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美法兩國兒童福利的比較研究

許多西方工業(yè)化國家都有兒童資助的傳統(tǒng),許多國家建立了兒童社會體系。兒童福利已成為工業(yè)化國家社會保障體系中的重要組成部分。對兒童的資助,不僅體現(xiàn)了一種社會正義原則,而且也強化了家庭的責任感和社會責任感。在西方國家中,法國具有最優(yōu)厚的兒童資助政策,美國也有悠久的兒童資助傳統(tǒng)。但因不同的歷史、文化、政治風格等原因,兩國在對待兒童福利的態(tài)度、兒童資助的內(nèi)容、廣度與深度方面存在著差異。美法兩國兒童福利的具體資助項目各種各樣,名目繁多。歸納起來可以分為三大部分:兒童的照管與發(fā)展;收入補貼;醫(yī)療保障。它們的功能與作用在兩國是大致相同的。不同之處是兩國在享受這些資助資格的對象和資助的具體內(nèi)容方面有差異。法國的家庭和家庭社會均有個人待遇美國在1991年對6歲以下兒童的照管與發(fā)展方面的花費是239億美元。美國的公立幼兒園(Kindergarten)是政府資助最大的項目,其功能與法國的公立幼兒園大致相似,即為兒童上學做準備。幼兒園開設(shè)數(shù)學、體育、讀寫等課程。不同的是美國的幼兒園大部分開放半天,接收的是5歲以下的孩子,不能滿足那些全日制工作父母的需要。現(xiàn)在全天制幼兒園的數(shù)目在增長。美國還有另一種幼兒園(HeadStart),是專為貧窮家庭的孩子設(shè)立的,是約翰遜反貧窮法的產(chǎn)物,孩子都在那里學習知識,掌握一些基本技巧。在兒童的照顧與發(fā)展問題上,法國政府比美國政府做得更多。法國中央政府與地方政府對學齡前兒童提供了許多幫助。政府建立了一套幼兒園制度,并對那些嬰兒日托中心以高額資助,對在私人市場購買兒童用品的父母給予現(xiàn)金資助和稅收減免。在1991年,法國納稅人在兒童資助上的花費達639億法郎。法國的公立幼兒園(EcolesMaternelles),只要孩子的年齡在3歲半到6歲之間就可以登記進入,父母不需要交納費用。對那些貧窮的家庭來說,公立幼兒園提供的服務(wù)是他們在私立幼兒園所負擔不起的。高質(zhì)量的、免費的兒童照顧使那些貧窮家庭的孩子也可以享受照管。法國的幼兒園大都是在寬敞、明亮的建筑物里,而美國多是在教堂里。法國的幼兒園是全天開放的,從上午的8:30到下午的4:30。幼兒園里有專職的老師,教師的工資較高,1991年每位教師的年收入是14153美元。而且享受各種福利,如住房補貼、養(yǎng)老金等。幼兒園對那些來自少數(shù)民族家庭、被遺棄的孩子也有特別的幫助。除了幼兒園外,法國另有照顧3歲以下兒童的幼兒日托中心。有集體日托和私人家庭日托。集體日托,是按照家庭的收入來收費的,最窮家庭的孩子僅象征性地付一部分錢。法國政府對把孩子送往家庭日托的父母也同樣給予資助,而美國政府對孩子去家庭日托則沒有給予資助。法國還有產(chǎn)假資助項目(paidparentalleave)。女性生育第一個孩子或第二個孩子,有16個星期的產(chǎn)假,第三個孩子有26個星期的產(chǎn)假。如果收養(yǎng)孩子,父母也有同樣的產(chǎn)假。雇主不能以任何借口解雇這些婦女。這項資助是由社會保障機構(gòu)提供的,在1992年,資助的數(shù)目是母親基本工資的84%,1991年最高每年達1724美元,最低資助是那些沒有工作的母親,可拿1253美元。產(chǎn)假保障也提供醫(yī)療費用和交通費用,父親也有4天的休假工資。相比較,美國現(xiàn)在采用了家庭與醫(yī)療假法,要求雇主為新生嬰兒的父母提供12個星期的休假,但不支付工資。法國政府的資助還有父母撫養(yǎng)孩子的津貼和收入稅削減。父母撫育孩子的津貼僅限于至少有3個孩子的家庭,而且最小的孩子在3歲以下,父母必須至少工作了兩年。雇傭保姆津貼,孩子在3歲以下,父母必須有工作,單身父母也是如此。這些項目美國沒有。