城市管理學(xué)（第四版）楊宏山編著除香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)外，中國(guó)市政體制具有統(tǒng)一性，即實(shí)行人民代表大會(huì)制。市人民代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱市人大）是城市權(quán)力機(jī)關(guān)，市行政機(jī)關(guān)、市司法機(jī)關(guān)由市人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)并受它監(jiān)督。市人大是市行政權(quán)力和司法權(quán)力的直接來(lái)源，市行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)根據(jù)市人大的意志進(jìn)行活動(dòng)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中共市委尤其是其常委會(huì)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是城市管理的權(quán)力中心。第5章當(dāng)代中國(guó)市政體制1905年，清政府派載澤等五大臣出訪北美、西歐和日本，考察西方國(guó)家的民主憲政和地方行政制度。1908年12月，清政府制定并頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，在歷史上第一次以法律形式對(duì)城鎮(zhèn)區(qū)域和鄉(xiāng)村區(qū)域進(jìn)行了劃分。1914年，袁世凱下令停止地方辦自治，市組織被解散。5.１中國(guó)市政體制沿革5.1.1市政體制的創(chuàng)設(shè)1928年7月，中華民國(guó)政府制定并頒布了《特別市組織法》和《市組織法》，分別規(guī)定了特別市和普通市的組織形式。1930年5月，中華民國(guó)政府頒布了新的《市組織法》，將市分為行政院轄市和省轄市兩類，二者均為自治單位。1949年新中國(guó)成立之初，全國(guó)共設(shè)131個(gè)建制市，其中12個(gè)為直轄市。除直轄市外，其他市均由省、自治區(qū)或行署區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。1950年1月，中央人民政府頒布了《市人民政府組織通則》。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(簡(jiǎn)稱《地方組織法》)，對(duì)地方各級(jí)政權(quán)做了明確規(guī)定。5.１中國(guó)市政體制沿革5.1.2市政體制的演化20世紀(jì)50年代初，為了保證城市蔬菜和副食品供應(yīng)，少數(shù)大城市開(kāi)始實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。從1958年起，中央開(kāi)始推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。1961年，中央決定調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制停止推行。當(dāng)年河北省恢復(fù)了全部專區(qū)，不再實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣。1962年，中央調(diào)整了市鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)，撤銷了10萬(wàn)人以下的市建制?！拔幕蟾锩睍r(shí)期，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)受到?jīng)_擊，市政體制也遭到破壞。市人大和區(qū)人大名存實(shí)亡，市政府和市轄區(qū)政府被“革命委員會(huì)”取代。黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的歷史新時(shí)期。1979年9月，全國(guó)人大常委會(huì)決定，將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府。同年，市委和市政府機(jī)構(gòu)開(kāi)始分署辦公。5.１中國(guó)市政體制沿革5.1.2市政體制的演化1982年12月，全國(guó)人大通過(guò)了新的憲法和新的地方組織法，規(guī)定市和區(qū)設(shè)人民代表大會(huì)和人民政府。1982年，中共中央、國(guó)務(wù)院決定在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)改革地區(qū)行政公署體制，實(shí)行地市合并、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。5.１中國(guó)市政體制沿革5.1.3建制市的現(xiàn)狀截至2022年底，我國(guó)(不包含港澳臺(tái)地區(qū))共有706個(gè)建制市。直轄市的行政地位最高，縣級(jí)市在城市體系中地位最低，但與縣相比，縣級(jí)市畢竟是“市”，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供上也有一些政策優(yōu)惠。目前，東部發(fā)達(dá)地區(qū)一些建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)于內(nèi)地的地級(jí)市，如東莞市的虎門鎮(zhèn)、長(zhǎng)安鎮(zhèn)，中山市的小欖鎮(zhèn)，但它們并不具有建制市的地位?？h級(jí)市縣級(jí)市屬于基礎(chǔ)城市，在行政級(jí)別上相當(dāng)于縣?？h級(jí)市接受地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)，不再下設(shè)區(qū)，下轄有街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。地級(jí)市地級(jí)市是指行政級(jí)別介于省與縣之間的地方行政建制。目前，我國(guó)共有地級(jí)市293個(gè)，大多為中等城市。副省級(jí)市副省級(jí)市的行政級(jí)別為副省級(jí)，但在行政管理上仍受所在的省領(lǐng)導(dǎo)。目前，全國(guó)共有15個(gè)副省級(jí)市。直轄市直轄市是直接隸屬于中央政府的地方行政建制。直轄市在城市行政區(qū)中的地位最高、規(guī)模最大。5.１中國(guó)市政體制沿革5.1.4城市分類制度１．建制市的行政級(jí)別5.１中國(guó)市政體制沿革5.1.4

