第五章抽象行政行為正如前章所述，行政行為有若干分類。但最有價值的一種分類可謂抽象行政行為與具體行政行為，本章專門研究抽象行政行為的有關(guān)理論與實踐問題。第一節(jié)抽象行政行為概述一、抽象行政行為的概念和特征二、抽象行政行為的種類一、抽象行政行為的概念和特征

（一）抽象行政行為的概念抽象行政行為是指行政主體針對特定的對象設(shè)定或規(guī)定具有普遍約束力的行為規(guī)范的活動。從動態(tài)方面看，抽象行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)針對不特定的人和事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。從靜態(tài)方面看，抽象行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)范，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。1.行為規(guī)范性。抽象行政行為是行政主體制定的行為規(guī)范，不僅約束行政相對人，而且也約束行政主體。2.對象的普遍性（非特定性）。抽象行政行為以普遍的、不特定的人或事為規(guī)范對象，而不是針對特定的人或事。3.效力的普遍性和持續(xù)性。首先，抽象行政行為具有普遍的效力，對符合相應(yīng)條件的某一類人或事均具有約束力；其次，抽象行政行為具有后及力，不僅適用于當(dāng)時的行為或事件，而且適用于以后發(fā)生的同類行為或事件。4.準(zhǔn)立法性。抽象行政行為在性質(zhì)上屬于行政行為，但它具有普遍性、規(guī)范性和強制性的法律特征，并須經(jīng)過起草、征求意見、審查、審議、通過、簽署、發(fā)布等一系列程序。5.不可訴性。大多數(shù)抽象行政行為不能成為行政訴訟的直接對象。如果行政相對人對抽象行政行為有異議，認(rèn)為它侵犯了自己的合法權(quán)益而向人民法院起訴，人民法院將不予受理。二、抽象行政行為的種類對于抽象行政行為，可以從各種不同角度進(jìn)行分類。根據(jù)制定依據(jù)、內(nèi)容和目的，可以分為制定執(zhí)行性、補充性、創(chuàng)制性（實驗性）行為規(guī)則幾種類型；以權(quán)力來源為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為依授權(quán)制定行為規(guī)范的行為和依職權(quán)制定行為規(guī)范的行為；以規(guī)范程度與效力等級為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為行政立法行為和除立法行為以外的其他抽象行政行為。目前我國許多學(xué)者傾向于根據(jù)最后一種分類方法來展開論述。第一類抽象行政行為是行政立法行為，包括行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為。此類抽象行政行為比較明確，比較好把握。行政法規(guī)即指國務(wù)院以條例、規(guī)定和辦法三種名稱發(fā)布的規(guī)范性文件；規(guī)章指國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、省級人民政府、省會市人民政府、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府以及深圳、珠海、廈門、汕頭等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)發(fā)布的規(guī)范性文件。第二類是其他抽象行政行為，通常稱為“制定其他規(guī)范性文件的行為”，指行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令的行為。此類抽象行政行為則不是很明確，在實踐中有時難以把握。因為“決定”、“命令”既可以是抽象行政行為，也可以是具體行政行為，區(qū)別二者的關(guān)鍵，在于看其是否具有“普遍約束力”。第二節(jié)行政立法行為