收入稅削減是法國政府對父母撫育孩子的一種補貼,如果孩子被送到幼兒園看管的,政府每年從父母的收入稅中扣除2304美元。如果雇傭工人在家中照顧孩子,每年的收入稅削減為1997美元。美國的做法是給父母每年1440美元作為稅收的補償。美國提供的公共兒童照管場所較少,政府的大部分支出都是補貼公立幼兒園的,而且是針對福利母親的孩子。幼兒園多半都是半天開放,主要目的是兒童的發(fā)展。對從事全日制工作的父母幫助不大。因此,隨著婦女就業(yè)比例的上升,一些私人的兒童撫育產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展,但這類幼兒園在質(zhì)量上和管理上均無法與公立幼兒園相比。1991年有42%的孩子在家庭日托中心。公共兒托中心較少,這給父母帶來了沉重的經(jīng)濟壓力。對那些沒有高工資的父母來說,要想讓孩子獲得高質(zhì)量的照顧幾乎是不可能的。由此,一些父母不得不作這樣的選擇:一是依靠福利生活;二是把孩子送進低水平的、便宜的兒托中心。盡管要求擴大政府對兒童照管的呼聲很高,但是保守派反對增加政府的開支。1990年由老布什簽署的預(yù)算法案中有兒童照顧與發(fā)展資助一項,這一法案增強了政府在兒童照顧中的作用,1991年政府的此項開支為7.32億美元。可見,美國在兒童照管與發(fā)展方面是吝嗇的,而法國則慷慨得多。住房資助項目美法兩國對有兒童的家庭都設(shè)立了收入補貼項目。在法國,主要的收入補貼項目包括家庭津貼、住房補貼、對孕婦和有小孩的父母的現(xiàn)金資助。下面看一下法國主要的補貼項目。家庭津貼。這項津貼是針對有孩子的家庭,這是法國為孩子的健康支出的最大的一部分,不考慮家庭的婚姻和收入狀況。1991年的花費是460億美元,這類家庭津貼在西歐國家是很普遍的。法國的唯一限制是孩子的數(shù)量,即一個孩子不能享受此項補貼。隨著孩子數(shù)目的增加,補貼也不斷上漲,第二個孩子出生時,每月有94美元。第三個孩子時,增加到每月120美元。第二個孩子10歲時每月又增加26美元,15歲時每月再增加47美元。家庭津貼一直持續(xù)至孩子16歲。美國沒有對所有家庭的補貼。新生兒津貼。當婦女懷孕后,她就可以享受此項津貼。從懷孕的第三個月起就可以每月得到津貼,1991年是每月134美元,直到孩子出生三個月大。收入在中低水平的家庭,可以享受到最小的孩子三歲為止。面向所有的母親,不考慮收入狀況和孩子的數(shù)目。殘疾兒童補貼。日常生活無法自理的,每月可得補貼304美元;基本能自理的,每月有164美元。住房津貼。這一項目產(chǎn)生于1948年。最初是資助那些收入不高的家庭租房的。1977年又有了新的住房資助項目,對租房和買房的家庭進行補貼,其中有2/3的是針對有孩子的家庭。1991年的花費是317億法郎。單身父母生活津貼。針對的是那些低收入的或沒有收入的家庭。這類似于美國的援助未成年孩子家庭計劃(AFDC)。AFDC是資助沒有收入的單身母親,直到孩子滿18歲為止。法國給單身無收入父母的資助,僅僅是一個過渡性的計劃,讓他們有一個喘息的機會,為日后的工作做準備。只要孩子在3歲以下就可以享受,最小的孩子超過了3歲仍可以繼續(xù)享受但不得超過12個月。一般孩子超過了3歲,就去幼兒園,父母可以外出工作。因此法國的無收入的單身母親并沒有美國單身母親的選擇,可以留在家里,在孩子18歲之前,都可以依靠政府的資助而生活。收入稅豁免。此項資助是法國與美國都有的,對那些低收入的有孩子的家庭實行收入稅減免。1987年法國的此項花費為472億法郎,美國1990年的支出是250億美元。此外,法國還有名目繁多的補貼,像大家庭補貼,對有3個以上孩子的家庭的補貼以及上學補貼。每個孩子從6歲到10歲,都可以得到補貼。美國與法國的狀況幾乎是完全相反的。高額的福利花費大部分是對那些收入極少或沒有薪水的家庭。AFDC對那些收入在貧困線以上的有孩子家庭沒有幫助,它的目的是阻止完全的貧窮,避免無家可歸、饑餓、疾病、避免母親拋棄孩子等類似事件的發(fā)生。這一項目的確幫助一些家庭避免了赤貧。