城市分類制度２．建制市的立法權(quán)限根據(jù)《立法法》的規(guī)定，在我國(guó)城市體系中，設(shè)區(qū)的市具有地方立法權(quán)，縣級(jí)市不具有地方立法權(quán)。2023年修正的《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行?！读⒎ǚā焚x予直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市更大的地方立法權(quán)。《立法法》沒(méi)有賦予縣級(jí)市制定地方性法規(guī)的權(quán)力。5.１中國(guó)市政體制沿革３.城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)(1)超大城市。城區(qū)常住人口在1000萬(wàn)以上。(2)特大城市。城區(qū)常住人口在500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下。(3)大城市。城區(qū)常住人口在100萬(wàn)以上500萬(wàn)以下，其中300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市。(4)中等城市。城區(qū)常住人口在50萬(wàn)以上100萬(wàn)以下(5)小城市。城區(qū)常住人口在50萬(wàn)以下，其中20萬(wàn)以上50萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型小城市。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，超大城市、特大城市嚴(yán)控人口規(guī)模，大城市合理確定落戶條件，中等城市有序放開(kāi)落戶限制，小城市全面放開(kāi)落戶限制。5.1.4

城市分類制度5.2

中國(guó)城市管理體制5.2.1城市管理主體權(quán)力主體非權(quán)力主體中共市委市人大及其常委會(huì)行政機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)民主黨派和人民政治協(xié)商會(huì)議人民團(tuán)體居民委員會(huì)市場(chǎng)和社會(huì)主體5.2

中國(guó)城市管理體制5.2.2市政職能配置１．行政職能的主要內(nèi)容（1）行政執(zhí)行權(quán)。（2）行政領(lǐng)導(dǎo)與管理權(quán)。（3）行政制令權(quán)。（4）行政監(jiān)督權(quán)。（5）人事行政權(quán)。（6）行政保護(hù)權(quán)。5.2

中國(guó)城市管理體制２．城市行政職能的發(fā)展趨勢(shì)5.2.2市政職能配置我國(guó)城市政府的現(xiàn)行職能是特定歷史條件和制度環(huán)境下的產(chǎn)物。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要求改變“政企不分”“政事不分”“政社不分”的問(wèn)題，改變部門主義、本位主義、互相扯皮和利益沖突問(wèn)題，改變?nèi)苷?、部門職責(zé)不清等問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要職責(zé)是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。傳統(tǒng)上，政府被視為公共產(chǎn)品的唯一供給主體，政府幾乎壟斷了城市事務(wù)中的所有領(lǐng)域。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府作為公共管理唯一主體的地位受到挑戰(zhàn)。除政府之外，企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)組織和居民也參與城市治理，成為城市服務(wù)的行動(dòng)主體。減少“劃槳”職能。根據(jù)政企分開(kāi)、政社分開(kāi)的原則，市政府可通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)出售等方式，逐漸從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，盡可能地減少“劃槳”職能。加強(qiáng)“掌舵”職能。在引入市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，政府要提升政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力，通過(guò)政策創(chuàng)新引領(lǐng)城市發(fā)展。加強(qiáng)規(guī)制職能。為保障和促進(jìn)公共利益，市政府需要提升對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的規(guī)制能力，強(qiáng)化對(duì)安全、環(huán)境、健康等領(lǐng)域的管理。強(qiáng)化服務(wù)職能。市政府不僅負(fù)責(zé)政策決策、市場(chǎng)規(guī)制、社會(huì)規(guī)制，也要直接提供教育、文化、衛(wèi)生、交通、大眾健身、園林綠化、社會(huì)保障等公共服務(wù)，保障全體居民均等享有基本公共服務(wù)。5.2

