我國征地補償制度問題分析

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，因征地補償制度缺陷引發(fā)的矛盾糾紛問題逐漸顯露、擴散并日趨尖銳化。據(jù)統(tǒng)計，目前因征地問題引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國農(nóng)村群體性事件的65％以上，嚴重影響社會穩(wěn)定（中財辦，2006）。當前，與征地矛盾糾紛有關的被征地類多是耕地，以下從信訪視角，以征收耕地為例，應用經(jīng)濟學理論，對現(xiàn)行征地補償制度問題進行分析，并提出完善征地補償制度的建議。鑒于在征地中有關地上附著物和青苗補償?shù)臓幷?、矛盾糾紛問題較少，以下的討論不再涉及。一、農(nóng)民對現(xiàn)行征地補償制度滿意情況我國現(xiàn)行征地補償制度在2004年8月修訂的《土地管理法》（下簡稱新土地法）中有明確的規(guī)定，其沿用了1998年修訂的《土地管理法》中的相關內(nèi)容。2004年10月國務院又印發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，要求各省級政府制定并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價。然而，縱觀我國征地補償制度，其形成過程始終沒有征求農(nóng)民的意見，沒有農(nóng)民的參與，難以體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，因此，農(nóng)民對現(xiàn)行征地補償制度滿意度不高。這在2006年、2007年、2008年“6·25土地日”，福建省國土資源廳辦信室工作人員所做的“農(nóng)民眼里的征地補償制度”問卷調(diào)查*結(jié)果中得到了證明（見表1、2）。該調(diào)查表明，農(nóng)民對現(xiàn)行征地補償制度滿意度不高，并多數(shù)處于被動接受的狀態(tài)，而農(nóng)民對該制度不滿意的最大理由是擔心被征地后生活沒有保障，其次是擔憂補償款不能足額到手，此外還受超省定標準的征地補償現(xiàn)象和土地拍賣價格的影響。當然，更能體現(xiàn)農(nóng)民不滿的應是此起彼伏的征地信訪浪潮。以福建省為例，據(jù)福建省國土資源廳信訪室統(tǒng)計，群眾向該省反映征地補償問題的信訪件，2003年為2406件，占國土資源總信訪量的64.9％，2007年仍高達1200件，占33.0％①（見表3）。征地一定程度上已成為激化社會矛盾的導火索②。顯然，農(nóng)民對現(xiàn)行征地補償制度滿意度不高，除了因利益比較自身期望值上升外，更為突出的是因現(xiàn)行征地補償制度存在缺陷所致。二、我國現(xiàn)行征地補償制度問題分析我國的征地補償制度自誕生以來，為同時期經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻，但頻繁變動難掩其缺陷。（一）征地補償制度設計不科學1.征地補償對象——農(nóng)民集體與承包經(jīng)營權(quán)人兩者在征地中利益相交織，征地收益分配比例不明。在新土地法中有關征地補償費落實方法的規(guī)定，仍然沿用被征地農(nóng)民與農(nóng)民集體之間利益相交織、沒有明確兩者之間征地收益分配比例的做法，在目前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體存在虛位問題或“集體所有權(quán)虛擬”現(xiàn)象以及農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的內(nèi)在動機的背景下（李龍浩，2007），不能確保進村的征地補償款按時足額落實到被征地農(nóng)民手上。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組集體行政組織所侵吞的征地補償款約占總額的70％，而農(nóng)民僅能得到30％（蔡錦云，2005）。顯然，在土地非農(nóng)化過程中，農(nóng)民并不是土地收益的直接獲得者，卻是土地資產(chǎn)損失的直接承擔者。農(nóng)民的征地收益與集體的相交織，并不像企業(yè)股東那樣清楚自己股本的份額，更無權(quán)作為所有者充分行使權(quán)利（鹿心社，2005），不可避免出現(xiàn)矛盾糾紛問題。群眾（來訪或來信）向福建省反映征地補償款未按要求落實到戶或補償款被村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部侵占、揮霍等問題信訪件，2003年為789件，2007年仍高達691件（見表3）。