集體土地所有權(quán)運行的內(nèi)在成因與制度變革思路,民法論文我們國家集體土地所有權(quán)制度，既與傳統(tǒng)民法的所有權(quán)體系格格不入，又殘存著一絲揮之不去的意識形態(tài)色彩①，因而，怎樣將集體土地所有權(quán)制度完美地契合到傳統(tǒng)物權(quán)的精細體系之中，成為我們國家物權(quán)法研究的重要課題。眾多研究成果中，高飛博士的(集體土地所有權(quán)主體制度研究〕〔下面簡稱(主體制度研究〕〕無疑具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。該書在重構(gòu)集體土地所有權(quán)主體制度中揭示了這一集體歸屬類型存在背后的本質(zhì)性緣由,討論集體所有中至為關(guān)鍵的身份要素及其破解秘訣，構(gòu)建具備可操作性的集體土地所有權(quán)主體改造思路，旨在為我們國家集體土地所有權(quán)制度改革探尋求索正確且可行的途徑。一、集體土地所有權(quán)主體的歷史與現(xiàn)在狀況：集體內(nèi)涵解謎集體土地所有權(quán)主體的明晰是塑造集體土地所有權(quán)制度的基點，也是集體土地所有權(quán)回歸私權(quán)品格的前提。我們國家立法規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有者是農(nóng)民集體,那么這里的集體詳細指什么？(主體制度研究〕一書前三章用歷史實證分析方式方法梳理了所有權(quán)主體的歷史變遷：現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制直接繼承了原先的合作社和人民公社制度，人民公社組織按級別分為三級：人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。公社制度下的所有制稱為三級所有制，土地和生產(chǎn)資料由各級共同享有。這種三級所有制的內(nèi)容隨著歷史的發(fā)展而變化。在人民公社化運動高歌猛進的時期，一般是采取公社一級所有制度。后來，為了對公社化的過度發(fā)展加以糾正，逐步采取了生產(chǎn)隊所有制。這一轉(zhuǎn)換的標志，是1962年發(fā)布的(農(nóng)村人民公社工作條例〔修正草案〕〕〔下面簡稱(人民公社六十條〕〕,其規(guī)定：生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣?！驳诙粭l〕由此可見，農(nóng)村土地本來屬于最低一級的集體單位---生產(chǎn)隊。到了20世紀80年代農(nóng)村體制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代了人民公社，行政村取代了生產(chǎn)大隊，自然村或村民小組取代了生產(chǎn)隊。相應(yīng)地，自然村或村民小組應(yīng)當享有集體土地所有權(quán)，然而自然村作為生產(chǎn)隊的繼受者，其土地所有權(quán)人的地位卻不再明晰。(民法通則〕第七十四條規(guī)定農(nóng)村土地分屬村農(nóng)民集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體兩個主體所有，修訂后的(土地管理法〕第十條以及(物權(quán)法〕第六十條則將集體土地的所有權(quán)人進一步分化為村內(nèi)各農(nóng)民集體村農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三個主體，分別對應(yīng)于之前的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和人民公社。同時，行政管理部門也力圖明確農(nóng)民集體的詳細指代對象。1994年12月國家土地管理局地籍管理司在(關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)〕中指出：農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟組織。2005年國土資源部辦公廳在(關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的復(fù)函〕中，對農(nóng)民集體這一概念進行了最新的官方界定：農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。(土地管理法〕中的村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織能否就是生產(chǎn)隊解體后的村民小組或自然村？對此，1992年6月國家土地管理局政策法規(guī)司在(關(guān)于對〈土地管理法〉有關(guān)問題請示的答復(fù)〕中指出：農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織必須有一定的組織機構(gòu)、管理人員、資金，具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠以自個名義獨立承當民事責(zé)任。