中國(guó)城市管理體制２．城市行政職能的發(fā)展趨勢(shì)5.2.2市政職能配置在政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題上，中國(guó)既要借鑒國(guó)外城市治理的有益經(jīng)驗(yàn)，也要根據(jù)具體國(guó)情和市情推進(jìn)改革。概括而言，政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向是：5.2

中國(guó)城市管理體制5.2.3中國(guó)市政體制的特征１．中共市委居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位２．機(jī)構(gòu)設(shè)置具有同構(gòu)性３．城市權(quán)力具有非自治性４．城市行政地位具有差異性５．城市行政職能具有廣泛性5.3

城市縱向組織結(jié)構(gòu)５.３.１“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制中國(guó)設(shè)區(qū)的市普遍實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，即設(shè)置市、區(qū)兩級(jí)政府，在基層設(shè)立街道辦事處，構(gòu)成三級(jí)管理體系。其中，市政府和區(qū)政府擁有法定的行政權(quán)力和責(zé)任。市級(jí)政府負(fù)責(zé)全市的宏觀管理、政策制定和重大決策。區(qū)級(jí)政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的行政管理和服務(wù)，執(zhí)行市政府的政策，并結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行具體操作。街道辦事處作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的城市管理和社區(qū)服務(wù)工作，它們直接面對(duì)居民，是連接政府與居民的橋梁。1“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的含義5.3

城市縱向組織結(jié)構(gòu)５.３.１“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制我國(guó)《憲法》規(guī)定，“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市普遍設(shè)區(qū)，區(qū)政府屬于基層政府。市轄區(qū)政府與街道辦事處的區(qū)別在于：2市轄區(qū)政府與街道辦事處的區(qū)別（1）法律地位不同。（2）行政級(jí)別不同。（3）職能范圍不同。（4）財(cái)政預(yù)算不同。5.3

城市縱向組織結(jié)構(gòu)5.3.2街道居委會(huì)體制我國(guó)城市基層治理實(shí)行街道居委會(huì)體制，簡(jiǎn)稱“街居制”，即依靠街道辦事處開(kāi)展城市基層治理工作，居民委員會(huì)協(xié)助街道辦事處開(kāi)展工作。街道辦事處既是城市行政的末梢，也是社區(qū)治理的統(tǒng)籌者，既承擔(dān)政府職能，也統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類社區(qū)服務(wù)。（1）居委會(huì)承接了街道布置的大量任務(wù)。（2）街道和居委會(huì)面臨“有限資源、全面責(zé)任”難題。（3）街道和居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)較重。5.3

城市縱向組織結(jié)構(gòu)５.３.3市領(lǐng)導(dǎo)縣體制市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，也稱市管縣體制，是指由設(shè)區(qū)的市來(lái)領(lǐng)導(dǎo)周邊若干個(gè)縣的行政管理體制。這樣，設(shè)區(qū)的市與縣之間形成了具有行政隸屬關(guān)系的一種行政區(qū)劃。新中國(guó)成立初期，我國(guó)就有少數(shù)城市實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制具有以下特點(diǎn)：（1）市領(lǐng)導(dǎo)縣體制注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制通過(guò)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，在更大空間范圍統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，致力于優(yōu)化空間組合，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。（2）市領(lǐng)導(dǎo)縣體制屬于一種城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略。在政策導(dǎo)向上，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制優(yōu)先考慮城市發(fā)展，致力于培育中心城市，由其帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。（3）市領(lǐng)導(dǎo)縣體制對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用。作為一種行政體制，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制擴(kuò)大了行政區(qū)域的范圍，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素流動(dòng)，可在更大范圍內(nèi)整合資源，加快推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。（4）市領(lǐng)導(dǎo)縣體制對(duì)邊遠(yuǎn)縣的帶動(dòng)作用較弱。除了少數(shù)大城市，許多地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和實(shí)力有限，對(duì)周邊地區(qū)的輻射與帶動(dòng)能力不足，存在“小馬拉大車”的問(wèn)題。在該體制下，中心城市與邊遠(yuǎn)縣之間在經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展規(guī)劃方面也存在矛盾，存在市侵占縣利益的現(xiàn)象。5.3

