強(qiáng)和完善地方政府債

務(wù)管理及專項(xiàng)債管理等有關(guān)情況，并就多項(xiàng)重要問(wèn)題

回答了記者提問(wèn)。同日，國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋

也在新聞發(fā)布會(huì)上表示，國(guó)家發(fā)改委已對(duì)地方報(bào)送的

2022年專項(xiàng)債券項(xiàng)目從投向領(lǐng)域方面進(jìn)行了篩選，

形成準(zhǔn)備項(xiàng)目清單。

財(cái)政部主要對(duì)于2022年部分專項(xiàng)債券額度提前下達(dá)

落實(shí)、2022年專項(xiàng)債券正負(fù)面清單、專項(xiàng)債融資收益平衡、

推進(jìn)專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、債券資金發(fā)行后的使用監(jiān)管、專項(xiàng)

債拉動(dòng)有效投資、2022年專項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏等問(wèn)題進(jìn)行

了解答。

?12月21日審計(jì)署網(wǎng)站公布《財(cái)政部關(guān)于地方

政府專項(xiàng)債券重發(fā)行輕管理方面問(wèn)題的整改情況》，

披露了2020年專項(xiàng)債發(fā)行和使用中存在的問(wèn)題，財(cái)

政部分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，主要是主管部門和實(shí)施單

位責(zé)任意識(shí)淡薄，項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)；財(cái)政部門對(duì)

專項(xiàng)債券使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管較為薄弱，加之部分項(xiàng)目小、

散，加大了管理難度。針對(duì)審計(jì)查出的問(wèn)題，財(cái)政部

召開專題會(huì)議部署整改工作，壓實(shí)有關(guān)地方的整改主

體責(zé)任，除審計(jì)署查出的問(wèn)題外，還一并將省級(jí)審計(jì)

機(jī)關(guān)查出的專項(xiàng)債券問(wèn)題納入整改范圍，逐一制定整

改方案，一體推進(jìn)整改。深入分析問(wèn)題原因，研究進(jìn)

一步完善專項(xiàng)債券管理措施，持續(xù)加強(qiáng)"借、用、管、

還"全流程管理，促進(jìn)資金規(guī)范高效使用。除專項(xiàng)債

穿透式監(jiān)測(cè)、違規(guī)使用專項(xiàng)債處理處罰機(jī)制等監(jiān)管層

已提及的制度建設(shè)外，財(cái)政部還表示從2022年起，

建立專項(xiàng)債券支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度。研究將專項(xiàng)債

券限額分配與支出進(jìn)度掛鉤，發(fā)行超過(guò)一年仍未支出

的，原則上要求省級(jí)財(cái)政部門調(diào)整用于其他項(xiàng)目。

?12月21日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2020年度中

央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況

的報(bào)告》中披露了上述專項(xiàng)債問(wèn)題的整改情況：

對(duì)"5個(gè)地區(qū)將204.67億元專項(xiàng)債券資金投向無(wú)收益

或年收入不足本息支出項(xiàng)目”的問(wèn)題，5個(gè)地區(qū)通過(guò)將收支

缺口納入預(yù)算、調(diào)整資金用途、加強(qiáng)收入管理、強(qiáng)化發(fā)行

前審核等方式，增強(qiáng)了其中186.73億元專項(xiàng)債券的還本

付息能力，對(duì)其余資金，有關(guān)地區(qū)正在調(diào)整融資平衡方案。

對(duì)“其他208.54億元專項(xiàng)債券資金未按規(guī)定用途使用"的

問(wèn)題，33個(gè)地區(qū)通過(guò)歸還原渠道、加快資金撥付或項(xiàng)目建

設(shè)進(jìn)度、調(diào)劑資金用途等整改131.5億元，出臺(tái)3項(xiàng)制度

加強(qiáng)債券發(fā)行使用管理。對(duì)其余資金，有關(guān)地區(qū)正按程序

調(diào)整用途。

從2021年專項(xiàng)債政策導(dǎo)向前緊后松的轉(zhuǎn)變可以清晰

的反映出專項(xiàng)債的政策定位發(fā)生了重要的變化，當(dāng)然這種

變化也是和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的大背景相適應(yīng)的，基

建投資已經(jīng)不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的動(dòng)能，粗放式的規(guī)模

