1、公共預(yù)算理論 目錄 理性預(yù)算理論 漸進(jìn)預(yù)算理論 間斷均衡理論 公共選擇理論 政策過程理論 小結(jié)理性預(yù)算理論 簡(jiǎn)介簡(jiǎn)介：理性預(yù)算理論誕生于20世紀(jì)30年代，是在假設(shè)完全理性的人性基礎(chǔ)上提出來的，植根于效用最大化和邊際效用相等。具體的決策過程可以總結(jié)為：首先理解各種可接受的價(jià)值和制定決策目標(biāo)，搜集信息，尋求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，制定決策方案，然后通過成本收益分析衡量每一個(gè)方案，最后選擇出最優(yōu)方案。 當(dāng)時(shí)理性主義風(fēng)靡整個(gè)學(xué)術(shù)界，似乎只要專家琢磨出一套精細(xì)的模型，預(yù)算決策就可以拋開政治家，一勞永逸地精確計(jì)算預(yù)算分配額。并且隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，政府越來越多地使用現(xiàn)代決策技術(shù)和工具來輔助決策，還增設(shè)了信

2、息分析機(jī)構(gòu)來幫助預(yù)算機(jī)構(gòu)搜集和分析數(shù)據(jù)，這大大提高了政府進(jìn)行理性計(jì)算和決策的能力。理性預(yù)算理論 問題問題：理性預(yù)算理論把預(yù)算過程的政治因素看作公共預(yù)算缺乏效率的根源，試圖用理性的預(yù)算分析取代政治過程，增加了對(duì)預(yù)算信息的要求，改變了預(yù)算決策格局，進(jìn)一步激化了政治沖突。 除了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)飽受詬病以外，理性預(yù)算理論的人性假設(shè)也遭到質(zhì)疑。在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，決策者的精力、知識(shí)、時(shí)間是有限的，甚至注意力也是一種稀缺資源，在諸多限制之下是不可能作出最優(yōu)決策的決策者只能在組織規(guī)章制度、效率準(zhǔn)則、組織認(rèn)同等框架下作出決策。理性預(yù)算理論 在理論基礎(chǔ)層面來說，單純用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來進(jìn)行預(yù)算決策研究似乎不太適合。原因原因有兩個(gè)

3、： 一是要使預(yù)算資金的效用最大化，就要求在各種項(xiàng)目之間進(jìn)行價(jià)值比較，可是這些價(jià)值是缺乏可比性的； 二是預(yù)算決策是與政治斗爭(zhēng)結(jié)合在一起的，需要全面考慮決策過程中的各種力量。漸進(jìn)預(yù)算理論 簡(jiǎn)介簡(jiǎn)介：漸進(jìn)預(yù)算理論誕生于 20 世紀(jì) 60 年代，是當(dāng)前最具影響力的預(yù)算理論，該理論的代表人物是芬勞和瓦爾達(dá)沃斯基。該理論認(rèn)為：預(yù)算的做出是漸進(jìn)的，而不是全面的。一個(gè)簡(jiǎn)單的智慧是，支出機(jī)構(gòu)決不會(huì)在每個(gè)預(yù)算年度里根據(jù)現(xiàn)有項(xiàng)目的價(jià)值和替代項(xiàng)目的價(jià)值來積極地評(píng)估所有的方案。相反地，支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求都是建立在上一年的預(yù)算基礎(chǔ)之上，并特別關(guān)注邊際上的增加和減少。漸進(jìn)式預(yù)算從個(gè)體的角度出發(fā)，認(rèn)為決策者的智力有限、資源(