在生產(chǎn)隊解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊所有的土地，能夠?qū)儆谂c該村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，不應(yīng)理解為村民小組擁有土地所有權(quán)。那么什么是與村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織？有關(guān)部門沒有進一步解釋和確定，而事實上絕大多數(shù)村民小組并沒有建立獨立的集體經(jīng)濟組織。集體土地的三級主體使得農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬在現(xiàn)實生活中變得撲朔迷離。由于對集體含義的理解不同，農(nóng)村集體與國家之間以及農(nóng)村各級集體之間產(chǎn)生了劇烈的爭論。(主體制度研究〕一書對權(quán)屬不清的背后原因做了正確的分析：造成主體撲朔迷離的原因，在于主體制度確實立和建構(gòu)，是以完成政治任務(wù)為中心，以實現(xiàn)國家工業(yè)化為目的。理論上，根據(jù)(人民公社六十條〕，應(yīng)該是繼承了生產(chǎn)隊身份的自然村或村民小組享有土地的所有權(quán)，但事實上自然村在土地經(jīng)營管理方面不擁有實權(quán)，相反，擁有土地經(jīng)營管理實權(quán)的是行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或更高層次級別的行政單位。在農(nóng)民簽訂土地承包經(jīng)營合同的時候，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和管理下充當正式發(fā)包人角色的，通常是行政村而不是自然村或村民小組。1997年的一項調(diào)查也顯示，在所有發(fā)包給農(nóng)民經(jīng)營的土地中，有60.5%的土地發(fā)包者為行政村。除了土地承包因素，土地登記、村民自治也使得行政村更容易充當土地經(jīng)營管理權(quán)人。以1998年為例，全國共有739980個行政村，而自然村的數(shù)量高達150萬個。登記自然村的土地權(quán)屬是一件非常困難的事情，由于這將引發(fā)對歷史更迭中的土地權(quán)屬問題的重新關(guān)注。另外，自然村不再是一個自治單元，無法有效代表其成員的共同利益，而行政村本身設(shè)有經(jīng)民主選舉出的管理機構(gòu)---村民委員會，因而它能夠更好地代表農(nóng)村集體成員的利益。不過，即使自然村當前尚未建立獨立而明晰的管理機構(gòu)，但是作為一個社會的基本單元，它的重要性是不容抹殺的，我們在法理上不能毫無根據(jù)地將150萬個自然村所有的土地重新分配給行政級別更高層次的單位。于是，接著需要討論的是，什么樣的集體才能真正代表其成員的共同利益。在實踐中，集體對土地擁有的權(quán)利既絕對又相對，相比更高層次一級的集體,村級組織的審批權(quán)是初步的，不是最終的。對土地的使用審批權(quán)理論上由多級組織參與，即基層填表，然后送上級主管部門審批。正是各級集體組織的分頭參與土地管理，才使得土地所有權(quán)出現(xiàn)真空地帶，哪一級都能夠據(jù)理力爭，結(jié)果是哪一級的權(quán)利歸屬都含糊不清。王利明教授的(物權(quán)法草案建議稿〕曾明確建議當集體土地權(quán)利不清楚明晰時，村民小組〔或自然村〕應(yīng)擁有最終權(quán)利,可惜這一建議并未被納入最終的(物權(quán)法〕文本中。除了集體所有權(quán)在各級集體之間界定不明以外，所有權(quán)歸屬于集體本身還是集體經(jīng)濟組織村民小組村委會,也不無疑問。前文引用的行政管理部門的解釋在一定意義上將農(nóng)民集體與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織混謠雷同起來，這就造成其與正式法律表述的不一致。(民法通則〕(土地管理法〕與(物權(quán)法〕至少明確規(guī)定，各級集體經(jīng)濟組織、村民委員會和村民小組擁有土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，它們是代表集體行使土地所有權(quán)，本身并非是所有權(quán)人。問題是現(xiàn)行法律僅僅把農(nóng)民集體這樣一個無法律人格、不能詳細行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。農(nóng)村行政組織或自治組織成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律根據(jù)同樣缺乏。