擴(kuò)張已經(jīng)被集約式的提質(zhì)增效所代替：

(1)專項(xiàng)債的作用更為全面，不再是2019年33號(hào)

文時(shí)單一用作推動(dòng)政府投資，撬動(dòng)社會(huì)資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增

長(zhǎng)的加速器，而是更配合宏觀政策的實(shí)施，成為監(jiān)管層平

衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的靈活工具之一，通過(guò)發(fā)行節(jié)奏上的控制來(lái)實(shí)

現(xiàn)宏觀政策的目標(biāo)。

(2)監(jiān)管層有效控制、調(diào)整地方政府的投資決策，引

導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的工具。通過(guò)對(duì)專項(xiàng)債投向領(lǐng)域和負(fù)面清單的

不斷適時(shí)調(diào)整，保證中央產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)，防止地方政府

的盲目投資。

(3)可以靈活機(jī)動(dòng)解決既有問(wèn)題的政策性工具。除

了對(duì)投資領(lǐng)域的發(fā)揮政策工具的作用外，監(jiān)管層也在不斷

探索專項(xiàng)債的功能邊界，例如2019年投資乏力、固定資

產(chǎn)投資下降時(shí)，允許專項(xiàng)債資金作為重大項(xiàng)目資本金、專

項(xiàng)債券可配套社會(huì)融資，以專項(xiàng)債券資金來(lái)撬動(dòng)社會(huì)投資;

2020年財(cái)政部則劃出2000億元的額度，允許地方政府使

用專項(xiàng)債補(bǔ)充地方中小銀行資本金，用以化解地方中小銀

行的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、扶持地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，這些臨時(shí)性功能

使得專項(xiàng)債成為監(jiān)管層處理即時(shí)性問(wèn)題非常方便的政策

性工具。根據(jù)2021年初財(cái)政部提出的“進(jìn)一步擴(kuò)大專項(xiàng)債

的使用范圍"說(shuō)法來(lái)看，專項(xiàng)債作為臨時(shí)性政策工具的功

能范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大。

(4)開始關(guān)注專項(xiàng)債的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。表現(xiàn)出決策

層對(duì)政府債務(wù)整體的防控，近年來(lái)主要以防控隱性債務(wù)為

主，但今后顯性債務(wù)也將受到監(jiān)控，政府降杠桿的力度將

進(jìn)一步加強(qiáng)。對(duì)專項(xiàng)債的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制不僅表現(xiàn)在債務(wù)規(guī)

模上，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理控制總量，而且表現(xiàn)在專項(xiàng)債項(xiàng)

目管理上，通過(guò)提高專項(xiàng)債項(xiàng)目的門檻，加強(qiáng)項(xiàng)目的前期

工作和儲(chǔ)備，嚴(yán)格專項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效管理等措施保障專

項(xiàng)債資金的使用效率和投資效益。

2.2021年專項(xiàng)債新規(guī)

2020年決策層收緊了專項(xiàng)債發(fā)行和使用的相關(guān)制度：

-2020年7月27日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快地

方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知（財(cái)預(yù)94

號(hào)文）》；

■2020年11月4日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做

好地方政府債券發(fā)行工作的意見（財(cái)庫(kù)（2020）36號(hào)）;

?2020年12月9日，財(cái)政部制定《地方政府債

券發(fā)行管理辦法（財(cái)庫(kù)（2020）43號(hào)）》，于2021

年1月1日起施行，《地方政府一般債券發(fā)行管理暫

行辦法（財(cái)庫(kù)（2015）64號(hào)）》和《地方政府專項(xiàng)債

券發(fā)行管理暫行辦法（財(cái)庫(kù)［2015）83號(hào)）》同時(shí)廢

止。

以上三個(gè)新規(guī)，主要對(duì)專項(xiàng)債發(fā)行制度進(jìn)行了重要的

調(diào)整和改進(jìn)。

在2020年發(fā)行制度完善的基礎(chǔ)上，2021年決策層繼

續(xù)總結(jié)實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，針對(duì)專項(xiàng)債資金使用效率

