Y市國土空間用途管制存在問題及原因分析案例概述目錄TOC\o"1-3"\h\u10344Y市國土空間用途管制存在問題及原因分析案例概述 114739第一節(jié)存在問題 114447一、管制規(guī)劃龐雜，管制依據(jù)不統(tǒng)一 15361二、管制制度不完善，管制基礎(chǔ)薄弱 225499三、管控措施不全面，管制規(guī)則不具體 315546四、管制主體單一，管制效果有限 419699第二節(jié)原因分析 518614一、不同規(guī)劃之間存在的矛盾多 54757二、法律法規(guī)修訂進(jìn)展緩慢 630260三、工作思維和方法轉(zhuǎn)變不及時(shí) 723953四、其他社會(huì)主體參與不足 8第一節(jié)存在問題一、管制規(guī)劃龐雜，管制依據(jù)不統(tǒng)一長(zhǎng)期以來，我國各類規(guī)劃的制定隸屬于不同的部門，銀川市也是如此。各類規(guī)劃存在不同的行業(yè)規(guī)范、相關(guān)法律法規(guī)及上級(jí)部門的相關(guān)政策要求，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。雖然《銀川市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035）》已經(jīng)啟動(dòng)了相關(guān)編制工作并形成初步成果，但還沒有完成審查、論證、批復(fù)等工作，目前無法指導(dǎo)城市建設(shè)。在新的國土空間總體規(guī)劃尚未批復(fù)的過渡期內(nèi)，目前只能延續(xù)使用城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的上一個(gè)版本。國務(wù)院批復(fù)的《銀川市城市總體規(guī)劃（2011-2020）》和《銀川市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》均已于2020年到期，一是對(duì)2020年以后的發(fā)展不能得到有效指引，二是“兩規(guī)”由于原來規(guī)劃、國土部門各自管理的原因，規(guī)劃目標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在不一致的地方，圖斑、地類存在矛盾沖突較多，規(guī)劃的執(zhí)行效果尚不能達(dá)到國土空間用途管制的要求，銀川市還未能從原來的“兩規(guī)”管理模式轉(zhuǎn)變到國土空間規(guī)劃體系的管理模式。此外，銀川市市轄區(qū)已經(jīng)編制的14個(gè)片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，還未能與國土空間總體規(guī)劃完成銜接。另外，水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設(shè)施以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育布局、養(yǎng)老設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃編制主體不一致，規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限不一致，造成等專項(xiàng)規(guī)劃編制混亂，規(guī)劃對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)性不夠。各園區(qū)、職能部門的規(guī)劃編制銜接不夠，各自為政的情況較為嚴(yán)重，缺乏通盤考慮和相互協(xié)調(diào)，導(dǎo)致規(guī)劃的實(shí)用性不強(qiáng)。綜上，目前銀川市的規(guī)劃體系龐雜，規(guī)劃種類繁多，每一類規(guī)劃都有自身的空間導(dǎo)向，每一項(xiàng)規(guī)劃單獨(dú)來看也許是科學(xué)合理的，但是當(dāng)統(tǒng)籌全局以后，各個(gè)規(guī)劃關(guān)注點(diǎn)不同、標(biāo)準(zhǔn)不一致、范圍不同、表達(dá)方式各異，存在交叉沖突，互為干擾等問題，給規(guī)劃對(duì)接造成了障礙，沒有起到規(guī)劃統(tǒng)籌的作用，也未能為國土空間用途管制提供可靠的規(guī)劃依據(jù)。二、管制制度不完善，管制基礎(chǔ)薄弱隨著統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)的提出，從國家到地方也開始著力研究并構(gòu)建相關(guān)制度。然而，針對(duì)國土空間開發(fā)格局不斷優(yōu)化這一目標(biāo)而言，當(dāng)前的用途管制制度基礎(chǔ)仍屬薄弱。（一）用途管制制度多要素融合尚未實(shí)現(xiàn)筆者梳理了不同的空間類型所采取的用途管制制度（見表3-1）。用途管制主要通過行政許可和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)。