淺析日本對行政壟斷的規(guī)制李宏舟一、前言假如行政機關和公共組織濫用行政權力，事實上排除或限制了競爭行為，這些部門或主要責任人應該承擔什么樣的責任？該類行為是否屬于反壟斷法體系的管轄范圍呢？針對上述兩個問題，我國《反壟斷法》草案二審版本認為：（1）行政機關和公共組織濫用行政權力，事實排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；情節(jié)嚴重的，由同級或者上級機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；（2）行政機關和法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，排除或者限制競爭的行為不屬于壟斷行為?？偨Y以上兩點可以認為：在我國，行政性壟斷可以不受反壟斷法體系的規(guī)制。那么假如在我們的鄰國日本發(fā)生了上述事情，其結果會是怎樣呢？從結果來看，假如上述事情發(fā)生在日本：（1）行政壟斷屬于反壟斷法體系的規(guī)制內容，必須接受日本反壟斷主管機構——日本公平交易委員會（Japan’sFairTradeCommission）的依法監(jiān)督；（2）根據(jù)2007年3月18日實施的反壟斷法子法《關于防止政府部門等參與投標合謀的法律》的規(guī)定，實施行政壟斷的違法部門必須根據(jù)公平交易委員會的要求制定和實施整改措施并予以公開；根據(jù)情節(jié)輕重，主要責任人必須接受行政處分、民事賠償和刑事責任。對比我國（草案）和日本針對行政壟斷的法律對應，我們可以發(fā)現(xiàn)：（1）對行政壟斷的性質認定和相應的管轄機構明顯不同；（2）對違法組織和主要責任人的處罰依據(jù)和程度明顯不同。如此之大的差別，難道是我國的行政壟斷已經(jīng)得到有效抑制、無需重視嗎？事實絕非如此。在中國的地區(qū)壟斷方面，巴黎國際研究和發(fā)展中心的經(jīng)濟學家龐塞特估計，中國國內各省之間的關稅在1997年大約相當于46%，而在此10年前大約相當于35%；中國國內地區(qū)貿易壁壘大約相當于歐盟各國之間或加拿大和美國之間的水平。更糟的是，在進口關稅不斷下降的同時，各省之間的貿易壁壘從20世紀80年代以來卻一直在增加。龐塞特還發(fā)現(xiàn)，1997年中國消費者購買本省生產的商品數(shù)量是其他省的21倍，而1987年是11倍。也就是說與中國各省的國際一體化相伴的卻是行政壟斷引發(fā)的國內市場的瓦解和愈演愈烈。二、日本反行政壟斷法規(guī)及其主要內容有的學者認為：歐美等市場經(jīng)濟國家的行政壟斷主要出現(xiàn)在資本主義前期，后來隨著法律的完善而得以解決，基本不再成為反壟斷法關注的焦點。這種觀點有一定的正確性，但是從日本的實際情況來看，這種觀點也許有些片面，因為即使是在今天的日本，某些政府部門利用行政權力排除、限制競爭的行為仍然存在，而且在某些特定領域還不在少數(shù)，以至于需要專門制定法律予以規(guī)范。1．日本的反壟斷法體系日本的反壟斷法體系主要包括1947年制定的《禁止私人壟斷及確保公平交易法》、1956年制定的《承包法》、1962年制定的《不當贈品及不當表示防止法》、2006年制定的《關于防止政府部門等參與投標合謀的法律》以及公平交易委員會公布的數(shù)量眾多的準司法解釋。其中《禁止私人壟斷及確保公平交易法》是反壟斷法體系中的基本法，適用于政府部門以外的所有個人和法人；《關于防止政府部門等參與投標合謀的法律》主要針對招投標中的行政壟斷行為，適用于政府部門以及這些部門的工作人員等；數(shù)量眾多的準司法解釋是公平交易委員會在總結經(jīng)驗的基礎上，對反壟斷基本法的補充。