不高的問(wèn)題出臺(tái)了多個(gè)重要文件：

?6月10日財(cái)政部下發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)

目資金績(jī)效管理辦法（財(cái)預(yù)（2021）61號(hào)）》；

?8月19日財(cái)政部做出《關(guān)于政協(xié)第十三屆全

國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第2563號(hào)（財(cái)稅金融300號(hào)）

提案答復(fù)的函（財(cái)預(yù)函（2021）118號(hào)）》；

?9月30日財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于梳理

2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知(財(cái)辦預(yù)

(2021)29號(hào))》；

?11月10日，財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券

用途調(diào)整操作指引(財(cái)預(yù)(2021)110號(hào))》；

?11月財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地

方政府專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單》的通

知(財(cái)預(yù)(2021)115號(hào))》。

以上文件主要對(duì)專項(xiàng)債資金使用進(jìn)行了嚴(yán)格的限制

和規(guī)范。主要有以下幾方面內(nèi)容：

(1)加強(qiáng)負(fù)面清單的細(xì)化工作，與地區(qū)信用風(fēng)險(xiǎn)及

債務(wù)率相掛鉤。

2022年專項(xiàng)債支持和禁止兩個(gè)清單有一定的完善，細(xì)

化到具體項(xiàng)目科目，其中對(duì)負(fù)面清單的調(diào)整力度更大，專

門設(shè)置了高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的負(fù)面清單。

支持清單體現(xiàn)為三個(gè)聚焦：

第一，聚焦短板領(lǐng)域。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，

專項(xiàng)債券要聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板領(lǐng)域，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)

社會(huì)效益明顯、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的重大項(xiàng)目。

第二，聚焦重點(diǎn)方向。2022年專項(xiàng)債券重點(diǎn)用于9個(gè)

大的方向：一是交通基礎(chǔ)設(shè)施，二是能源，三是農(nóng)林水利，

四是生態(tài)環(huán)保，五是社會(huì)事業(yè)，六是城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)

設(shè)施，七是市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，八是國(guó)家重大戰(zhàn)略

項(xiàng)目，九是保障性安居工程。

表一：2022年專項(xiàng)債重點(diǎn)支持方向明細(xì)列表

鐵路

收費(fèi)公路

機(jī)場(chǎng)（不含通用機(jī)

交通基礎(chǔ)設(shè)施場(chǎng)）

水運(yùn)

城市軌道交通

城市停車場(chǎng)

天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣

設(shè)施

能源城鄉(xiāng)電網(wǎng)（農(nóng)村電

網(wǎng)改造升級(jí)和城市配電

網(wǎng)）

農(nóng)業(yè)

農(nóng)林水利水利

林業(yè)

生態(tài)環(huán)保城鎮(zhèn)污水垃圾處理

衛(wèi)生健康（含應(yīng)急

社會(huì)事業(yè)醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)

生設(shè)施）

教育（學(xué)前教育和

職業(yè)教育）

養(yǎng)老

文化旅游

其他社會(huì)事業(yè)

城鄉(xiāng)冷鏈等物

流基礎(chǔ)設(shè)施（含糧食

倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施）

供

水

供

執(zhí)八\、

市政和產(chǎn)業(yè)園市政基礎(chǔ)設(shè)施

供

區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

氣

地

下管廊

產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

京津冀協(xié)同發(fā)展

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展

國(guó)家重大戰(zhàn)略

"一帶一路"建設(shè)

項(xiàng)目

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)

長(zhǎng)三角一體化發(fā)展

推進(jìn)海南全面深化

改革開放

黃河流域生態(tài)保護(hù)

和高質(zhì)量發(fā)展

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

保障性租賃住房

保障性安居工

棚戶區(qū)改造。主要

程

支持在建收尾項(xiàng)目，適

度支持新開工項(xiàng)目。

第三，聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目。在聚焦九大重點(diǎn)支持方向的同

時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方的指導(dǎo)，要求地方儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬

