中國戶籍制度改革的最終目標(biāo)與階段

本文提出，中國應(yīng)加強戶外制度改革，采取漸進式改革模式，建立新的城市接入體系，制定新的招生標(biāo)準(zhǔn)。同時,作者進一步提出我國戶籍制度改革的最終目標(biāo)是廢除戶籍制度,代之以身份證電子系統(tǒng)進行有效的社會管理。一、“衡發(fā)展論”的結(jié)果我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度是在20世紀(jì)50年代的特定環(huán)境下形成的,它對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,曾經(jīng)發(fā)揮了積極的作用。但在加速改革開放的今天,其弊端日益顯露,嚴(yán)重阻礙了國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。針對我國戶籍制度的改革,學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了不同的聲音:“附加功能剝離論”認為戶籍改革不是要取消戶籍,而是剝離戶籍的附加功能,因此戶籍改革難以有所作為,只能坐等二元醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、低保等附加制度的一元化;“不平衡發(fā)展論”則認為目前中國的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距太大了,發(fā)展太不平衡,如果戶籍制度改革的動作太大,會對城市造成巨大的沖擊,所以,保留戶籍隔離制度在未來很長一段時期內(nèi)是必要的。上述兩種觀點陷入了因果循環(huán)論,因為二元附加制度以及不平衡發(fā)展在很大程度上是由戶籍制度造成的,如果不加大戶籍制度改革的力度,那么二元化、差距擴大化的現(xiàn)狀只會越來越嚴(yán)重,不可能縮小,因此,實質(zhì)性的戶籍改革永遠也不可能推進(比如近幾年雖然中央實行了很多惠農(nóng)政策,但城市居民的收入增長率仍然遠遠高于農(nóng)村居民的收入增長率,深層次的原因就是戶籍制度及二元金融等制度造成的農(nóng)村金融真空狀況,農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的機會幾乎為0),就如泥沙不斷淤積的水庫,水位不斷上漲,堤壩越加越高,問題越來越嚴(yán)重,風(fēng)險越來越大,與之相類似,戶籍制度也陷入了惡性循環(huán)。同時,由于戶籍制度改革在思想上不夠解放,在認識上迷惑不清,在戰(zhàn)略上屢屢發(fā)生失誤(如以小城鎮(zhèn)戶籍改革代替了大城市戶籍改革),以及戶籍配套改革的落后、既得利益的阻礙、地方政府財政壓力的加大、計劃經(jīng)濟管制觀念的根深蒂固、城鄉(xiāng)差距的不斷擴大等原因,致使我國戶籍制度改革越改越亂,越改問題越多,許多城市走了回頭路。戶籍制度的改革同樣陷入了惡性循環(huán)。只有從源頭上、從戶籍自身出發(fā),破除陳舊的戶籍觀文/李大成念,解決好既得利益的問題,加大改革的力度,設(shè)計出切實可行的改革路徑,我們才能走出戶籍與戶籍改革的雙重惡性循環(huán)。二、建立新的城市準(zhǔn)入制度的必要性戶籍制度的存在對我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展帶來了不利的影響,但要改革我國現(xiàn)存的戶籍制度,還必須采取科學(xué)合理、以人為本的改革措施。近期,很多地區(qū)為推進城市化進程,均不同程度地降低了外來人口的準(zhǔn)入門檻,如人才引進,取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的計劃指標(biāo),統(tǒng)一為居民戶口等。但對于一些特大城市,特別是北京、上海、廣州等城市,其人口流動量是全國最大的,同時其戶口準(zhǔn)入門檻也是全國最高的,比如,廣州市就對擬準(zhǔn)入人員在年齡、婚齡、文化程度、職業(yè)能力、納稅額、居住和就業(yè)等方面都作了具體而嚴(yán)格的政策規(guī)定;蘇州市也提高了其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),把單身人士購房遷入戶口的門檻從50平米提高到了75平米,同時增加了“取得產(chǎn)權(quán)證3年以上,且被單位合法聘錄用3年以上,參加社保3年以上”的新限制等。之所以準(zhǔn)入門檻越抬越高,究其原因是所謂的“大城市負載沉重論”。