在土地利用的角度，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批等審批程序，以達(dá)到土地利用總體規(guī)劃中總量控制、占補(bǔ)平衡的目標(biāo)和用途管制方式的實(shí)現(xiàn)；建設(shè)空間方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了“一書三證”制度，包括建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，精確提出具體地塊的用途及其使用條件。占用耕地、林地、草地等類型用地的，應(yīng)當(dāng)辦理占轉(zhuǎn)用審批許可等手續(xù)；非建設(shè)空間的實(shí)施許可，主要是在確認(rèn)有關(guān)資源所有權(quán)的初步認(rèn)證階段體現(xiàn)。表3-1各類空間的用途管制制度的依據(jù)及實(shí)施方式空間管制類型法律法規(guī)依據(jù)用途管制實(shí)施方式審批制度設(shè)計(jì)土地用途管制《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》建設(shè)用地預(yù)審與選址意見書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批總量控制、占補(bǔ)平衡建設(shè)用地用途管制《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等準(zhǔn)入條件，實(shí)施許可耕地用途管制《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》占用征收征用耕地審核審批、征占用耕地定額管理總量控制、占補(bǔ)平衡草原用途管制《草原法》《草原征占用審核審批管理辦法》草原征用使用審批草原自然保護(hù)區(qū)管理林地用途管制《森林法》《森林法實(shí)施細(xì)則》《森林法實(shí)施條例》占用征收征用林地審核審批、征占用林地定額管理總量控制、占補(bǔ)平衡濕地用途管制《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《國家濕地公園管理辦法（試行）》占用、征收或臨時(shí)占用濕地審批名錄管控、占補(bǔ)平衡水資源用途管制《水功能區(qū)管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》《水利部關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見》水功能區(qū)影響論證審批、水資源用途變更審批等水功能區(qū)管理，河湖水域岸線分區(qū)管控礦產(chǎn)資源用途管制《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案等設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)布局（數(shù)據(jù)來源：作者整理）正如表3-1中所示，對(duì)于不同類型的空間，實(shí)行不同的用途管制制度，其所依據(jù)的法律法規(guī)也不盡相同。目前來看，各類空間的實(shí)施許可尚不統(tǒng)一，且存在交叉重疊現(xiàn)象。比如土地用途管制中包含了對(duì)林地的管制，對(duì)林地的占用和使用需要辦理農(nóng)用地專用審批，但與此同時(shí)，占用林地還需要到林草局辦理單獨(dú)的林地審批，在實(shí)際實(shí)施過程中，存在功能重復(fù)，造成同一事項(xiàng)多次審批，增加了審批的時(shí)間成本。總的來說，目前的用途管制制度設(shè)計(jì)依舊是以單一要素的用途管制為主，還未能實(shí)現(xiàn)多要素生命共同體管制的制度設(shè)計(jì)。（二）事權(quán)層級(jí)劃分不統(tǒng)一以建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書為例，寧夏回族自治區(qū)國土資源廳《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理實(shí)施細(xì)則的通知》（寧國土資規(guī)發(fā)[2017]1號(hào)）規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審實(shí)行同級(jí)審查的原則，市級(jí)發(fā)改部門審批、核準(zhǔn)的項(xiàng)目由市級(jí)國土資源部門預(yù)審；轄區(qū)經(jīng)發(fā)部門審批、核準(zhǔn)、備案的建設(shè)項(xiàng)目，由轄區(qū)國土資源分局預(yù)審。由此看到，在轄區(qū)立項(xiàng)的項(xiàng)目的用地預(yù)審權(quán)限可以下放到轄區(qū)一級(jí)，然而城鄉(xiāng)規(guī)劃管理審批權(quán)限一直在市一級(jí)并未下放。