于經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實(shí)體政府投

資項(xiàng)目。同時(shí)，要優(yōu)先支持納入國(guó)家"十四五”規(guī)劃《綱要》

的項(xiàng)目，以及納入國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目，加

大對(duì)水利、城市管網(wǎng)建設(shè)等重大項(xiàng)目的支持力度。

負(fù)面清單強(qiáng)調(diào)在具體的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和審核以及發(fā)行使

用各個(gè)環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格執(zhí)行：

第一，在全國(guó)范圍內(nèi)嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券用于各類樓堂館

所，形象工程、政績(jī)工程，以及各類非公益性資本支出項(xiàng)

目。

第二，在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)相對(duì)高的地區(qū)，

明確不得將專項(xiàng)債券用于非必需的建設(shè)項(xiàng)目。

表二：2022年專項(xiàng)債負(fù)面清單明細(xì)列表

黨政機(jī)關(guān)辦公用房、技術(shù)

用房

黨校行政學(xué)院

樓堂

干部培訓(xùn)中心

館所

行政會(huì)議中心

干部職工療養(yǎng)院

其他各類樓堂館所

城市大型雕塑

景觀提升工程

全國(guó)

街區(qū)亮化工程

通用禁止形象

園林綠化工程

類項(xiàng)目工程和政

文化慶典和主題論壇場(chǎng)地

績(jī)工程

設(shè)施

其他各類形象工程和政績(jī)

工程

房地產(chǎn)開發(fā)

房地一般性企業(yè)生產(chǎn)線或生產(chǎn)

產(chǎn)等其他設(shè)備

項(xiàng)目用于租賃住房建設(shè)以外的

土地儲(chǔ)備

主題公園等商業(yè)設(shè)施

交通城市軌道交通

基礎(chǔ)設(shè)施

除衛(wèi)生健康（含應(yīng)急醫(yī)療

社會(huì)救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施）、教

高風(fēng)

事業(yè)育（學(xué)前教育和職業(yè)教育）、養(yǎng)

險(xiǎn)地區(qū)禁

老以外的其他社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目

止類項(xiàng)目

市政除供水、供熱、供氣以外的

基礎(chǔ)設(shè)施其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

棚戶棚戶區(qū)改造新開工項(xiàng)目

區(qū)改造

2022年的清單最為重要的進(jìn)步是細(xì)化了負(fù)面清單，在

2021年8月財(cái)政部答復(fù)政協(xié)委員提案函（財(cái)預(yù)函（2021）

118號(hào)）中，財(cái)政部承諾要細(xì)化禁止投向領(lǐng)域范圍，強(qiáng)化

債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)專項(xiàng)債券資金投向的約束性管理規(guī)定，在

9月發(fā)布的項(xiàng)目需求申報(bào)通知中就予以了落實(shí)，非常高效。

2022年的負(fù)面清單不僅細(xì)化到項(xiàng)目具體科目，而且因

地制宜的考慮到了地區(qū)間巨大差異，特別列出了高風(fēng)險(xiǎn)地

區(qū)的負(fù)面清單，很多支持項(xiàng)目在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)反而屬于禁止

類，需關(guān)注以下幾處重點(diǎn)：

?棚改的規(guī)定。此次對(duì)棚改并沒(méi)有采取一刀切的

態(tài)度，而是細(xì)分為全國(guó)通用和高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，按實(shí)際情

況來(lái)規(guī)范，全國(guó)通用來(lái)看棚改依然保留在支持清單中,

納入到保障性安居工程范圍內(nèi)，主要支持在建收尾項(xiàng)

目，適度支持新開工項(xiàng)目，這與2021年的口徑相同，

而高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)則列入負(fù)面清單，而且注明是新開工項(xiàng)

目。以此推論棚改在2022年仍可以發(fā)行專項(xiàng)債，一

般地區(qū)主要支持在建收尾項(xiàng)目，適度支持新開工項(xiàng)目,

高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)可以用于在建收尾項(xiàng)目，但禁止用于新開

工項(xiàng)目。

?城市軌道交通的規(guī)定。過(guò)去兩年對(duì)城市軌道交

通的定性一直存在爭(zhēng)議，原因就是2020年財(cái)政部對(duì)