實踐中有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能；有的地方固然規(guī)定土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，可是國家征收土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配。我們國家司法機關(guān)在司法實踐中大都將農(nóng)民集體所有的土地詳細確以為村委會和村民小組等組織所有。①如此混亂的情形，連全國人大法律委員會原副主任委員李伯勇也不得不成認，集體土地所有權(quán)的相關(guān)法規(guī)亟須調(diào)整，由于人們并不清楚誰代表農(nóng)民集體的土地所有權(quán).(主體制度研究〕一書也以為：集體這一主體的創(chuàng)設(shè)沒有遵循法律主體的制度邏輯，不是一個嚴格的法律術(shù)語，難以在我們國家法律制度中進行準確定性。因而，(主體制度研究〕一書利用歷史實證、法律實證與社會實證的研究方式方法對集體進行多視角分析，將農(nóng)村集體的邊界確定為宜村則村〔行政村〕、宜組則組〔村民小組〕.二、集體土地所有權(quán)運行的內(nèi)在成因：雙重屬性與身份要素的兼顧對于集體的主體法律內(nèi)涵不明的本質(zhì)性緣由，(主體制度研究〕一書明確揭示了集體土地所有權(quán)主體性質(zhì)的公法性特征。集體土地所有權(quán)最初服務(wù)于政治性目的，是政治體制中的集體所有制在法律層面制度化的結(jié)果。在城鄉(xiāng)二元構(gòu)造背景下，它只是國家控制農(nóng)村社會與經(jīng)濟的一種形式，集體所有權(quán)的法律構(gòu)造為這種土地歸屬的政治性布置披上了一件晚禮服.與民法中典型的所有權(quán)相比擬，集體所有權(quán)既不是共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán),也不是純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會制度布置，此種制度布置的基礎(chǔ)不是擁有所有權(quán)的私人之間的一種合約。改革開放后，適應(yīng)政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織日益實體化，集體土地所有權(quán)從一種意識形態(tài)意義上的政治布置，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆鋵嶓w權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范與經(jīng)濟制度。從治理的角度觀察，中國成立后，在縣下面設(shè)立愈加復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政機構(gòu)，加大對農(nóng)村的控制力度。自20世紀80年代末推行村民自治，我們國家初步確立了鄉(xiāng)村社會鄉(xiāng)政村治的二元管理體制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)國家行政權(quán)利的運作方式組成基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設(shè)立村民委員會實行村民自治，鄉(xiāng)村之間不是行政上下級和直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)關(guān)系，農(nóng)村基層組織由行政細胞化向法律細胞化轉(zhuǎn)變，由準行政組織向自治組織轉(zhuǎn)變。與治理構(gòu)造的轉(zhuǎn)變相匹配的，便是在集體所有土地上進行詳細的法律規(guī)范制度的構(gòu)建。除了通過出臺(物權(quán)法〕等一系列法律規(guī)范，將農(nóng)民在集體土地上享有的一系列經(jīng)濟權(quán)益進一步物權(quán)化，以深化集體所有制度的私權(quán)與經(jīng)濟內(nèi)涵，對于集體所有這個概念本身，立法也有意識地進行了深奧玄妙而重要的修正。與(憲法〕第十條、(民法通則〕第七十四條及(土地管理法〕第八條把我們國家集體土地的所有權(quán)人限定為集體或農(nóng)民集體不同，(物權(quán)法〕第五十九條第一款第一次明確了集體成員亦為集體所有權(quán)的主體，由此被學(xué)者解讀為，我們國家立法上確認了集體所有權(quán)主體的復(fù)合構(gòu)造:集體+集體成員。如此一來，集體土地所有權(quán)的政治意義或公法上的主體還是那樣為集體,而私法上的主體則明確為集體成員,其目的在于從法律技術(shù)上解決集體所有權(quán)的主體虛化問題。不過僅就法律邏輯推理而言，集體畢竟不同于集體成員,二者是不同的民事主體。集體作為所有權(quán)的主體，該所有權(quán)的主體是單一的，即個體所有權(quán)；而集體成員作為所有權(quán)的主體，該所有權(quán)的主體是復(fù)數(shù)的，在民法上屬于共有的概念。