所得稅信貸擴大了資助的范圍,但也是有節(jié)制的,面向有工作的父母,但這項資助僅占很小一部分??偟膩碚f美國對低收入的家庭幫助很小。下面看一下美國主要的收入補貼項目。撫育未成年孩子的家庭援助計劃(AFDC)。這是對有孩子家庭的重要補助項目,資助那些福利母親的。政府把該項目的管理權(quán)授予各州。據(jù)統(tǒng)計,1989年中等富裕的州,三口之家每月最多可獲這種資助的總額為570美元,相當于1988年貧困線收入水準的73%(楊冠瓊,2001:100)。在1991年此項資助花費政府111億美元,各州102億美元。它的受惠者占人口總數(shù)的5.05%,在所有的孩子中僅有13.2%享受這個項目。1988年,370萬家庭中有1090萬入,包括730萬兒童(幾乎每9個兒童中有一個)平均每月接受援助總金額達170億美元(同上)。所得稅信貸(EITC)。對那些低收入的家庭提供現(xiàn)金資助,,即具有兒童的低收入家庭,不包括不工作的那些人,同時,單身或無兒童的亦不在補助之列。按照所得稅信貸的規(guī)定,年收入(以1991年為例)在6810美元以下的家庭,可獲得17%的稅收信貸,信貸率對于年收入在6810美元到10730美元之間時保持不變,超過此限后開始降低。1991年的信貸的最大值為1178美元,當收入增加到10730美元時,信貸將削弱10%;當收入增加到20263美元時,信貸將被取消(DavidT.Ellwood,1988:115)。食品券項目。是聯(lián)邦政府的食品補助項目。該項目的目的是保證貧困者能獲得基本的食物需要。這項資助不考慮婚姻狀況和有無孩子。有許多人獲得資助,包括很多面臨饑餓的孩子。食品券計劃給美國貧困家庭和個人帶來了希望,起到了穩(wěn)定社會的作用。住房補貼。對貧困家庭提供在租房、出租、購買和居民住房經(jīng)營等形式的資助,減輕低收入家庭的住房困難。此項計劃不限于有孩子的家庭。1991年有孩子的家庭共得到了85億美元的住房補貼。當然法國的住房資助力度更大,不僅范圍廣而且花費多,相當于美國要花費的226億美元(BarbaraR.Bergmann,1996:104)。工作機會與基本技巧(JOBS)補貼。是對工資低的父母的津貼,這些家庭面臨著只有依靠福利才能生存、而無福利已無法負擔兒童撫育的問題。據(jù)統(tǒng)計,1991年美國對有孩子的家庭的收入補貼,包括收入稅豁免共花費900億美元。這些花費使一些家庭保證了基本的生活,然而仍然有21%的家庭處在貧困線以下。1991年法國的支出是1890億法郎,使得有孩子家庭的5.7%脫離了貧窮。從以上美法兩國的收入補貼項目的比較中可看出,法國的資助項目中一些是針對低收入的家庭,一些是不考慮家庭的收入狀況的。收人補貼不考慮婚姻狀況和收入狀況,主要的目的是幫助低收入的家庭維持一種比他們的薪水所能提供的更好的生活,這類支出中僅有5%是給那些沒有收入的依靠福利補貼生活的家庭,這與美國形成了顯著的對比,美國主要是面向沒有工作的家庭的。因為美國的收入補貼項目是針對少數(shù)人的,得到的支持少,相比之下,法國的資助項目涉及面較廣,因此得到了廣泛的歡迎。美國的健康保險在醫(yī)療保障方面,法國有一套國民保險制度,它是社會保障制度的一部分,幾乎覆蓋了所有的法國合法居民。至于孩子的特殊需要,政府部門也提供了的對孕婦和幼兒的預(yù)防性保障。法國政府提供的專業(yè)護士,對兒童的健康與福利有很大的貢獻。而且,與美國不同的是,如果法國公民失去工作或換工作,或不依靠福利補貼生活,或得了花費巨大的疾病,也不會失去他們的健康保險。法國的主要兒童健康資助有PMI,即孕婦與兒保障,它提供對孕婦與新生兒的預(yù)防性的保障,對孕婦與新生兒實行跟蹤調(diào)查,上門問診,PMI有專門的兒童醫(yī)生,在各地建立了許多計劃生育的診所,它的范圍不限于窮人。美國的情況則較為復雜,美國人口中有11%的人,他們的健康保險來自于政府,大約71%的人口在1992年是由私人保險公司提供健康保險,一部分是由雇主提供的。然而,許多雇主并沒有履行,雇主對那些非全日工人與臨時工的提供很少。