2020年1月1日起，原來分別由國土部門辦理的用地預(yù)審，與規(guī)劃部門辦理的《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》合并，統(tǒng)一核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書》，但是從自治區(qū)到銀川市并未更新相應(yīng)的《實(shí)施細(xì)則》等文件，對(duì)市級(jí)與轄區(qū)級(jí)相關(guān)事權(quán)的劃分也并未明確，存在事權(quán)層級(jí)劃分不統(tǒng)一的問題。與此項(xiàng)類似，隨著審批事項(xiàng)的撤并、更新，還存在一些此類狀況，不同審批事項(xiàng)權(quán)限分別位于省、市、轄區(qū)等不同層級(jí)。需進(jìn)一步細(xì)化明確各類事項(xiàng)權(quán)責(zé)，理順體制機(jī)制，簡(jiǎn)化流程，構(gòu)建統(tǒng)一合理的制度體系。三、管控措施不全面，管制規(guī)則不具體通過前文中對(duì)于銀川市出臺(tái)的國土空間用途管制相關(guān)措施的梳理，可以看到，當(dāng)前政府對(duì)于國土空間的管控措施不夠全面。一是銀川市目前的用途管制延續(xù)了機(jī)構(gòu)改革前對(duì)于耕地、建設(shè)用地、林地的單以一要素的調(diào)控方式，仍處在單一用途管制階段，側(cè)重于建設(shè)用地的監(jiān)測(cè)，管控措施集中在用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地利用計(jì)劃等，還沒有能夠擴(kuò)大到覆蓋濕地、草地、水、礦產(chǎn)和其他自然資源在內(nèi)的所有領(lǐng)域。同時(shí)，管制措施的整體性、統(tǒng)籌性不強(qiáng)。目前也未能見到能夠統(tǒng)籌起山水林田湖草沙等多種要素的用途管制的措施。二是具體來看，目前的管制側(cè)重于保障糧食安全和資源安全，在耕地保護(hù)方面銀川市已經(jīng)開展了大量工作并取得了一定效果，對(duì)于農(nóng)業(yè)空間向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)換方面的規(guī)則相對(duì)全面，程序較為完整，運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，審批順暢。生態(tài)空間的保護(hù)方面，雖然初步劃定了“三區(qū)三線”并提出了管控措施，但對(duì)于生態(tài)用地如何審批、是否可以轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等方面具體的規(guī)定不多，相關(guān)措施缺乏，實(shí)施效果還有待檢驗(yàn)。此外，對(duì)于農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間之間可否互相轉(zhuǎn)化、如何轉(zhuǎn)化，城鎮(zhèn)空間內(nèi)不同利用用途的建設(shè)用地（例如：商業(yè)用地和居住用地，商業(yè)用地和工業(yè)用地）之間的互相轉(zhuǎn)化，地下空間的利用等方面的管制規(guī)則尚處于空白，造成了實(shí)際工作中遇到類似情況無從下手。四、管制主體單一，管制效果有限整體來看，目前對(duì)于對(duì)空間用途的管制仍然呈現(xiàn)出行政主導(dǎo)的特點(diǎn)，由政府主導(dǎo)，甚至是政府單獨(dú)管控，缺乏企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織的參與。在用途管制的過程中，從規(guī)劃的編制到管制的實(shí)施，現(xiàn)行體系中公眾參與方式相對(duì)滯后，多集中于實(shí)施后的公示公告等階段，社會(huì)公眾依舊處于被動(dòng)接受的狀態(tài)，政府與其他社會(huì)主體的溝通不足，公眾的認(rèn)同感也較低。同時(shí)，缺乏對(duì)于政府管制行為的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制、溝通與反饋機(jī)制，因此在政府制定政策、實(shí)施管制時(shí)都存在不同程度的信息不對(duì)稱，很多措施在落地實(shí)施后往往沒能夠達(dá)到預(yù)期效果，卻又無法及時(shí)修正改進(jìn)。從管制效果來看，當(dāng)前重點(diǎn)建設(shè)對(duì)耕地、生態(tài)用地的占用存在一定的威脅。筆者梳理了2015年以來銀川市市轄區(qū)新增建設(shè)用地面積及其中占用耕地面積的情況（見表3-2），2015年以來銀川市市轄區(qū)重點(diǎn)建設(shè)共占用農(nóng)用地和未利用地面積合計(jì)3447.52公頃，其中占用耕地1395.55公頃，占到新增建設(shè)用地的40.5%。特別是在2017年以后，銀川市新增建設(shè)用地中占用耕地的面積均超過了50%。