一些人提出大城市負載沉重,資源貧乏,人口過多,應(yīng)加強戶口準(zhǔn)入的限制,但是在實際生活中,由于城市之間的差距在不斷地擴大,戶口在事實上并不能擋住外來人口的涌入,只不過造成了歧視和不公平的待遇。而且客觀地看,中國的城市并不多,也不大,如果人口能夠更多地集中在水資源等自然條件較好的大城市,反而有利于節(jié)約土地、保護環(huán)境。因此,希望通過建立新的城市準(zhǔn)入制度,制定新的落戶標(biāo)準(zhǔn),來加快戶籍制度的改革,加速中國城市化的進程。所謂建立新的城市準(zhǔn)入制度,是與以前一些城市實行的人口準(zhǔn)入制度相比較而言的。人口準(zhǔn)入制度是指由于發(fā)展不平衡導(dǎo)致地區(qū)差距的日益擴大,為了維護發(fā)達地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力,以法律形式對其他地區(qū)的人口采取限制落戶的政策和做法。本文所提出的建立新的城市準(zhǔn)入制度即在政府財政能夠支撐的前提下,以市場為尺度,由各城市根據(jù)其需要,繼續(xù)進一步降低其他地區(qū)的人口進入該城市的門檻。具體而言,可以在前期一些城市為積極吸收外來人才所采取的一系列措施的基礎(chǔ)上,進一步放寬對外來人口在學(xué)歷、技術(shù)水平、納稅額度、投資規(guī)模、年齡與性別等方面的限制,同時,為保障這一新的城市準(zhǔn)入制度的實施,在對戶籍制度本身進行改革之際,還應(yīng)加強對相關(guān)配套制度的改革,如中央加大縱向財政轉(zhuǎn)移支付的力度,擴大社會保障范圍,建立統(tǒng)一的社會保障體系,使外來人口和城市本地人一樣享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險;采用城鄉(xiāng)相同的退伍軍人安置辦法、人身損害賠償辦法;對事實常住人口和法律常住人口的子女均提供相同的教育資源等。根據(jù)新的城市準(zhǔn)入制度,各地可以制定出符合當(dāng)?shù)厍闆r和社會需求的新的落戶標(biāo)準(zhǔn)。三、智慧交通監(jiān)控系統(tǒng)建立新的城市準(zhǔn)入制度、制定新的落戶標(biāo)準(zhǔn)以及進行漸進式的戶籍改革并不是目的,而只是手段和過程,我國戶籍制度改革的最終目標(biāo)是廢除戶籍制度,代之以身份證系統(tǒng)進行社會管理。身份證管理系統(tǒng)在一定程度上類似于美國的社會安全號系統(tǒng),將個人和家庭信息、就業(yè)收入以及財產(chǎn)情況、信用守法納稅記錄、養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會保障資料、甚至做義工、志愿者等事項一并納入全國統(tǒng)一的身份證號數(shù)據(jù)庫中,按照身份證號建立社會安全體系,構(gòu)建可銜接、可轉(zhuǎn)移、全國統(tǒng)一的社會保障網(wǎng)絡(luò);同時將個人檔案電子化、透明化,進入身份證管理系統(tǒng)中,供全社會有條件地查詢,打破城鄉(xiāng)界線、地區(qū)界線、城市界線,塑造政府與公民之間透明、互信的新型關(guān)系。有了全國統(tǒng)一的身份證管理系統(tǒng),假身份證、假學(xué)歷、偷漏稅、騙貸、騙經(jīng)濟適用房、騙低保等情況將會基本消失;以用工單位、房主、賓館方面為基本責(zé)任者,登記身份證并且定期報送有關(guān)部門或者通過網(wǎng)絡(luò)即時報送,有關(guān)方面將能及時掌握人口流動的信息,公安部門可以迅速打擊犯罪分子;政府還可通過免費發(fā)放生日禮物、節(jié)日禮物,贈送急救卡、醫(yī)?？?吸納為工會會員、協(xié)會會員等人情化溫馨服務(wù)的方式,以及在各個街頭巷尾設(shè)立身份證刷卡點(未來推出可刷卡的身份證),鼓勵外來人員進行身份證登記。公安部應(yīng)當(dāng)成立身份證綜合管理局,統(tǒng)籌規(guī)劃、促進身份證信息系統(tǒng)在兩三年最多四五年后建立,現(xiàn)在可以在各省市的現(xiàn)有身份證系統(tǒng)、信用信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進行銜接、聯(lián)網(wǎng)。戶籍制度的存在不僅是我國構(gòu)建和諧社會的一大障礙,同時也不利于社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展,更不利于貧富差距的縮小、三農(nóng)問題的解決。但是由于戶籍制度在我國存在的長期性和普遍性,且與戶籍制度相關(guān)