一、行政立法的涵義二、行政立法的分類三、行政立法的原則四、行政立法的程序五、對行政立法行為的監(jiān)督一、行政立法的涵義

（一）行政立法的涵義行政立法是指特定的國家行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)、規(guī)章的活動。它包括以下幾層含義：1.行政立法的主體是行政機(jī)關(guān)。2.享有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)是法律特別規(guī)定的。3.行政立法必須遵循法定立法程序。4.行政立法行為是一種抽象行政行為。二、行政立法的分類（一）職權(quán)立法和授權(quán)立法根據(jù)行政立法權(quán)的取得方式，行政立法可以分為職權(quán)立法和授權(quán)立法。1、職權(quán)立法是指行政主體根據(jù)憲法和組織法所賦予的行政立法權(quán)進(jìn)行的行政立法活動。2、授權(quán)立法是指行政主體根據(jù)單行法律和法規(guī)或授權(quán)決議所授予的立法權(quán)而進(jìn)行的立法。（二）執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法根據(jù)行政立法的功能，行政立法可以分為執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法。1、執(zhí)行性立法，是指行政主體為了執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)特定法律、法規(guī)的規(guī)定而進(jìn)行的立法。2、創(chuàng)制性立法，是指行政主體為了填補法律和法規(guī)的空白，或者變通法律和法規(guī)的個別規(guī)定以實現(xiàn)行政職能而進(jìn)行的立法。（三）中央行政立法和地方行政立法根據(jù)行政立法的主體，行政立法可以分為中央行政立法和地方行政立法。1、中央行政立法，是指中央行政主體依法制定和發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章的活動。2、地方行政立法，是指地方行政主體依法制定和發(fā)布規(guī)章的活動。（四）法規(guī)性立法和規(guī)章性立法根據(jù)行政立法的最終結(jié)果，行政立法可以分為法規(guī)性立法和規(guī)章性立法。1、法規(guī)性立法是指國務(wù)院依法制定和發(fā)布行政法規(guī)的活動。2、規(guī)章性立法，是指法定的國務(wù)院主管部門和地方政府依法制定和發(fā)布行政規(guī)章的活動。三、行政立法的原則（一）依法立法原則這一原則是指行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章必須有其立法依據(jù)。行政立法的依據(jù)主要是憲法和法律，此外，制定規(guī)章還可以依據(jù)行政法規(guī)或地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例。（二）民主原則這一原則是指行政立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和表達(dá)人民群眾的意愿，取得人民群眾的支持，實行開放性立法。（三）效率原則這一原則是指行政立法機(jī)關(guān)在切實保障實現(xiàn)行政管理目標(biāo)的前提下，盡可能地以最低的成本制定出最高質(zhì)量的行政法律規(guī)范。（四）協(xié)調(diào)原則這一原則是指行政立法要正確處理好保障公民權(quán)益與維護(hù)行政權(quán)力的關(guān)系，協(xié)調(diào)好穩(wěn)定與發(fā)展、社會公平與行政效率，各種利益主體的利益要求與利益沖突關(guān)系，實現(xiàn)利益的整合，從而形成統(tǒng)一的意志和共同遵守的行為規(guī)范。四、行政立法的程序行政立法程序是指行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)、規(guī)章的步驟、方式、順序和時限等。具體指行政機(jī)關(guān)制定、修改、廢止行政法規(guī)和規(guī)章的活動程序。行政立法程序是制定行政法規(guī)、規(guī)章的操作規(guī)程，具有嚴(yán)格的規(guī)定性。下面根據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合行政立法實踐，簡要說明我國行政立法的程序。（一）規(guī)劃與立項1、行政立法規(guī)劃是指由各行政立法機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃所規(guī)定的任務(wù)，編制有指導(dǎo)性的行政立法五年規(guī)劃和年度規(guī)劃。主要內(nèi)容包括：在一定時期內(nèi)行政法規(guī)、規(guī)章的擬定、修改、補充、清理等項工作。2、立項是指由行政法規(guī)或者規(guī)章的起草部門向制定機(jī)關(guān)提出立項申請并經(jīng)批準(zhǔn)立項的活動。立項申請應(yīng)當(dāng)說明制定該項行政法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)、必要性和可行性。。（二）起草起草是指對列入規(guī)劃已經(jīng)立項需要制定的行政法規(guī)、規(guī)章，由政府有關(guān)主管部門草擬法案。對于較為重要的行政法規(guī)、規(guī)章，或其主要內(nèi)容涉及幾個部門業(yè)務(wù)的，由政府法制部門或主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，組成由有關(guān)部門參加的起草小組進(jìn)行起草。對于相對業(yè)務(wù)單一，主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務(wù)的，則由主管部門負(fù)責(zé)起草。行政立法的起草小組，除主管部門和有關(guān)部門之外，根據(jù)需要可以吸收有關(guān)專家學(xué)者和有關(guān)方面的代表參加。