在通講將集體所有權(quán)作為單獨所有權(quán)看待的背景下，將集體和全體集體成員一起作為集體所有權(quán)的主體，在邏輯上存在障礙。出現(xiàn)集體與集體成員兩個主體的緣由，在于我們國家對集體土地所有權(quán)主體的預(yù)設(shè)：成員身份及其封閉性與固定化。集體土地所有權(quán)以及戶籍制度的存在，在很長時間內(nèi)強化了農(nóng)民與集體基于土地的身份關(guān)系，使得集體土地所有權(quán)以及配套的土地承包經(jīng)營權(quán)等制度，與土地承包合同一樣，成為地方和鄉(xiāng)村對農(nóng)民進行全方位治理的一種手段。固然通過(物權(quán)法〕等一系列法律法規(guī)使得土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化逐步落實，促進了農(nóng)民從身份向契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致集體土地身份權(quán)屬性的逐步剝離和式微，但在我們國家現(xiàn)行立法與行政規(guī)范上，這種身份屬性仍然隨處可見，茲列舉于下：〔1〕只要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭成員，方可在宜采取家庭方式承包的集體土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)。①〔2〕農(nóng)村集體以外的單位或個人，承包集體土地需要經(jīng)過集體組織成員同意。②〔3〕承包方轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的集體土地交還給發(fā)包方。③〔4〕土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包，只限于轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。④〔5〕農(nóng)村宅基地只能分配給本村村民，城市居民不得到農(nóng)村購買宅基地。⑤集體土地所有權(quán)上的這種身份屬性被學(xué)者概括為成員權(quán),包含自益權(quán)和共益權(quán)，集體成員通過自益權(quán)實現(xiàn)其收益，通過共益權(quán)來行使集體所有權(quán)，使得集體所有權(quán)的運行機制表現(xiàn)為民主性特征，并詳細化為代表行使機制〔(物權(quán)法〕第六十條〕與民主決策機制〔(物權(quán)法〕第五十九條，(農(nóng)村土地承包法〕第二十七條、第四十八條〕.我們國家集體土地所有權(quán)上的身份屬性，正如(主體制度研究〕一書理解的那樣，其本質(zhì)性緣由還是在于這是一種公法領(lǐng)域的政治性布置，而非意思自治基礎(chǔ)上的自發(fā)產(chǎn)物。(物權(quán)法〕第五章標題把所有權(quán)分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)與私人所有權(quán)三大類別。集體與私有從來都不是一組對立的范疇。與集體〔collective〕相對立的是個體〔in-dividual〕,與私有〔private〕相對立的是國有〔state〕.從來不存在非公非私的集體:一個人所有是私有〔private〕,一萬個人自由結(jié)成民間性集體，例如農(nóng)會、民間合作社和股份公司，那也是私有〔西語private本來就有民間的非官方的之意，并不僅指個人或自然人所有〕,或者更準確地稱之為民間集體〔privatecollective〕;而假如是以身份性或強迫性被集體化，農(nóng)民沒有獲得在不放棄自個土地的前提下自由退出集體的權(quán)利和自由退出農(nóng)業(yè)的權(quán)利，例如人民公社，其本質(zhì)只是公有的一種形式罷了。我們國家(憲法〕第六條也規(guī)定了集體所有制是社會公有制的一種表現(xiàn)形式，因而我們國家農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)更接近于公有，而非私權(quán)范疇內(nèi)自由結(jié)合而成的民間集體.三、集體土地制度的變革思路：保障功能與市場機能的協(xié)調(diào)對現(xiàn)有集體土地制度的改造，前提是厘清其所承載的價值選擇。(主體制度研究〕一書第四章通過具體闡述集體土地所有權(quán)的價值目的與功能定位，認識到集體土地要實現(xiàn)平等與自由兩大目的，在功能定位上要同時到達相應(yīng)的社會功能與經(jīng)濟功能，換句話講，就是平衡集體土地的保障功能與市場機能。集體土地所承當?shù)纳鐣Ｕ瞎δ埽c作為用益物權(quán)這一財產(chǎn)性權(quán)利之間存在矛盾和沖突，由于兩者是基于完全不同的價值理念和制度基礎(chǔ)進行構(gòu)建的。既然是保障性質(zhì)，則應(yīng)以需要為前提，不需要或者失去保障基礎(chǔ)，就應(yīng)當將權(quán)利收回；既然是無償獲得，則只應(yīng)當保障使用，而不得流轉(zhuǎn)贏利。