2.補償方式與被征土地在功能上不具有替代性?，F(xiàn)行征地補償方式與被征土地在功能上不具有替代性。以征收耕地為例，征地補償費用內(nèi)容除了地上附著物和青苗補償費外，其構(gòu)成包括土地補償費、安置補助費，顯然，該費用內(nèi)容沒有真正體現(xiàn)出耕地的功能特點，更沒有充分體現(xiàn)出新時期耕地與農(nóng)民的關系。在微觀上，耕地為農(nóng)民提供收入、就業(yè)機會、生存保障。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民的就業(yè)渠道越來越多樣化，耕地為農(nóng)民提供收入、就業(yè)機會的功能逐漸弱化：一是不愿再從事耕種的被征地者，可以進城務工。據(jù)統(tǒng)計，2005年我國有1.265億農(nóng)民離鄉(xiāng)進城務工（李強等，2008），陳錫文2006年2月22日指出目前大約有2億農(nóng)民由于勞動就業(yè)的流動以及行政區(qū)域的變化，實際上已不在農(nóng)村長住。二是目前農(nóng)村地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍，而且租金便宜（甚至無需支付租金），對于愿意繼續(xù)從事耕作的被征地農(nóng)民而言，容易找到可耕種的土地，也可以從事副業(yè)。顯然，當前農(nóng)民不再以耕種作為唯一的生活收入和就業(yè)渠道。因此，對于多數(shù)農(nóng)民而言，在人均耕地面積越來越少的狀況下，耕地發(fā)揮的更多是保障功能（生存保障），即耕地為農(nóng)民和社會長久、周期性地提供糧食。但是，現(xiàn)行征地補償制度實行一次性貨幣補償，對農(nóng)民而言這樣的補償只是成了一筆收入（汪振江，2008）。雖然數(shù)目相對可觀，但是農(nóng)民不可能將這筆錢一次性用于購買糧食并儲存起來然后慢慢消耗（糧食不易儲存而且易變質(zhì)），也不可能購買到功能類似的土地（目前集體土地產(chǎn)權(quán)交易仍存在限制），相反可能將其提前花掉。據(jù)汪振江（2008）調(diào)查，農(nóng)民在征地后的一段時間里收入水平?jīng)]有太大變化，但是因動用征地補償款修建住宅等導致消費支出增速遠高于收入增速，甚至陷入負債。2006年、2007年筆者對被征地農(nóng)民“如何花費征地補償款”問題隨訪了來上訪的群眾，共107戶，隨訪結(jié)果表明多數(shù)被征地農(nóng)民提前動用了所獲得的征地補償款，甚至花光。征地補償款被提前不合理動用將不能長久保證被征地農(nóng)民保持原有生活水平。3.補償標準沒有充分體現(xiàn)等價原則。在此權(quán)且將現(xiàn)行征地補償方式與被征土地視作具有替代性，而且不考慮農(nóng)民與集體（村集體）之間的補償分成問題，但是現(xiàn)行征地補償方法計算出的結(jié)果也沒有充分體現(xiàn)出等價原則，具體表現(xiàn)在三方面：一是在時間價值上存在不等價，當糧食價格的增長幅度高過同期存款利率時，存在風險轉(zhuǎn)嫁問題；二是集體土地所有權(quán)價值沒有得到充分體現(xiàn)，即使按標準的上限年產(chǎn)值25倍計，與集體土地所有權(quán)的價值畫等號是缺乏科學依據(jù)的；三是沒有客觀地體現(xiàn)農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀，如對剩余承包經(jīng)營期限不同的同質(zhì)農(nóng)地在征地補償標準上沒有差異，更沒有考慮集體土地承包經(jīng)營期限存在長久化趨勢這一特點。不等價的征地補償過程帶來的自然是集體土地資產(chǎn)源源不斷地從農(nóng)村流入城市。據(jù)周天勇估計，從1979年改革開放起，每年平均各種建設占用耕地按400萬畝計算，至2005年共征走耕地1億畝左右，每畝最低按照10萬元計，農(nóng)民給改革開放以來的工業(yè)化和城市化提供了相當于10萬億的土地資產(chǎn)，但失地農(nóng)民可能只得到了1／20左右的補償。另據(jù)溫鐵軍測算，擁有土地長期使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和大部分受益權(quán)以及部分處置權(quán)的農(nóng)民，在征地價中只能得到5％～10％，村級集體可以得25％～30％而且通常由村干部掌握使用，60％～70％最后為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各部門所得，這僅是征地收益，倘若考慮出讓情形則政府還將獲得巨額收益。