對(duì)任何一個(gè)城市而言，以建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、以招商帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景下，城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)及耕地保護(hù)都會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾沖突。表3-2市轄區(qū)新增建設(shè)用地面積及占用耕地面積統(tǒng)計(jì)表（單位：公頃）20152016201720182019總計(jì)新增建設(shè)用地面積1225.55690.07650.95509.59371.363447.52其中占用耕地面積374.91203.03369.76260.15187.691395.55新增建設(shè)用地中占用耕地的比例30.6%29.4%56.8%51.1%50.5%40.5%（數(shù)據(jù)來源：銀川市自然資源局）城市的土地資源是有限的，適宜耕作的土地資源更加有限。城市要發(fā)展，人口要增加，耕地要保護(hù)，生態(tài)要保護(hù)，國土空間資源用于耕種、造林或開發(fā)建設(shè)，給社會(huì)帶來了經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，用地單位如占用農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行建設(shè)，雖然為其它成員創(chuàng)造了交通便利等社會(huì)福利，但是對(duì)農(nóng)戶、周圍居民和村級(jí)組織，甚至對(duì)城市和整個(gè)區(qū)域來說，失去了農(nóng)田帶來的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益。目前，但從政府部門的角度，對(duì)于如何平衡好經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益難以提出好的舉措，現(xiàn)有措施對(duì)國土空間的管制效果也比較有限。第二節(jié)原因分析一、不同規(guī)劃之間存在的矛盾多（一）國土空間規(guī)劃體系尚未建立長(zhǎng)期以來，我國各類規(guī)劃的制定隸屬于不同的部門，執(zhí)行層次跨越各個(gè)層級(jí)，實(shí)施目的反映不同的主題，編制基礎(chǔ)依據(jù)不同的法律，管制要素單一、“規(guī)劃重疊”、“各自為政”等矛盾突出。筆者梳理了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃三個(gè)主要的規(guī)劃運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)（見表3-3）?？梢钥吹?，“多規(guī)”模式主要存在以下幾個(gè)方面的矛盾：一是各規(guī)劃目標(biāo)不統(tǒng)一。目前龐雜的規(guī)劃體系下，各個(gè)規(guī)劃的目標(biāo)不盡相同，如土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃著眼于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，城市總體規(guī)劃則考慮城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間的合理利用目標(biāo)。而根據(jù)管制理論，政府管制必須服務(wù)于明確的政策目標(biāo),并且有助于這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在規(guī)劃目標(biāo)不統(tǒng)一不確定的情況下，加大政府管制的難度。二是用地分類標(biāo)準(zhǔn)存在沖突。各部門所制定的用地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，就比如我國已經(jīng)存在了很長(zhǎng)時(shí)間的城市規(guī)劃和土地分類標(biāo)準(zhǔn)就是這種情況。其中，城市規(guī)劃建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)著眼于精細(xì)劃分建設(shè)用地的用途種類，對(duì)非建設(shè)用地分類不做過多考慮；土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建設(shè)用地和非建設(shè)用地分類均較為細(xì)致。兩套標(biāo)準(zhǔn)存在相互沖突、矛盾、不一致的地方，比如采礦用地、城市綠地等用地的歸屬不明確。三是不同類型規(guī)劃的統(tǒng)籌地位不同。法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃同時(shí)存在，且都對(duì)下位規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，被視為下位規(guī)劃的編制依據(jù)。