立法者以為我們國家在短時間內(nèi)既不可能由其他制度取代土地保障功能以實現(xiàn)最基本的社會公平，又不能完全不顧及土地制度的利用效率，因此在立法上出現(xiàn)搖擺。(農(nóng)村土地承包法〕的立法目的是強調(diào)農(nóng)村的保障與穩(wěn)定〔第一條〕;而(物權(quán)法〕則是以促進土地經(jīng)濟效益的發(fā)揮為出發(fā)點〔第一條〕,以物權(quán)的自由流轉(zhuǎn)為手段促進資源的合理配置，實現(xiàn)作為財產(chǎn)權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)所具備的市場機能。從文義看，(農(nóng)村土地承包法〕穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的思路是力圖通過禁止土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓而到達目的；而(物權(quán)法〕轉(zhuǎn)換了思路，沒有沿襲(農(nóng)村土地承包法〕第四條之規(guī)定，采取的指導(dǎo)思想是防止土地承包經(jīng)營權(quán)遭到發(fā)包方和國家的隨意干預(yù)，而非強調(diào)禁止流轉(zhuǎn)。我們國家的現(xiàn)實情況是，農(nóng)村土地制度已經(jīng)從改革開放初期為了解決吃飯生存問題的保障手段，轉(zhuǎn)向為擴大土地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)出的市場化工具。在國家財政建立的農(nóng)村社會保障體系逐步完善的背景下，集體土地之上的身份性及其保障功能正在逐步被弱化乃至滌除。2006年在(關(guān)于構(gòu)建社會和諧社會若干重大問題的決定〕中明確提出：逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，有條件的地方探尋求索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。隨著農(nóng)村新型合作醫(yī)療和最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)的廣泛建立，能夠預(yù)見，土地上承載的保障功能終將消解，集體土地所有權(quán)以及土地承包經(jīng)營權(quán)會向著完全的財產(chǎn)性權(quán)利演化。然而在現(xiàn)前階段財政轉(zhuǎn)移支付能力有限、農(nóng)村社會保障體系尚未健全的前提下，集體土地承載的生存功能和發(fā)展功能之間的矛盾仍未消除。立法力圖在確保農(nóng)村土地保障目的的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)土地的市場效益，試圖把兩大價值目的放在同一個制度之中。怎樣解決這一矛盾？筆者以為，能夠區(qū)分集體土地的分配與土地利用權(quán)利的流轉(zhuǎn)兩個階段構(gòu)建制度。首先，根據(jù)社會保障的需要，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部平等分配集體土地的利用權(quán)，通過這種具有身份性的初始分配處理好起點公平問題，側(cè)重于政治取向與保障功能，著眼于解決農(nóng)民的生存問題。其次，國家一旦將具有保障性質(zhì)的土地權(quán)利交給農(nóng)民后，就已經(jīng)盡到了義務(wù)。至于農(nóng)民自個如何支配自個的保障性土地權(quán)利，除了以土地用處管制為中心內(nèi)容的公共利益限制外，不應(yīng)再增加額外的限制，而應(yīng)完全按照市場規(guī)則進行資源配置，促進物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)最大限度地自由流轉(zhuǎn)和繼承。根據(jù)科斯定理：在不存在交易成本的前提下，無論怎樣進行初始分配，都不會影響到最終的資源配置結(jié)果。或者講土地的均分在不排擠事后的自由交易時，并不影響資源配置效率。因而，在自由流轉(zhuǎn)階段應(yīng)強調(diào)效率取向與市場功能，著眼于解決農(nóng)民的發(fā)展問題，盡可能排除公權(quán)利的非法掣肘。土地利用具有很強的外部性，它不僅僅僅是生產(chǎn)者個人的事，所以，在任何階段一律片面強調(diào)個人公平，損害了土地有效率的利用，對社會而言絕不是公平。土地只要流轉(zhuǎn)起來，才能使生產(chǎn)者的能力與其擁有的土地相匹配，才能真正實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。