城市縱向組織結(jié)構(gòu)５.３.3市領(lǐng)導(dǎo)縣體制1市與縣關(guān)系的理論邏輯赫希曼（Hirschman）將增長(zhǎng)極對(duì)外圍地區(qū)的積極影響稱為涓滴效應(yīng)，將消極影響稱為極化效應(yīng)。在發(fā)展的前期階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的極化效應(yīng)顯著，隨著時(shí)間的推移，增長(zhǎng)極對(duì)落后地區(qū)的涓滴效應(yīng)不斷加強(qiáng)。一般而言，中心城市對(duì)毗鄰城區(qū)的縣的涓滴效應(yīng)顯著，對(duì)遠(yuǎn)離城區(qū)的縣的涓滴效應(yīng)則要小得多。隨著空間距離的變化，中心城市對(duì)縣的涓滴效應(yīng)和極化效應(yīng)也存在此消彼長(zhǎng)的變化。討論市縣關(guān)系，不僅要發(fā)揮城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，也要考慮中心城市對(duì)外圍地區(qū)發(fā)展的消極作用。一般而言，地級(jí)市周邊的縣具有很強(qiáng)的意愿與中心城區(qū)一體化發(fā)展，而邊遠(yuǎn)的縣更愿意接受省的直接領(lǐng)導(dǎo)。這一特征使我們可以提出市縣關(guān)系的一種復(fù)合型格局，即區(qū)分周邊縣和外圍縣，周邊縣與中心城市實(shí)行一體化管理，而外圍縣與中心城市實(shí)行分治，轉(zhuǎn)而由省級(jí)政府直接管理。這樣，市縣關(guān)系就存在合治和分治兩種情況。5.3

城市縱向組織結(jié)構(gòu)５.３.3市領(lǐng)導(dǎo)縣體制2市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的改革探索20世紀(jì)80年代推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，其目的是想通過(guò)市管縣溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，由經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的“市”帶動(dòng)縣域發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。這一制度設(shè)計(jì)的目的是加快中心城市發(fā)展，培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。在運(yùn)行中，市管縣也存在中心城市侵占縣域利益的現(xiàn)象。中心城市通過(guò)行政手段截留審批指標(biāo)、財(cái)政資金、工程項(xiàng)目給市區(qū)，優(yōu)先滿足城市發(fā)展需求，存在著“市壓縣”“市卡縣”“市刮縣”的問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各省通過(guò)實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、財(cái)政“省管縣”“省直管縣”等改革探索，擴(kuò)大了縣級(jí)自主權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)市縣關(guān)系中的“市管縣”與“省管縣”兩種模式并存。實(shí)行“省管縣”改革試點(diǎn)的目的在于矯正中心城市對(duì)縣域發(fā)展的擠壓作用。對(duì)于大城市的周邊地區(qū)，中心城市的帶動(dòng)作用較強(qiáng)，可實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)，拓展城市發(fā)展空間。對(duì)于遠(yuǎn)離城區(qū)的外圍縣，中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射作用要弱得多，可實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣模式。5.4

城市管理體制改革５.4.1

我國(guó)城市管理體制的主要問(wèn)題政社不分、政事不分政府間權(quán)責(zé)配置不對(duì)稱政府機(jī)構(gòu)設(shè)置較多公共服務(wù)能力有待加強(qiáng)新中國(guó)成立后，城市政府和黨組織成為城市事務(wù)的主要管理主體，它們不僅負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，而且親自組織和生產(chǎn)私人產(chǎn)品與服務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)化改革，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。總體來(lái)講，現(xiàn)行城市管理體制仍具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩。在實(shí)際運(yùn)行中，它存在以下問(wèn)題：5.4

城市管理體制改革5.4.2城市管理體制改革的方向轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府推進(jìn)權(quán)力下放，建設(shè)回應(yīng)型政府推進(jìn)城市法治，建設(shè)法治城市精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)，推進(jìn)大部門制改革直轄市副省級(jí)市地級(jí)市縣級(jí)市街道-居委會(huì)體制市領(lǐng)導(dǎo)縣體制關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)本章小結(jié)中國(guó)城市發(fā)