外公布的相關(guān)文件中將國(guó)務(wù)院常委會(huì)確定的專項(xiàng)債

可用于項(xiàng)目資本金領(lǐng)域清單中的軌道交通一項(xiàng)刪除

了，導(dǎo)致市場(chǎng)主體理解時(shí)發(fā)生歧義，認(rèn)為軌道交通雖

然仍在專項(xiàng)債支持清單中，但實(shí)際上決策層并不支持,

而且實(shí)踐中也確實(shí)有多地的軌道交通項(xiàng)目未獲發(fā)改

委批準(zhǔn)。此次予以明確，全國(guó)通用范圍內(nèi)城市軌道交

通屬于支持清單，但高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)則列入負(fù)面清單。

?產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行了限制。產(chǎn)業(yè)園區(qū)一度被譽(yù)

為最后一個(gè)可以進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)作的專項(xiàng)債支持

類項(xiàng)目，可以進(jìn)行土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，把土儲(chǔ)、商

品房開發(fā)等已被禁止的項(xiàng)目打包進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目中

規(guī)避監(jiān)管，本次對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行了限制，產(chǎn)業(yè)園

區(qū)不再是獨(dú)立的一類，而是納入到基礎(chǔ)設(shè)施類中，專

項(xiàng)債僅是可支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剝離了土

儲(chǔ)、商品房開發(fā)這些禁止類項(xiàng)目。

?對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)其他特別限制。除了上面說(shuō)的棚

改新開工項(xiàng)目、城市軌道交通，部分支持清單中的項(xiàng)

目在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)也被特別禁止，包括除衛(wèi)生健康（含

應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施）、教育（學(xué)前教

育和職業(yè)教育）、養(yǎng)老以外的其他社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目和除

供水、供熱、供氣以外的其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。這

意味著不僅是專項(xiàng)債的發(fā)行，專項(xiàng)債的使用也必須與

地方政府的信用和債務(wù)率掛鉤，地區(qū)信用分層的監(jiān)管

思路進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍。地方政府在申報(bào)專項(xiàng)債項(xiàng)

目時(shí)，除參照專項(xiàng)債正負(fù)面清單，還須嚴(yán)格對(duì)照地方

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)紅橙黃綠分級(jí)名單。

（2）高度重視項(xiàng)目的儲(chǔ)備和篩選。

前兩年專項(xiàng)債非常大的一個(gè)短板就是合格項(xiàng)目不足,

普遍出現(xiàn)資金等項(xiàng)目，項(xiàng)目無(wú)法做到自平衡等情況，資金

使用效率低下，造成極大的浪費(fèi)，沒(méi)有達(dá)到充分利用專項(xiàng)

債拉動(dòng)基建投資的目的，33號(hào)文的政策意圖沒(méi)有很好的

實(shí)現(xiàn)，2021年上半年，專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏放緩，監(jiān)管層利用

這段窗口期對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行了排查，同時(shí)也提前加強(qiáng)了對(duì)

地方政府項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的指導(dǎo)工作。

從發(fā)改委的發(fā)言獲知，目前2022年專項(xiàng)債券項(xiàng)目已

形成準(zhǔn)備項(xiàng)目清單，此外發(fā)改委在12月15日發(fā)布了《關(guān)

于進(jìn)一步推進(jìn)投資項(xiàng)目審批制度改革的若干意見(發(fā)改投

資(2021)1813號(hào))》繼續(xù)深化投資領(lǐng)域"放管服”改革，

規(guī)范有序?qū)嵤┮?告知承諾+事中事后監(jiān)管”為核心的企業(yè)

投資項(xiàng)目承諾制改革，進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格投資審批活動(dòng)，

進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)投資監(jiān)督管理。

2022年對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量提出了更高的要求，核心就

是要能夠融資收益自平衡，這對(duì)地方政府提出了很大的挑

戰(zhàn)，體現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，從重規(guī)模到重現(xiàn)金