4、如時(shí)間和精力)有限，故鮮有決策者有能力收集到全面完整的資訊，況且針對(duì)特定的問題，決策者不可能列舉出所有可能的選擇方案、衡量出每一方案的利弊得失并進(jìn)行理性的取舍，因此往往會(huì)以現(xiàn)行基數(shù)為決策的出發(fā)點(diǎn)，適當(dāng)做出邊際(增加或減少)變動(dòng)，以減輕思維計(jì)算的負(fù)擔(dān)，縮小爭(zhēng)辯沖突的范圍。我國(guó)預(yù)算單位長(zhǎng)期以來所采用的基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法即來源于此種認(rèn)識(shí)。漸進(jìn)預(yù)算理論漸進(jìn)預(yù)算模式的客觀基礎(chǔ)是由于預(yù)算的復(fù)雜性，而預(yù)算的復(fù)雜性根植于現(xiàn)代社會(huì)生活的復(fù)雜化。隨著社會(huì)生活的復(fù)雜程度劇增，政府管理的范圍也越來越寬，政府預(yù)算項(xiàng)目也就急劇膨脹。在這些預(yù)算項(xiàng)目中，一方面由于內(nèi)容不同而鮮有可比性，另一方面新項(xiàng)目又沒有歷史經(jīng)驗(yàn)座位參考以

5、衡量其效率。為了應(yīng)對(duì)這種預(yù)算的復(fù)雜性，政府必須創(chuàng)立相應(yīng)的機(jī)制。在信息不對(duì)稱條件下，為了避免政府機(jī)構(gòu)“獅子大開口”，故意夸大自己的預(yù)算申請(qǐng)額，審批機(jī)構(gòu)幾乎都會(huì)削減政府機(jī)構(gòu)提出的預(yù)算申請(qǐng)額，因此，在給定這些預(yù)算削減因素下，政府部門最好的策略就是選擇“虛報(bào)預(yù)算”，以避免預(yù)算削減后入不敷出。在這里就形成了一對(duì)政治策略均衡：政府部門虛報(bào)預(yù)算和審批部門削減預(yù)算。但政府部門的預(yù)算申請(qǐng)額也不能無限虛報(bào)，否則審批機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生不信任感，在審查預(yù)算草案之前會(huì)將其預(yù)算大幅度地壓縮。因此，政府部門必須盡力使他們提交的預(yù)算申請(qǐng)比較接近最終能夠通過的預(yù)算案。 漸進(jìn)預(yù)算理論 問題問題：盡管有些學(xué)者發(fā)現(xiàn)漸進(jìn)預(yù)算模型具備非常有效的

6、預(yù)測(cè)能力。但它一直受到不少理論家的批評(píng)。這些批評(píng)主要是在規(guī)范的漸進(jìn)主義和實(shí)證檢驗(yàn)上存在的分歧。如沒有正確解釋描述性的數(shù)據(jù)，不能準(zhǔn)確地描述預(yù)算決策的實(shí)際過程。漸進(jìn)的預(yù)算過程允許多元的利益主體參與預(yù)算決策，但是卻不能保證所有的利益都在預(yù)算結(jié)果的協(xié)商過程中發(fā)揮同樣的影響；還有質(zhì)疑在前一年預(yù)算支出的基礎(chǔ)上，通過討價(jià)還價(jià)而產(chǎn)生微小變化這樣的預(yù)算過程是否是我們所期望的。 間斷均衡理論 簡(jiǎn)介簡(jiǎn)介：間斷均衡理論最初是由古生物學(xué)家古爾德提出來的，認(rèn)為生物進(jìn)化符合自然無躍進(jìn)式突變的模式，后 來 由 英 國(guó) 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 家 馬 歇 爾 引入到經(jīng)濟(jì)學(xué)的均衡分析當(dāng)中，直到20世紀(jì)90年代初期，由鮑姆伽斯特和瓊斯吸取認(rèn)知