但各類規(guī)劃的法定地位不同，從而導(dǎo)致規(guī)劃之間的執(zhí)行效力存在沖突，這也一定程度上限制了規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性和約束力。表3-3三種主要類型規(guī)劃運(yùn)行差異對(duì)比表國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃城市總體規(guī)劃編制部門發(fā)展和改革委員會(huì)原國土資源部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編制依據(jù)中共中央、國務(wù)院關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的若干意見國家發(fā)展規(guī)劃、上級(jí)土地利用總體規(guī)劃國家發(fā)展規(guī)劃、上級(jí)城市總體規(guī)劃法律依據(jù)《憲法》《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》審批機(jī)關(guān)本級(jí)人大國務(wù)院、上級(jí)政府國務(wù)院、上級(jí)政府規(guī)劃年限5年15年20年實(shí)施方式指導(dǎo)性約束性預(yù)期性制度設(shè)計(jì)發(fā)展速度、指標(biāo)體系建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批“一書三證”監(jiān)督機(jī)構(gòu)本級(jí)人大上級(jí)政府、本級(jí)人大上級(jí)政府、本級(jí)人大監(jiān)管活動(dòng)政府年度工作報(bào)告土地監(jiān)督檢查城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查監(jiān)測(cè)手段國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)遙感監(jiān)測(cè)、土地變更調(diào)查遙感監(jiān)測(cè)、報(bào)告、檢查（數(shù)據(jù)來源：作者整理）國土空間規(guī)劃體系是實(shí)施用途管制的依據(jù)和基礎(chǔ)。國土空間總體規(guī)劃則是國土空間規(guī)劃體系中最重要的部分，側(cè)重于綜合性，需要對(duì)行政區(qū)范圍內(nèi)有關(guān)的國土空間保護(hù)、發(fā)展、使用、修復(fù)作出全局性的安排。在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，市縣層級(jí)還需要編制詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃側(cè)重于實(shí)施，即與地塊的具體用途和開發(fā)強(qiáng)度等相關(guān)的實(shí)施性方式。詳細(xì)規(guī)劃是落實(shí)國土空間用途管制、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、開展各項(xiàng)建設(shè)行為的法定依據(jù)。國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的上位規(guī)劃，只有完成國土空間總體規(guī)劃編制、獲得批復(fù)后，進(jìn)一步完善詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，方可構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃體系，實(shí)施用途管制才有法定依據(jù)。（二）國土空間一張圖信息平臺(tái)建設(shè)進(jìn)度落后原國土部門的信息平臺(tái)建設(shè)走在前列，實(shí)現(xiàn)了將土地利用規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、建設(shè)用地審批、建設(shè)用地供應(yīng)、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等相關(guān)數(shù)據(jù)整合，并實(shí)現(xiàn)了一個(gè)平臺(tái)審批。然而，新要求下，國土信息平臺(tái)與原城市規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等多數(shù)據(jù)整合的進(jìn)展較慢，收到部分客觀原因的影響：一是部分專項(xiàng)規(guī)劃只有文字成果，沒有全要素的矢量數(shù)據(jù)，無法疊加到“一張圖”實(shí)現(xiàn)可視數(shù)據(jù)化。專項(xiàng)規(guī)劃是由行業(yè)主管部門編制的規(guī)劃，指導(dǎo)該行業(yè)未來一個(gè)時(shí)期的發(fā)展，各部門出發(fā)點(diǎn)不同，部分行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的重點(diǎn)并非在空間維度的布局，而是重點(diǎn)在政策引導(dǎo)、管控要求等方面，不要求空間維度的落實(shí)，因此未編制矢量數(shù)據(jù)的圖件。