以上分析表明，現(xiàn)行征地補償制度設計不科學，既不能確保進村的征地補償款按時足額發(fā)放到被征地農(nóng)民手上，也無法保證農(nóng)民被征地后生活水平不下降，更難以尋找到體現(xiàn)公平原則的征地補償標準，因此很難讓農(nóng)民滿意。（二）現(xiàn)行征地補償制度所要求的同地同價原則在實際征地補償方案審批過程中難以得到有效貫徹近年來，各省級政府為貫徹落實國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》文件精神，征地做到同地同價，通常根據(jù)轄區(qū)內(nèi)土地質(zhì)量及分布情況，將標準分成幾個等級或配以一定浮動范圍。以福建省為例，該省最高等級耕地補償標準是最低等級的1.6倍。然而，這種等級差異為部分政府提供了很大的操作空間，在實際征地補償方案審批過程中同地同價原則難以得到有效貫徹。如屬于市政設施、交通、水利、能源、戰(zhàn)略等項目征地，無論被征耕地質(zhì)量是屬于最高等級還是最低等級，通常按標準的最低值執(zhí)行。尤其是地方政府為招商引資操控征地價格更是司空見慣。土地領域的競爭是地方政府取得競爭優(yōu)勢和進行橫向競爭的重要內(nèi)容之一（中國地方政府競爭課題組，2002）。提供土地價格優(yōu)惠政策成為地方政府“讓利競爭”中最為主要的“讓利”手段，在工業(yè)用地招拍掛政策出臺前，有些政府通過補貼地價、配送土地，甚至采取“零地價”進行招商引資③。政府在該土地出讓中不但沒有土地收益可獲，可能還倒貼錢。為減少自己的土地收益損失，很多地方政府往往在壓低應支付給被征地農(nóng)民的補償費上做文章。在這樣的情形下，政府對相應土地的征收中不可能給農(nóng)民有高標準補償，甚至還達不到國家規(guī)定的征地補償標準下限，嚴重侵害了被征地農(nóng)民的權(quán)益；而投資商以較低的成本投入獲得正常市場競爭中難以獲得的超額利潤，因此國家最終也成了受害者。雖然目前各地在工業(yè)用地出讓中開始采用招拍掛政策，但是這種局面尚未完全扭轉(zhuǎn)，廣大被征地農(nóng)民的不滿情緒仍然存在。據(jù)福建省國土資源廳信訪室分析，2006年因該類問題導致農(nóng)民上訪的信訪件為34件，涉及583人。（三）現(xiàn)行征地補償標準調(diào)整遲滯，演化成了特殊的限價措施現(xiàn)行征地補償標準調(diào)整遲滯主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）同一標準實施跨時太長，調(diào)整遲滯，與社會經(jīng)濟發(fā)展相脫節(jié)。我國現(xiàn)行征地補償制度沿用了1998年修訂的《土地管理法》中的相關內(nèi)容，這一制度至今已十年，仍未有實質(zhì)性變動，而這十年正是我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展、國民收入顯著增長的階段，這樣的征地補償制度很難讓農(nóng)民滿意。（2）與社會環(huán)境相脫節(jié)。在現(xiàn)行征地補償制度的外部環(huán)境中，普遍存在超國家規(guī)定補償標準（具體為省級政府制定）的征地現(xiàn)象以及征地后招拍掛出讓給基層政府帶來遠超過征地成本的增值收益現(xiàn)象。由于信息不對稱，基層政府的非法征地行為往往不容易被擁有征地審批權(quán)的上級政府發(fā)現(xiàn)，但這種行為并非偶然發(fā)生，而是非常普遍的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，1999—2005年全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件，涉及土地面積近500萬畝，比2004年全國新增的建設用地總量（402萬畝）多出近100萬畝，已撤銷的部分開發(fā)區(qū)有近50％的用地是通過非法征地方式取得的④。另據(jù)統(tǒng)計，2005年國土資源部開展執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，2003年10月到2004年9月全國15個城市70多個區(qū)縣違法用地宗數(shù)和面積數(shù)分別占新增建設用地宗數(shù)和面積數(shù)的63.8％和52.8％，有些地方高達80％，甚至有的超過90％，這些違法用地大多為非法征收農(nóng)村土地⑤。在現(xiàn)行行政體制和土地產(chǎn)權(quán)制度下，出現(xiàn)這種普遍現(xiàn)象是必然的：一是現(xiàn)行地方政府政績考核制度存在問題和政府官員存在尋租現(xiàn)象，一直以來“上項目、辦企業(yè)”被基層官員視為既能贏得政績、還能撈得錢財?shù)耐緩剑虼?