因此,雇主提供的保險并沒有涉及所有的雇員。美國政府的醫(yī)療補助項目(medicaid),大部分是對那些依靠福利生存的貧窮家庭。1994年的醫(yī)療補助項目又擴展到自1983年出生的孩子,其父母的工資在官方的貧困線以下和6歲以下的孩子,其父母的收入不到貧困線的13,3%。醫(yī)療補助項目的費用由政府與各州分擔。在1992年政府提供的為每個AFDC的兒童花費為990美元。政府提供的健康保險也集中于沒有工作的單身父母家庭,不像法國的健康保險包括了所有的法國公民。美國的健康保險沒有包含所有的兒童,兒童人口中的14%,大約一千萬沒有醫(yī)療補助,他們基本上是“工作的窮人”的孩子??肆诸D時期,政府進行了改革,制定了提高兒童免疫力的計劃,但政府的支出不足以負擔所有的孩子。最后,這一計劃被迫取消,這成為美國處理兒童健康問題失敗的一個慘痛的記錄(RobertPear,1995)。法國政府對兒童的資助美國與法國在兒童福利項目上的花費也是不同的。以1991年計,在本文上述所分析的三個方面,即“兒童照顧與發(fā)展”(含“照管保障”和“有孩子家庭的現(xiàn)金資助與減稅”二個項目)、“收入補貼”(含“改進有孩子家庭生活水平的支出”和“有孩子家庭的稅收減免”二個項目)及“醫(yī)療保障”(含“對最窮的有孩子家庭的公共支出的醫(yī)療保障”及“預(yù)防性藥品”這二個項目)方面,法國政府的每一項花費都高于美國,法國政府與半政府的機構(gòu)在1991年的兒童資助項目花費是2927億法郎,相當于美國要花費2314億美元。而美國在1991年的兒童支出僅為1459億美元(BarbaraR.Bargmann,1996:17)。如果美國的花費,以人均計算,要達到法國的水平,需要再拿出目前花費的59%。以1991年為例,法國政府每一美元的軍事開支,就有1.66美元的兒童資助開支。而美國政府每一美元軍事支出的開支僅有44美分的兒童資助開支。美國的兒童資助花費占財政總支出的8%,而法國達到了10%。法國的兒童資助花費占國民總產(chǎn)值的5%,而美國僅占國民總產(chǎn)值的3%。法國政府的個人收入稅率是美國的一半,政府的稅收更多地依靠營業(yè)稅和社會保障稅。法國家庭的一些花費,像健康保險和兒童照管,用的不是納稅后的工資。法國政府與美國政府的對兒童資助的支出差別是受兩國不同的歷史、文化、思想和政治利益集團影響的結(jié)果。僅從歷史上看,美國政府提供的公共保障資助比法國要少,負責提供保障的大部分是一些私人機構(gòu)。法國貧困現(xiàn)狀在美國,有許多孩子依然處在危及他們健康的生存環(huán)境中,很多孩子住在破舊的房屋中,沒有醫(yī)療補貼,而且還面臨著來自家庭和周邊環(huán)境的暴力與侵害。許多孩子因付不起學費而不能上學。據(jù)1993年的統(tǒng)計,有23%的美國兒童生活在貧困線以下。盡管美國政府也意識到,孩子的可怕狀況,不是一個富裕的國家,一個有愛心的民族所允許的,美國的將來要依靠這些孩子。然而,政策的制定者并沒有通過政府的行為對兒童的資助做出最大的努力,以此來確保所有的孩子過上正常的生活。當然,在美國,反對資助有孩子的貧窮家庭的思想,在某種程度上與美國的種族問題有關(guān)系。在美國的貧窮人口中,黑人的比例比較大,一些白人甚至也有一些黑人認為,這些黑人之所以沒有達到中產(chǎn)階段的水平,是由于他們天生的無能力,而不是白人社會對他們的不公正待遇,因此,這些人反對給黑人孩子以資助。法國與美國一樣也存在著導致兒童貧困的問題。法國也有不斷增長的單親家庭,也有遭受藥物和酒精困擾的和有心理問題的一些人,而且也有一定數(shù)量的移民,有大量的失業(yè)人口,各種各樣的因素導致了貧困兒童的產(chǎn)生。然而,法國兒童資助項目在幫助兒童擺脫貧困方面卻取得了很大的成績。法國有24.7%的兒童父母,其收入不能使孩子擺脫貧窮狀態(tài),與此相比,美國有23.3%的家庭。然而,與法國相比,美國的

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