二是坐標(biāo)系統(tǒng)的不統(tǒng)一，土地審批使用國家2000坐標(biāo)系，但建設(shè)工程規(guī)劃審批、不動(dòng)產(chǎn)登記環(huán)節(jié)因精度要求高，使用銀川城市坐標(biāo)系，無法直接進(jìn)行數(shù)據(jù)整合。兩種坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換需要特定軟件、專業(yè)人事進(jìn)行轉(zhuǎn)圖，坐標(biāo)轉(zhuǎn)換后誤差無法避免。此外，坐標(biāo)轉(zhuǎn)換的核心技術(shù)掌握在少數(shù)技術(shù)單位手中，溝通協(xié)調(diào)存在問題。三是信息平臺(tái)的建設(shè)完成后，平臺(tái)的協(xié)同效率、效果都與最終是否能有效接入各部門共享使用相關(guān)，理想狀態(tài)下希望能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的共享和互通，可以為項(xiàng)目生成、策劃、審批的各個(gè)部門服務(wù)，但其中地形圖、影像圖等涉密數(shù)據(jù)的保密要求高，如何能夠兼顧數(shù)據(jù)的保密和共享需求的問題，目前尚未得到有效解決。二、法律法規(guī)修訂進(jìn)展緩慢（一）國家對(duì)法律法規(guī)的修訂滯后于機(jī)構(gòu)改革根據(jù)管制理論，政府管制的一個(gè)根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團(tuán)都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)侵害弱勢(shì)利益集團(tuán)的“合法”工具。國土空間用途管制是國家強(qiáng)制實(shí)施的措施，必須有法可依。2018年機(jī)構(gòu)改革涉及到的部門職責(zé)職能的整合調(diào)整眾多，需要調(diào)整的行政權(quán)利眾多，因此需要對(duì)于涉及到的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行論證調(diào)整，確保整個(gè)自然資源法律法規(guī)的系統(tǒng)性和邏輯性。雖然《土地管理法》于2019年進(jìn)行了修訂，但是此輪主要是對(duì)于土地征收、集體土地等方面的條文進(jìn)行了修改，修訂重點(diǎn)并非在國土空間用途管制方面?，F(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在2018年機(jī)構(gòu)改革后尚未修訂，與當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系管理體系存在諸多矛盾和沖突。因此，在目前這個(gè)階段，出現(xiàn)了法律法規(guī)與行政實(shí)際不配套的情況。為了改善這一狀況，必須盡快對(duì)涉及到的相關(guān)法律法規(guī)的完成修訂，才能為實(shí)施國土空間用途管制提供法律依據(jù)。然而，任何法律的修改都必須嚴(yán)肅、認(rèn)真、謹(jǐn)慎地對(duì)待，法律修改的程序多、時(shí)間長(zhǎng)。一方面，需要所涉及部門之間進(jìn)行大量的溝通協(xié)調(diào)，需要進(jìn)行實(shí)際調(diào)研、專家討論、征集意見等環(huán)節(jié)，才能將需要調(diào)整的法條一一梳理出來，還需要對(duì)擬調(diào)整的法條進(jìn)行實(shí)際論證，以法律法規(guī)的系統(tǒng)性和邏輯合理，因此在法律修改提案提出前必須進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的研究、調(diào)研和論證。另一方面，立法或修改法律的程序嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜，我國《立法法》規(guī)定全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)，全國人民代表大會(huì)制定和修改的基本法律，要經(jīng)過５個(gè)步驟：提案、審議、修改、表決、公布。經(jīng)過深入研究和充分調(diào)研法律修改的必要性，并拿出法律修正提案后，還必須認(rèn)真履行立法的每一個(gè)步驟程序，方能頒布程序合法、內(nèi)容合理的法律法規(guī)，因此法律法規(guī)的修訂時(shí)間長(zhǎng)。由于以上兩個(gè)因素，目前我國自然資源和國土空間用途管制相關(guān)法律法規(guī)修訂滯后于現(xiàn)實(shí)工作。