7、心理學(xué)的注意力分析、政治學(xué)的集團(tuán)理論、政策科學(xué)的議程政治等理論的精髓，把間斷均衡理論運(yùn)用到預(yù)算決策的研究中。他們仔細(xì)研究那些漸進(jìn)主義理論無法解釋的突變，力圖涵蓋所有的預(yù)算變動(dòng)，包括頻繁的小變動(dòng)和偶然的大變動(dòng) 。通過已有研究發(fā)現(xiàn)，間斷均衡理論擁有良好的解釋力。學(xué)者逐步把關(guān)注點(diǎn)從預(yù)算漸進(jìn)變化轉(zhuǎn)移到間斷變化上，不再回避預(yù)算突變，不再草率地把它歸因?yàn)橥馍兞康碾S機(jī)沖擊，而是開始仔細(xì)地研究每一個(gè)預(yù)算變化。間斷均衡理論隨著相關(guān)研究的深入發(fā)展，喬丹進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)了預(yù)算間斷程度是存在差異的，不同的政策類型的預(yù)算支出存在著不同程度的預(yù)算間斷。如由于中產(chǎn)階級(jí)更偏好于非配置性項(xiàng)目，即間接服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，如公園、圖

8、書館等，地方官員為了留住中產(chǎn)階級(jí)而保持了非配置性項(xiàng)目議程的穩(wěn)定，因此非配置性項(xiàng)目支出的間斷程度要比配置性項(xiàng)目支出要低，更加穩(wěn)定和漸進(jìn)。公民和政府關(guān)系和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為穩(wěn)定的州，其決策成本、交易成本較低，因此這些州的預(yù)算間斷程度比較低。對(duì)公眾的意見回應(yīng)性強(qiáng)的政府預(yù)算，其間斷程度比回應(yīng)性弱的政府預(yù)算要低，因?yàn)?政 府 的 決 策 空 間 更 小，要 改 變 原 有 的 預(yù) 算 水 平 比 較 困 難。權(quán)利性支出由于受相關(guān)政策的保護(hù)，預(yù)算變化相當(dāng)穩(wěn)定，其間斷程度比非權(quán)利性支出的間斷程度要低。利益集團(tuán)的性質(zhì)也會(huì)對(duì)預(yù)算的間斷程度產(chǎn)生影響，利益集團(tuán)越分散、勢(shì)力越單薄，對(duì)政府決策的影響就越有限，不能與政府進(jìn)

9、行強(qiáng)有力的討價(jià)還價(jià)保護(hù)所偏好的項(xiàng)目，因此此類預(yù)算的間斷程度會(huì)越高。間斷均衡理論 問題問題：間斷均衡預(yù)算理論在解釋性和預(yù)測(cè)性方面所面臨的挑戰(zhàn)是不容忽視的。一直都沒有被認(rèn)真地檢驗(yàn)，在解釋性研究層面和理論模型建構(gòu)方面都沒有太大的突破。間斷均衡理論是建立在劇變和微變的觀察基礎(chǔ)上的，預(yù)算變化分布的假設(shè)檢驗(yàn)支持了間斷均衡模式的存在，但是過于側(cè)重描述性研究，而缺乏深入的解釋性研究，因此出現(xiàn)間斷均衡的預(yù)算變化的因果鏈條始終不能給出清晰的答案。公共選擇理論 公共選擇的理論家創(chuàng)建的兩個(gè)最重要的預(yù)算模型是，中位投票人模型和尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型。前者是一個(gè)關(guān)于公共產(chǎn)品需求的模型，后者是一個(gè)供給的模型。 中間投

10、票人理論認(rèn)為，在所有投票人的偏好都是單峰，按照簡(jiǎn)單多數(shù)的投票規(guī)則，投票的結(jié)果必然是中間投票人所偏好的結(jié)果。該定理指出，在簡(jiǎn)單多數(shù)的規(guī)則之下，中位投票人的偏好決定了公共產(chǎn)品的均衡產(chǎn)出水平?？梢?，在中位投票人理論中，預(yù)算決策就被轉(zhuǎn)化為中位投票人的效用最大化問題。公共選擇理論由于中間投票人定理簡(jiǎn)單易用，該理論被經(jīng)常用于預(yù)測(cè)和解釋公共產(chǎn)品的需求。但是，中間投票人定理也有其局限性局限性：其一，中間投票人定位不明。一般情況下，中間投票人是具有中等收入的投票人，但是在收入和公共預(yù)算支出不是單調(diào)函數(shù)或者投票人不是單峰偏好的情況下，中間收入者并不能代表中間投票人；其二，中間投票人模型只適用于民主國(guó)家，對(duì)非民主國(guó)

