《南山區(qū)政府投資項目管理辦法》

編制說明

按照區(qū)委區(qū)政府的工作部署，為貫徹落實《政府投

資條例》（國令第712號）和《深圳經濟特區(qū)政府投資

項目管理條例》的最新要求，進一步完善我區(qū)政府投資

管理體制，區(qū)發(fā)改局牽頭編制了《南山區(qū)政府投資項目

管理辦法（送審稿）》，現(xiàn)將有關情況說明如下：

一、編制背景

2013年，我區(qū)依據原《深圳市政府投資項目管理條例》

編制出臺了《南山區(qū)政府投資項目全過程管理辦法》（深南

府辦［2013）16號），該辦法解決了我區(qū)政府投資項目法治

管理從0到1的問題，建立并逐步完善了我區(qū)政府投資法治

體系，依法規(guī)范政府投資行為。該辦法于2018年11月30

日到期廢止。之后，我區(qū)政府投資項目管理主要根據《南山

區(qū)政府投資項目提質提速工作實施方案》《深圳市南山區(qū)人

民政府辦公室關于加強政府投資項目概算管理規(guī)范審批流

程的通知》，以及參照《深圳市政府投資項目管理條例》開

展。

2019年7月1日，國務院發(fā)布的《政府投資條例》正式

施行，國家發(fā)改委下發(fā)通知要求“全面清理不符合《條例》

的現(xiàn)行制度”。我區(qū)為貫徹執(zhí)行《政府投資條例》，于2020

年4月7日出臺了《關于進一步加強政府投資項目評審工作

的指引》（深南府辦函（2020）8號），加強我區(qū)政府投資

項目的審核管理，確保評審質量，提高評審效率。

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2021年，我市結合2019年頒布實施的《政府投資條例》

（國令第712號）對《深圳經濟特區(qū)政府投資項目管理條例》

進行了修訂，修訂版經市七屆人民代表大會常務委員會第五

次會議審議通過，于2021年11月1日起正式施行，并要求

各區(qū)參照市條例，結合各區(qū)實際情況制定區(qū)級具體辦法。

自《深圳經濟特區(qū)政府投資項目管理條例》施行以來，

我區(qū)政府投資項目參照市條例和區(qū)政府有關規(guī)定有序開展

工作，并于2022年初啟動了《南山區(qū)政府投資項目管理辦

法》的編制工作。

二、編制必要性

政府投資既是引導和帶動社會資本擴大有效投資的有

力抓手，又可以合理配置社會公益服務、公共基礎設施、生

態(tài)環(huán)境保護、重大科技基礎設施、社會管理等公共領域項目，

有利支撐城區(qū)建設高質量發(fā)展以及創(chuàng)建世界級創(chuàng)新型濱海

中心城區(qū)。政府投資管理理應順應我區(qū)經濟和社會發(fā)展的新

要求，并通過制度化建設進一步深化政府投資體制改革成效,

為明確投資范圍、優(yōu)化資金安排、規(guī)范投資決策、加強項目

監(jiān)管、鼓勵社會投資等方面提供指導作用。

（一）落實國家和我市法規(guī)政策規(guī)定的需要

2019年7月1日正式施行的《政府投資條例》（國務院

令第712號）是我國政府投資領域的第一部行政法規(guī)。2021

年11月1日起正式施行新修訂的《深圳經濟特區(qū)政府投資

項目管理條例》，是在貫徹落實《政府投資條例》和進一步

總結我市政府投資領域改革經驗教訓的基礎上形成的特區(qū)

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立法。鑒于市、區(qū)政府投資項目在投資規(guī)模、管理模式等方