（三）征求意見行政法規(guī)、規(guī)章在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛征求和聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、專家和利害關(guān)系人的意見。對于涉及其他部門的業(yè)務(wù)或者與其他部門關(guān)系密切的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)的部門協(xié)商一致；經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，在上報草案時提出并說明情況和理由，由上級機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商或決定。（四）審查行政立法經(jīng)起草部門起草、征求意見，與有關(guān)部門協(xié)商并擬定草案之后，送交政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議、核查。承擔(dān)行政法規(guī)、規(guī)章草案審查職能的是政府法制機(jī)構(gòu)，法制機(jī)構(gòu)經(jīng)對草案審查后認(rèn)為必要時，可以再次舉行論證會，或者采取其他方式廣泛聽取各方面的意見。草案經(jīng)審查后，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出審查報告和草案修改稿，審查報告應(yīng)當(dāng)對草案中的主要問題和不同意見作出說明。（五）決定通過行政法規(guī)、規(guī)章草案審查完畢后，由制定機(jī)關(guān)的正式會議討論決定通過。行政法規(guī)草案必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者全體會議討論決定，部委規(guī)章草案必須經(jīng)部委常務(wù)會議或者全體會議討論決定地方政府規(guī)章草案必須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。（六）發(fā)布與備案1、發(fā)布是行政立法的必經(jīng)程序規(guī)則，是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必要條件。國務(wù)院制定的行政法規(guī)，由總理簽署發(fā)布令；經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，部門發(fā)布的行政法規(guī)，由部門首長簽署發(fā)布令。部委規(guī)章由部長或者委員會主任簽署發(fā)布令。地方政府規(guī)章由省長、自治區(qū)主席、市長簽署發(fā)布令。2、備案是指將已經(jīng)發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章上報法定機(jī)關(guān)備查的程序。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，部委規(guī)章、地方政府規(guī)章都應(yīng)當(dāng)于發(fā)布之日起30日內(nèi)報國務(wù)院備案。五、對行政立法行為的監(jiān)督由于行政立法具有普遍約束力和強制執(zhí)行力，若不當(dāng)或違法，將對公民或組織的權(quán)益，造成廣泛和嚴(yán)重的損害。因此，應(yīng)加強對行政立法行為的監(jiān)督和審查，防止行政立法中的不當(dāng)或違法，及時撤銷不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章，以保障公民、組織的合法權(quán)益。（一）權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督大致可以劃分為對行政立法過程的監(jiān)督即法規(guī)、規(guī)章生效前的監(jiān)督，以及對行政立法制定后的監(jiān)督即法規(guī)、規(guī)章生效后的監(jiān)督。（二）上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)行政立法的監(jiān)督。（三）人民法院對行政立法的監(jiān)督。第三節(jié)制定其他規(guī)范性文件的行為一、制定其他規(guī)范性文件行為的涵義和特征二、制定其他規(guī)范性文件的行為的程序三、對制定其他規(guī)范性文件行為的監(jiān)督一、制定其他規(guī)范性文件行為的涵義和特征

制定其他規(guī)范性文件行為，是指行政機(jī)關(guān)制定除行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令，規(guī)定行政措施等其他規(guī)范性文件的行為。一般認(rèn)為，其他規(guī)范性文件是指各級各類國家行政機(jī)關(guān)為實施法律、執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的，除行政法規(guī)和規(guī)章以外的，具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。制定其他規(guī)范性文件行為具有以下幾個特征：（一）主體的廣泛性。除了享有行政立法權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)外，其他行政機(jī)關(guān)亦可在各自職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范做件。（二）效力的多層級性和從屬性。其他規(guī)范性文件數(shù)量眾多，各自的效力與制定主體相對應(yīng)，從上到下呈現(xiàn)多層級的特點，下級規(guī)范性文件不能同上級規(guī)范性文件的內(nèi)容相抵觸，且分別從屬于相應(yīng)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章。（三）規(guī)范性。其他規(guī)范性文件也規(guī)定行為規(guī)則、行為模式，由各自效力所及范圍內(nèi)的單位和個人遵守，但它不可自主規(guī)定法律后果，不可自我設(shè)定強制手段，不屬于行政立法的范疇。二、制定其他規(guī)范性文件的行為的程序目前在制定行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的過程中，尚存在許多值得注意的問題。這些問題主要包括：宏觀上存在著某些混亂，越權(quán)情況嚴(yán)重，其內(nèi)容與上層級規(guī)范性文件（包括行政規(guī)章、行政法規(guī)）不相符合甚至出現(xiàn)抵觸的情況屢見不鮮，從而使得行政法規(guī)、行政規(guī)章在實施中發(fā)生變形；在制定依據(jù)方面，不以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)；在制定程序上，沒有遵循必要的程序規(guī)則。因此，要使其他規(guī)范性文件發(fā)揮其應(yīng)有的作用，解決目前諸多問題，關(guān)鍵是完善制定其他規(guī)范性文件的程序。完善制定其他規(guī)范性文件的程序，可以參照行政立法的程序，健全和完善其他規(guī)范性文件的規(guī)劃和起草、協(xié)商和協(xié)調(diào)、征求和聽取意見、審核和簽批以及發(fā)布等一系列程序。