流，從要求增量到提升質(zhì)量，靠基建投資規(guī)模拉動(dòng)的GDP

是虛假的GDP,沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用反而掩蓋了

經(jīng)濟(jì)衰退的真相，可能導(dǎo)致更大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，只有高質(zhì)量

有現(xiàn)金流的基建投資才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)真正的引擎。

儲(chǔ)備項(xiàng)目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：

第一，應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、群眾期盼、早晚

要干的實(shí)體政府投資項(xiàng)目。優(yōu)先支持納入國(guó)家和地方“十

四五”規(guī)劃的項(xiàng)目，優(yōu)先支持納入國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

以及省、市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目。

第二，必須成熟可行。優(yōu)先支持在建項(xiàng)目，新開工項(xiàng)

目必須已取得立項(xiàng)批復(fù)，2022年內(nèi)具備開工條件且能夠

形成實(shí)物工作量和拉動(dòng)有效投資。

第三，必須滿足專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)管理要求，可實(shí)現(xiàn)融資收

益自平衡。

加強(qiáng)項(xiàng)目篩選、前期工作和儲(chǔ)備工作，確保充足合格

項(xiàng)目入庫(kù)：

第一，申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金前，項(xiàng)目單位或項(xiàng)目主管部

門開展事前績(jī)效評(píng)估，并將評(píng)估情況納入專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)

施方案。事前績(jī)效評(píng)估主要判斷項(xiàng)目成熟度、合規(guī)性、符

合國(guó)家政策、融資收益平衡。地方財(cái)政部門嚴(yán)格審核項(xiàng)目

實(shí)施方案，將事前績(jī)效評(píng)估作為項(xiàng)目進(jìn)入專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)

的必備條件。

第二，財(cái)政部指導(dǎo)地方政府建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，推

動(dòng)加快辦理項(xiàng)目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評(píng)、施工許可等審批

手續(xù)，加快推進(jìn)征地拆遷、市政配套等開工前準(zhǔn)備，將前

期工作做深、做細(xì)、做實(shí)。

第三，提前布置項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，布置時(shí)間盡可能往前提，

盡可能為地方預(yù)留充足的時(shí)間，更早、更好地去做項(xiàng)目?jī)?chǔ)

備工作。

加強(qiáng)項(xiàng)目融資收益自平衡監(jiān)管力度：

第一，在安排發(fā)行時(shí)加大信息披露力度，強(qiáng)化市場(chǎng)約

束。全面公開項(xiàng)目信息、項(xiàng)目收益與融資平衡方案、債券

對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入情況，以及由專業(yè)機(jī)構(gòu)

出具的評(píng)估意見等。

第二，后續(xù)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的融資收益平

衡情況。如果專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的基金收入因?yàn)閮?nèi)外部環(huán)境發(fā)

生變化，導(dǎo)致不足以償還本金和利息的，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)

整，從相關(guān)的公益性項(xiàng)目單位調(diào)入專項(xiàng)收入進(jìn)行彌補(bǔ)，保

障債券還本付息，防范專項(xiàng)債券償付風(fēng)險(xiǎn)。

（3）專項(xiàng)債資金使用績(jī)效全生命周期監(jiān)控。

在決策層全面防控政府債務(wù)的大背景下，作為顯性債

務(wù)的專項(xiàng)債，其使用效率也被納入到嚴(yán)格監(jiān)管下，專項(xiàng)債

在設(shè)立之初就強(qiáng)調(diào)適用于收益融資自平衡的準(zhǔn)公益項(xiàng)目，

但由于以往缺乏績(jī)效管理制度，地方政府往往用于沒(méi)有收

益的公益項(xiàng)目，投資效率很低，導(dǎo)致很多無(wú)效投資，導(dǎo)致

政府的債務(wù)率高企，2022年決策層對(duì)地方政府債務(wù)的防

控空前收緊，不僅加強(qiáng)了對(duì)隱性債務(wù)的追究責(zé)任，對(duì)顯性

債務(wù)也推出了相應(yīng)的監(jiān)管制度，6月10日財(cái)政部下發(fā)的

《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法（財(cái)預(yù)［2021）

61號(hào)）》，對(duì)專項(xiàng)債資金使用績(jī)效進(jìn)行全生命周