面存在一定的差異，有必要結合我區(qū)實際編制新辦法落實上

位法律法規(guī)。

（二）解決政府投資項目實際問題的需要

隨著政府投資領域改革逐步深入，在實際管理工作中仍

面臨一些癥結問題。一是在統(tǒng)籌層面，偉中市長指出當前政

府投資項目存在“三多三少”問題，即〃抓顯績項目多，抓潛

績項目少〃、〃代建單位代得多，使用單位參與少〃、〃分頭審

批多，協(xié)同聯(lián)動少〃。二是在實操層面，近幾年我區(qū)政府投資

項目實際管理中存在部分項目前期論證不充分、實施推進慢、

設計變更多、超計劃投資、未嚴格執(zhí)行工期、違反基本建設

程序、資金支付不規(guī)范、項目收尾難等問題。上述問題迫切

需要進一步強化政府投資項目管理標準規(guī)范，強化底線意識、

責任意識，壓實部門主體責任。

（三）深化政府投資管理工作機制改革的需要

近年來，我市大力推動深圳90改革，提升建設項目審

批效率，深化“放管服”改革。隨著簡政放權的逐步深入，

政府投資項目接住管好和協(xié)同監(jiān)管亟待加強，迫切需要加快

建立政府投資項目多方協(xié)同監(jiān)管機制。因此，有必要通過制

度化建設，加強人大、主管部門和社會公眾之間的協(xié)同監(jiān)管，

規(guī)范投資行為和市場秩序。

三、編制過程

2022年以來，我局緊鑼密鼓開展調研座談、辦法編制、

反復討論、征求意見、深入溝通等一系列工作，具體如下：

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（一）調研區(qū)政府投資項目管理的運行現(xiàn)狀。我局于年

初啟動了辦法編制工作，分領域邀請區(qū)政府投資項目的相關

審批監(jiān)管部門、項目單位和建設單位等，召開了多場調研座

談會，并與重點單位進行了一對一的交流討論，充分調研區(qū)

政府投資項目各環(huán)節(jié)存在的問題和意見建議。

（二）形成辦法初稿和征求意見稿。在充分調研的基礎

上，我局草擬形成了辦法初稿，并通過政策研究、內部研討

會等形式針對關鍵問題的解決辦法進行了充分討論。2022年

年中，我局針對辦法初稿進行了多輪研討，形成了辦法征求

意見稿。

（三）廣泛征求意見。我局分別于2022年5月、9月、

10月針對辦法征求意見稿多次征求各部門意見（3輪共收集

122意見，采納75意見），同步組織多輪征求意見研討，并

就相關意見進行了回復。其中，于時間再次聽取人大代

表、政協(xié)委員和基層群眾意見。

（四）形成送審稿。我局充分聽取各有關部門、領域專

家、人大代表、社會公眾等意見反饋，對辦法進行修改完善，

最終形成《辦法（送審稿）》。

四、編制思路及主要亮點

辦法總體編制思路可以概括為“一個導向”、"兩個貫

徹落實”、“三個管理目標”、和“四項基本原則”，即以

解決我區(qū)政府投資項目管理過程中面臨的癥結問題為導向，

貫徹落實《政府投資條例》、《深圳經濟特區(qū)政府投資項目

管理條例》對政府投資體制改革的最新要求，以實現(xiàn)“做足

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做細前期，管住管好中期，抓嚴抓實后期”的管理目標，始

終堅持科學決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則，

推動政府投資項目管理高質量發(fā)展。

堅持問題導向總要求，梳理我區(qū)政府投資項目面臨的癥

結問題和要求。一是從《辦法》使用方面，與各項目單位、

建設單位座談溝通，重點了解使用需求和亟待解決問題，對

項目單位和建設單位的責任劃分和項目移交節(jié)點、項目行政

審批程序和效率等問題予以關注。二是從項目監(jiān)管方面，系

統(tǒng)梳理了近三年來審計、人大、工作監(jiān)管反饋的相關問題,

包括審議發(fā)現(xiàn)的建設程序不規(guī)范、建設管理不到位、代建監(jiān)

管不嚴等問題，人大提出的加強項目必要性審查、項目工期

合理性論證、人大績效監(jiān)督與政府投資特點相融合等建議,

以及工作監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的固投納統(tǒng)工作滯后、缺乏立項取消程

序等問題。三是從上級部門最新要求方面，梳理了近幾年國

家、省、市關于政府投資的最新要求，包括績效管理、數(shù)字

化建設、綠色低碳、全過程監(jiān)管等，將在《辦法》中予以體

現(xiàn)。

《辦法》重點對上述問題予以關注，在制度建設方面著

重突出以下四大亮點：

（一）樹立新發(fā)展理念，突由績效、低碳和數(shù)字化管理

《辦法》重點突出了預算績效管理、碳達峰碳中和、數(shù)