2．主要的反行政壟斷法規(guī)在這些反壟斷法體系中，規(guī)范行政壟斷的法律法規(guī)有：（1）《從《禁止私人壟斷及確保公平交易法》的角度對行政指導的基本觀點》；（2）《公平電力交易指南》；（3）《關于防止政府部門等參與投標合謀的法律》等。其中《基本觀點》是一部準司法解釋，它列舉了4類15種可能構成行政壟斷的行政指導（相當于我國政府部門發(fā)出的命令、指示以及一些規(guī)范性文件），其目的在于（1）從反壟斷法的角度給出政府部門的行為指南，以求防行政壟斷于未然；（2）宣告任何自然人或法人都不得以政府部門的行政指導（主要表現(xiàn)為抽象行政壟斷行為）為依據(jù)對抗反壟斷法，也就是說行政指導不能成為當事人免責的依據(jù)?！豆诫娏灰字改稀芬彩且徊繙仕痉ń忉?，它是針對電力公司而制定的。在1947年版的日本《禁止私人壟斷及確保公平交易法》中，鐵路、電力、煤氣、通訊行業(yè)作為具有自然壟斷性的特殊行業(yè)，不適用于該法，而是由相關的政府部門依據(jù)特別法律對其進行規(guī)制。比如電力公司是由日本的經(jīng)濟產業(yè)省（原通產?。?74名工作人員和39億日元的財政預算相比，有了很大的增加?？紤]到泡沫經(jīng)濟后日本政府削減公務員人數(shù)和緊縮預算的趨勢，公平交易委員定員和預算的增加，反映了日本政府對競爭政策的重視。從隸屬關系來看，該委員會在行政上隸屬于日本的內閣府，但是在業(yè)務上它不接受任何機關的指導，具有獨立性。法律還規(guī)定在委員任職期間，無法定事項的發(fā)生，即使是首相也不得免去委員會成員的職務或實施非自愿的減薪。同時委員會成員不得參加政治活動、不得參加議員選舉、不得進行商業(yè)性的營利活動。而且除首相特批外，不得兼職其他有報酬的活動?？梢哉f這一系列的規(guī)定一方面限制了委員的行為，但同時確保了公平交易委員會在中央政府層面上的獨立性和中立性。另外，其垂直式隸屬關系也削弱了地方政府部門的直接影響。從法律授予的權力來看，公平交易委員會具有執(zhí)行性行政立法權，可以根據(jù)議會公布的反壟斷基本法制定相應的規(guī)則，而且具有強制性；具有調查權，在取得法院搜查證的情況下，可以對包括政府機關在內的機構進行入室搜查，獲得相關資料；具有行政執(zhí)法權，可以對壟斷行為發(fā)出禁令或處以罰款；具有準司法權，可以開庭審議當事人提出的行政復議要求；具有告發(fā)權，當當事人違反了反壟斷法的特定條款時，公平交易委員會可以提請當?shù)貦z察院提起公訴；具有知情權，行政機關等違反反壟斷法時，必須將事件經(jīng)過、改善措施、處罰結果等書面告知公平交易委員會，對此后者可以公開發(fā)表自己的意見。應該說，從權威性來看，日本公平交易委員會被授予了其它行政部門所不具備的各種權利，這與監(jiān)督素有經(jīng)濟憲法之稱的反壟斷法所要求的權利是基本相適應的。四、結語我國從1987年開始醞釀反壟斷法至今，已經(jīng)快十年了。但是對：（1）行政壟斷是否屬于反壟斷法的調節(jié)對象以及相應的法律責任；（2）反壟斷主管機構的設置及其與各部委的關系；（3）國有企業(yè)的豁免問題等關鍵仍有爭議。當然每個國家的具體情況不同，因此很難以他國的標準來衡量本國的事情，并做出簡單的是非判斷。但是，了解其他國家在相同問題上的做法和依據(jù)，無疑可以豐富我們的知識，以便少走彎路。特別是在各利益主體相互博弈、甚至是