11、家的公共預(yù)算沒有解釋力，中間投票人模型作為一個(gè)模型的解釋范圍太窄；其三，簡(jiǎn)單多數(shù)的投票規(guī)則可能產(chǎn)生無效率的投票結(jié)果。在多維議案中，投票人可能根據(jù)自身邊際利益最大化做出損壞社會(huì)資源效率的投票；第四，在多數(shù)通過規(guī)則下，看是民主，卻容易產(chǎn)少數(shù)派利益被忽視的現(xiàn)象，出現(xiàn)民主的暴政。公共選擇理論 尼斯坎南模型描述了政治家和官僚在預(yù)算交易中的關(guān)系。尼斯坎南有兩個(gè)基本假設(shè)：一是，官僚一直在爭(zhēng)取預(yù)算最大化。預(yù)算越大，官僚效用越大，官僚們?yōu)榱松嬉矔?huì)盡量將預(yù)算最大化。第二，官僚通常能實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化。米格和柏蘭格對(duì)該模型進(jìn)行了修正，他們認(rèn)為，官僚最關(guān)心的是自由裁量權(quán)；他們也指出，自由裁量的預(yù)算是以豐裕的總預(yù)算資金為

12、基礎(chǔ)。政策過程理論 簡(jiǎn)介簡(jiǎn)介：由于對(duì)漸進(jìn)主義預(yù)算模型和公共選擇的預(yù)算模型不滿,一些理論家開始從政策過程的角度來解釋預(yù)算過程與結(jié)果。這一理論的代表人物當(dāng)數(shù)魯賓。魯賓的公共預(yù)算模型是一個(gè)將宏觀預(yù)算與微觀預(yù)算結(jié)合在一起的預(yù)算模型，它不僅研究預(yù)算行動(dòng)者，而且研究預(yù)算過程和環(huán)境對(duì)于預(yù)算決策的影響。在這個(gè)預(yù)算模型中，預(yù)算被分成收入、過程、支出、平衡和執(zhí)行這5個(gè)相互獨(dú)立而又前后相繼的決策束。在每個(gè)決策束中，單個(gè)預(yù)算行動(dòng)者的策略、預(yù)算過程和預(yù)算環(huán)境這些因素對(duì)預(yù)算結(jié)果的影響都需要考慮。 問題問題：該理論的落腳點(diǎn)是預(yù)算的政策過程，實(shí)質(zhì)上政策過程在預(yù)算領(lǐng)域的應(yīng)用。該理論產(chǎn)生于美國(guó)公共預(yù)算過程，目前只對(duì)美國(guó)公共預(yù)算過程有很強(qiáng)的解釋力，并沒有得到普遍的驗(yàn)證。而且，該理論缺乏基本的理論假設(shè)，有學(xué)者甚至否認(rèn)預(yù)算過程理論作為一種理論的存在。小結(jié)在公共預(yù)算的主要理論中，漸進(jìn)主義是最有發(fā)展空間的。公共選擇學(xué)者傾向于堅(jiān)信公共選擇模型是最好的，但實(shí)際上，中位人投票人定理和尼斯坎南模型這兩個(gè)代表性的公共選擇理論模型已被證實(shí)對(duì)預(yù)算理論的進(jìn)一步發(fā)展來說意義并不是很大。而理性預(yù)算理論與公共選擇理論一樣是基于對(duì)預(yù)算者的理性假設(shè)，這是不切實(shí)際的。而且，它將政治過程看成是無效率的，試圖回避政治過程，從而不能抓住公共預(yù)算的政治性的一