字化發(fā)展這幾個關鍵詞，加強了全過程預算績效管理、形成

了碳排放全過程管理機制、建立和完善覆蓋全過程、全鏈條、

全生命周期的固定資產投資項目管理平臺，促進政府投資管

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理質效提升。

（二）落實制度剛性約束，統(tǒng)一全過程管理執(zhí)行標準

《辦法》統(tǒng)一了從前期謀劃、策劃論證、立項、可研、

概算、計劃、開工準備、建設管理、竣工驗收到轉為固定資

產的政府投資項目全過程管理執(zhí)行標準，明確項目單位和建

設單位的責任劃分，通過設置前置條件、明確時序時限、具

體量化指標等方式，強化前期工作深度、規(guī)范項目實施秩序。

（三）強化監(jiān)督制約，建立“三位一體”監(jiān)督機制

《辦法》建立了以人大代表、主管部門和社會公眾為主

體的“三位一體”政府投資項目監(jiān)督機制。其中重點突出了

人大代表對政府投資項目全過程的監(jiān)督機制，包括參與項目

評審、實施年度政府投資計劃執(zhí)行情況監(jiān)督、參與后評價工

作等。強化主管部門的全過程監(jiān)督方式，包括對政府投資年

度計劃的執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查、情況通報和后評價等。

（四）強化問責管理，建立分層次、多部門協(xié)同監(jiān)管機

制

《辦法》深化問責機制建設，分層次、分主體劃定了責

任追究的不同情形，通過約談通報、追責問責、追究法律責

任三種方式加大對不同主體、不同情節(jié)下的問責力度，同時

建立多部門協(xié)調機制形成監(jiān)督問責合力，強化新時代領導干

部的責任擔當。

五、主要內容

《辦法》共7章80條，包括總則、政府投資決策、政

府投資年度計劃、政府投資項目實施、政府投資項目監(jiān)督、

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責任追究、附則。按照章節(jié)概括主要內容如下（其中下劃線

文字內容為《辦法》較《政府投資條例》、《深圳經濟特區(qū)