（二）地方性法律法規(guī)的修訂也具有滯后性現(xiàn)行的《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>辦法》《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》《寧夏回族自治區(qū)土地管理?xiàng)l例》《銀川市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等地方法規(guī)和條例制定時(shí)間較早，多年未進(jìn)行修訂，與目前新的國土空間規(guī)劃體系和國土空間用途管制要求不匹配。地方法規(guī)通常在國家法律法規(guī)公布以后，地方人大根據(jù)地方實(shí)際情況，制定和修改。比如國家修訂了土地、規(guī)劃等法律并已正式發(fā)布后，地方人大再根據(jù)寧夏區(qū)情和銀川市情制定相應(yīng)的地方管理?xiàng)l例，因此地方性法律法規(guī)的制定和實(shí)施滯后于實(shí)際工作。三、工作思維和方法轉(zhuǎn)變不及時(shí)（一）管制手段未能與時(shí)俱進(jìn)國土空間用途具有多樣性，人們?yōu)榱烁鶕?jù)自身的需要、土地的特性，確定空間的使用方式或類型，因此國土空間用途是地表形態(tài)、附著物、勞動(dòng)力和資本投入的綜合表現(xiàn)?？梢员挥糜诠I(yè)用途、居住用途、商業(yè)用途等等，還可以被用作耕種、森林、草原、濕地等。由于國土空間使用方式多樣的特點(diǎn)，其使用常常會(huì)引起兩種以上用途的競(jìng)爭(zhēng)，并可能從一種用途向另一種用途轉(zhuǎn)換。這種競(jìng)爭(zhēng)往往導(dǎo)致空間的使用趨于最大經(jīng)濟(jì)匯報(bào)。但是，如果我們只追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，往往會(huì)忽視空間的農(nóng)業(yè)用途或生態(tài)效益，損害人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，對(duì)國土空間的使用所作出的限制，必須樹立統(tǒng)籌集約的思維，以尋找近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益與全局利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)和生態(tài)利益的平衡。根據(jù)良好的管制理論，管制應(yīng)當(dāng)清晰、簡(jiǎn)潔、實(shí)用，且提倡改革和創(chuàng)新，服務(wù)于規(guī)劃目標(biāo)。通過前文的梳理不難看出，目前銀川市在工作方法、管制手段等方面依舊延續(xù)傳統(tǒng)的辦法，相關(guān)措施不能夠覆蓋到國土空間的全部，并且管制的統(tǒng)籌兼顧性、整體性方面仍然不強(qiáng)。造成這一問題主要有兩方面的因素，一方面，在當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)修訂滯后于機(jī)構(gòu)改革，在國家的國土空間用途管制制度體系還沒有能夠全面構(gòu)建起來的條件下，地方政府出臺(tái)相應(yīng)的管控政策和措施缺少必要的依據(jù)和保障，這也是當(dāng)前事實(shí)存在的客觀影響因素。但不可否認(rèn)的是，在主觀方面，當(dāng)前銀川市的相關(guān)部門對(duì)于國土空間用途管制的整體性和統(tǒng)籌性的學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和理解還不到位，國土空間用途管制的思想沒有能夠深入人心，在管制手段和方法方面的創(chuàng)造力不足，造成了實(shí)際開展工作中出現(xiàn)了相關(guān)的困難，管制效果不佳。（二）相關(guān)從業(yè)人員思維理念轉(zhuǎn)變不到位國土空間用途管制是一場(chǎng)從上而下管理理念的革新。目前我國的自然資源管理部門從上到下都在轉(zhuǎn)換過去的思維，通過綜合考慮管制的內(nèi)容、基礎(chǔ)和手段，建立以分區(qū)制為基礎(chǔ)的空間用途管制制度，從單一用途管制過渡到綜合的國土空間用途管制。地方政府作為直接實(shí)施管制的層級(jí)，不僅僅是自然資源等職能部門需要轉(zhuǎn)變觀念，地方政府、政府其他的相關(guān)職能部門、相關(guān)從業(yè)人員和社會(huì)公眾也都需要重新認(rèn)識(shí)和構(gòu)建空間思維，迅速轉(zhuǎn)變用途管制的理念，并在政策設(shè)計(jì)和規(guī)則的制定、人員能力水平提升等各個(gè)方面有所體現(xiàn)。四、其他社會(huì)主體參與不足（一）政策設(shè)計(jì)對(duì)其他主體參與考慮不充分當(dāng)前銀川市國土空間用途管制政策的設(shè)計(jì)仍舊被隱藏在政府內(nèi)部，政策的推行仍然局限在上下級(jí)政府之中，體現(xiàn)的是不同層級(jí)的政府和政府部門的行政權(quán)力圍繞著職權(quán)和資源分配展開的活動(dòng)，對(duì)國土空間開發(fā)格局的保護(hù)與管理被限定在封閉的行政框架內(nèi)，這