，各基層政府敢于大肆非法征地；二是土地監(jiān)管制度是一種“軟約束”的制度安排，非法征地行為所承擔的責任與所獲收益極不對等，甚至不需要承擔什么責任；三是擁有征地審批權(quán)的上級政府與基層政府之間存在事實上的委托代理關系，兩者間存在信息不對稱，難以監(jiān)管，即委托代理自身所存在的一些問題導致基層政府敢于與擁有征地審批權(quán)的上級政府進行非合作博弈，做出失范行為。顯然，大量的非法征地行為推動著政策之外的補償額的非正常提高，并拉大與現(xiàn)行征地補償標準的距離，不但違背了合理利用土地資源原則，而且還對合法征地過程帶來阻力性影響。2.被征土地經(jīng)招拍掛的價格與被征地農(nóng)民所得到的補償懸殊。據(jù)福建省國土資源管理部門統(tǒng)計，2007年該省土地招拍掛出讓平均價格約為2600.2萬元／公頃，與省定征地補償標準最高值60萬元／公頃相差40多倍，其中，房地產(chǎn)用地招拍掛出讓平均價格約為4764.4萬元／公頃，與省定征地補償標準最高值相差78.4倍，招拍掛出讓收入占出讓總收入的84.4％⑥。南京市政府2002年征收土地的最低價格為每畝8萬元，最高為20萬元，而政府出讓土地最高價為每畝980萬元，最低價也有120萬元（錢忠好，2004）。如此巨大的土地收益獲得空間，一方面進一步激勵和強化了地方政府推動農(nóng)地非農(nóng)化的行為取向，大肆進行征地；另一方面農(nóng)民看著曾是自己經(jīng)營的土地被高價拍賣，與那筆微不足道的補償款相比，心理必是難以平靜。綜上所述，現(xiàn)行征地補償標準調(diào)整遲滯，在某種意義上演化成了特殊的限價措施，讓部分農(nóng)民從高的征地補償期望落空。其實，在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，地方政府行為幾乎一直是規(guī)范行為和失范行為的混合體（李龍浩，2007），經(jīng)常扮演著兩面角色，有時是非法征地的行為人，有時卻是合法征地的執(zhí)行者。相應地，其給被征地農(nóng)民的補償要么是未經(jīng)審批的非法征地補償，要么是經(jīng)依法審批并足額落實的征地補償，要么是雖依法審批但沒有按規(guī)定落實的征地補償。因此，在農(nóng)民周圍可能存在補償標準相對低的合法審批的征地情況和補償相對高的非法征地情況。隨著社會主義市場經(jīng)濟制度的不斷完善，多數(shù)農(nóng)民也成了“經(jīng)濟人”，他們在征地過程中更關注的是實際補償?shù)母叩投钦鞯厥掷m(xù)。當他們面對同樣一個征地方（政府）卻執(zhí)行著懸殊的兩種補償標準時，提出補償從高或超標準補償是非常可能的，尤其是現(xiàn)今暢通的信息網(wǎng)絡為其捕足有關最新、更高補償?shù)恼鞯匕咐蛲愅恋嘏馁u價格信息提供了便利，使其高補償?shù)钠谕訌娏?。但是，征地方在有手續(xù)時并不都能按非法征地時的超標準去補償農(nóng)民，因此，極易引發(fā)農(nóng)民的不滿，也容易給農(nóng)民上訪找到理由和制造口實。三、結(jié)論及建議本文認為：（1）征地補償制度設計不科學。征地補償對象——農(nóng)民集體與承包經(jīng)營權(quán)人兩者在征地中利益相交織（征地補償費分配比例不明）、征地補償方式與被征土地在功能上不具有替代性、補償標準難以遵循等價原則，因此，既不能確保進村的征地補償款按時足額發(fā)放到被征地農(nóng)民手上，也無法保證農(nóng)民被征地后生活水平不下降。（2）現(xiàn)行征地補償制度所要求的同地同價原則在實際征地補償方案審批過程中難以得到有效貫徹。（3）現(xiàn)行征地補償標準調(diào)整遲滯，演化成了一種特殊的限價措施。主要表現(xiàn)為，一方面同一標準實施跨時太長，調(diào)整遲滯，與社會經(jīng)濟發(fā)展相脫節(jié)，一方面與同時點社會環(huán)境相脫節(jié)。這些問題極易誘發(fā)被征地農(nóng)民產(chǎn)生心理落差，必然引發(fā)征地信訪問題。為從根本上化解征地矛盾糾紛問題，完善或重構(gòu)我國征地補償制度應遵循四個原則：征地補償對象的設定應符合我國國情、補償方式應與被征土地在功能上具有替代性、補償標準的設定應遵循等價原則和盡量縮小或避免征地利益比較空間的原則。此外，還應從嚴治理基層政府非法征地問題，科學調(diào)控地價。注釋：①來自福建省國土資源廳辦信室2005—2008年各年有關國土資源信訪問題調(diào)研、排查資料?，F(xiàn)行征地補償制度即指根