政府投資項目管理條例》新增內容）：

（一）總則（共8條）

1.清晰界定政府投資的定義和范圍。確立政府投資以固

定資產投資建設活動為基礎的概念內涵，明確將設備購置納

入政府投資范圍（第一章第二條）。

2.規(guī)范政府投資方向、引導和帶動社會投資。明確六大

領域的政府投資方向，鼓勵采取政府專項債券、REITs、PPP

等方式引導和帶動社會資金投向公共領域（第一章第三條）。

3,強化績效管理和低碳經濟、堅持可持續(xù)發(fā)展。要求加

強全過程預算績效管理并主動報告和公開績效信息；明確建

立碳排放全過程管理機制，促進碳達峰、碳中和（第一章第

四條、第八條）0

4,豐富政府投資方式、進一步優(yōu)化投資結構。明確政府

投資以直接投資為主，經營性項目可以適當采取投資補助等

方式，投資補助資金在總投資占比50%以上仍按直接投資管

理（第一章第五條）。

5.明確發(fā)改綜合管理職責，加強統(tǒng)籌管理。明確區(qū)發(fā)改

部門負責政府投資綜合管理，開展項目審批、標準制定、計

劃編制和監(jiān)督檢查（第一章第六條）。

6.創(chuàng)新平臺建設和數(shù)字技術應用。要求建立和完善區(qū)級

固定資產投資項目管理平臺,全面推廣BIM等數(shù)字技術創(chuàng)新

應用，實現(xiàn)項目管理智慧化（第一章第七條）。

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（二）政府投資決策（共7節(jié)、17條）

1.明確項目決策總體要求。規(guī)范項目投資決策的基本程

序，強化前期工作深度、明確項目評審和評估要求、明確綠

色低碳、海綿城市的審核和節(jié)能審查要求、確立政府投資項

目儲備管理制度（第二章第一節(jié)）。

2,規(guī)范項目前期謀劃程序。要求各行業(yè)主管部門在編制

相關規(guī)劃和產業(yè)政策時同步組織開展項目謀劃，區(qū)投資主管

部門統(tǒng)籌重大項目謀劃培育（第二章第二節(jié)）。

3.建立項目策劃生成論證程序。規(guī)定了各部門依托投資

項目在線管理平臺和“多規(guī)合一”平臺受理和開展項目策劃

生成論證，項目單位負責申報項目建議書論證，并明確信息

化項目必須經區(qū)“智慧南山”建設工作領導小組審議通過。

（第二章第三節(jié)）。

4.規(guī)范項目建議書審批。明確了項目建議書的審批程序、

可直接申報可行性研究報告的主要情形，以及重大項目的立

項審批程序，并特別規(guī)定了事前績效評估和充分聽取區(qū)人大

代表、行業(yè)專家意見的要求（第二章第四節(jié)）。

5.規(guī)范可行性研究報告審批。明確了立項后對項目可行

性的分析論證要點和基本程序，可行性研究報告的審批程序。

強調了對資源能源消耗指標、低碳建設、建設工期以及資金、

土地等建設條件落實情況的論證（第二章第五節(jié)）。

6.規(guī)范項目概算審批。統(tǒng)一投資控制標準，強化限額設

計約束，概算超估算10%可以要求重新報送可研報告，明確

應急工程、特殊緊急項目和搶險救災工程的審批規(guī)定（第二

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章第六節(jié)）。

7,規(guī)范項目終止程序。規(guī)定了前期工作滿兩年未開工或

者項目實施過程中建設依據、建設條件發(fā)生重大變化的項目

執(zhí)行項目終止、取消立項的具體程序要求（第二章第七節(jié)）。

（三）政府投資年度計劃（共3節(jié)、11條）

L規(guī)范投資計劃編制要求。規(guī)范投資計劃草案的編制依

據和編制內容，明確項目總概算批準的項目方可列入草案，

明確政府投資項目相關工作的費用安排（第三章第一節(jié)）。

2,規(guī)范投資計劃批準執(zhí)行。規(guī)范投資計劃草案的審批程

序、計劃下達程序，特殊規(guī)定了預安排方案的審批要求，強

化計劃執(zhí)行要求（第三章第二節(jié)）。

3.規(guī)范投資計劃調整要求。明確投資計劃的調整程序和

審批規(guī)定，并特殊規(guī)定了年度政府投資總額內可以根據項目

實際推進情況調慢補快,強化政府投資計劃和調整方案的信

息公開要求（第三章第三節(jié)）。

（四）政府投資項目實施（共4節(jié)、25條）

L規(guī)范開工準備的基本程序。明確項目單位和建設單位

的項目移交程序和管理責任劃分,明確了預算編制、施工招

標、工程總承包、材料設備采購、合同管理、施工許可、較

大變更、開工時限、開工建設的基本要求等開工準備的基本

程序。特別規(guī)定了立項后發(fā)布招標計劃、概算批復后三個月

內施工招標、六個月內開工建設的時序要求,強化概算管理

的剛性約束。針對固投納統(tǒng)工作滯后的問題，明確開工建設

后申報項目入庫和按時納統(tǒng)的要求（第四章第一節(jié)）。

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2.規(guī)范建設過程管理實施要求。重點規(guī)定了開工建設后

的資金管理、工期執(zhí)行、概算調整、設計變更、簽證管理等

實施要求。并特別強化了市場化代建項目管理，包括代建單

位的招標和合同簽訂、零代建項目可直接委托代建、代建實

施的招標和定標的審查確認、專戶管理和工程款支付、設計

變更等（第四章第二節(jié)）。

3.規(guī)范工程竣工驗收階段要求。規(guī)范了政府投資項目建

成后涉及工程驗收、工程結算、竣工決算、決算批復等環(huán)節(jié)

的程序、時限和內容等實施要求。特別規(guī)定了過程結算的最

新要求，以及由于歷史遺留問題造成的雙算資料缺失情況的

處理路徑（第四章第三節(jié)）。

4.規(guī)范項目轉固定資產的階段要求。規(guī)范了項目竣工驗

收后涉及資產交付使用、政府投資項目轉固、檔案移交、旦

常照管和缺陷責任管理的規(guī)定（第四章第四節(jié)）。

（五）政府投資項目監(jiān)督（共3節(jié)、9條）

L完善人大監(jiān)督機制。明確聽取和審議政府專項報告、

開展詢問或者質詢、組織特定問題調查、參與政府投資項目

評審和后評價工作等人大行使監(jiān)督