就二者關(guān)系而言，初始分配與自由流轉(zhuǎn)兩階段的區(qū)分與結(jié)合，按保障理念配置集體土地的利用權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)，按私權(quán)理念創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地利用權(quán)的制度布置，具體表現(xiàn)出了土地對農(nóng)民的保障和土地作為資本的雙重性，使得生存保障和經(jīng)濟發(fā)展兩大目的分階段完成，而不是將兩種截然不同的價值理念與詳細規(guī)則同時雜糅在一套農(nóng)地制度之中。盡管(主體制度研究〕一書僅僅僅是從所有權(quán)主體角度考察的，但在制度設(shè)計中仍然根據(jù)農(nóng)村社會的現(xiàn)實提出，農(nóng)民集體的改造要充分發(fā)揮集體土地的社會保障功能，有助于土地權(quán)益的流轉(zhuǎn)和集中，有利于地租的構(gòu)成和共享。四、集體土地所有權(quán)主體的重構(gòu)：股份合作社方案的選擇在厘清了集體土地上的保障功能與市場機能之后，關(guān)于我們國家農(nóng)村土地權(quán)利變遷的途徑，很多學(xué)者建言農(nóng)村集體土地國有化或土地私有化方案，也是試圖通過消除集體這一中介，使農(nóng)民直接與國家構(gòu)成土地上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，解除農(nóng)民與集體之間的身份關(guān)系，而僅留存農(nóng)民針對國家的公民身份。在這一問題上，土地國有化主張和私有化主張本身并沒有差異不同。集體成員身份的滌除，意味著農(nóng)民由身份向職業(yè)的轉(zhuǎn)變。(主體制度研究〕一書第五章具體地分析論證了實行農(nóng)民私人土地所有權(quán)以及集體土地國有化的可接受性，提出了不同的思路：把缺位的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給坐實，改造建設(shè)成為具有合作性質(zhì)的農(nóng)民自愿型的松懈結(jié)合體，即私權(quán)范疇內(nèi)自由結(jié)合而成的民間集體〔privatecollective〕,以滌除集體所有土地上本來充斥的身份屬性。就集體土地所有權(quán)主體的形式問題，(主體制度研究〕一書緊扣我們國家社會時空環(huán)境，以制度建構(gòu)的理論妥適性為基礎(chǔ)，但又不拘泥于對制度進行純粹的邏輯推演，而是考慮如何的制度選擇更便于在我們國家農(nóng)村社會落地生根。這種做法看似一種權(quán)宜之計，但實際是針對復(fù)雜國情的一種務(wù)實之舉。而且，在對法人制形式進行選擇時，(主體制度研究〕一書也成認，制度構(gòu)成的政策性以極大的慣性深深扎根于集體土地制度，這是現(xiàn)實提出的最大的限制，同樣也是不可回避且繞不過去的前提。因而，盡管(主體制度研究〕一書主張股份合作社法人是經(jīng)營管理集體土地的最優(yōu)組織形式，但并未將該觀點片面化、極端化，而是提出了非常詳細的、具有可操作性的解決集體土地所有權(quán)主體制度架構(gòu)的方案，即改造農(nóng)民集體為股份合作社法人的三步走方略。第一步，盡快區(qū)分村民委員會的經(jīng)濟職能和自治職能，在村民委員會繼續(xù)作為集體土地所有權(quán)的行使主體的情況下，確立專人負責(zé)履行農(nóng)民集體的經(jīng)濟職能。第二步，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展和社會環(huán)境的需要，將農(nóng)民集體改造成私法人，詳細形式由農(nóng)民集體自行選擇，但無論采用何種法人形式來改造農(nóng)民集體，均不允許其承當行政職能。第三步，大力推行以股份合作社形式改造農(nóng)民集體的形式。除此以外，(主體制度研究〕一書還細致地分析了股份合作社法人改造后對相關(guān)制度的影響，論證了這一改造有利于集體土地所有權(quán)的行使，表示清楚集體土地所有權(quán)主體制度的構(gòu)建確實是集體土地法律制度進一步發(fā)展的瓶頸，是當下集體土地法律制度中眾多難解之題的癥結(jié)所在。這種系統(tǒng)分析、完善制度的思路從理論上論證了將農(nóng)民集體改造為股份合作社法人在整個規(guī)范群中的價值，進而實現(xiàn)了理論與實踐的有機結(jié)合，也重新把集體土地所有權(quán)主體問題拉回到了民法規(guī)范的視野?？傊?，改造之后的集體土地股份合作社是集體土地的真正所有權(quán)主體，享有并行使集體土地所有權(quán)，集體土地所有權(quán)真正成為一種獨立的法人所有權(quán)，這種法人，本質(zhì)上就是立法中定義的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織.的十七大報告提出要在農(nóng)村探尋求索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式,就是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)村的共同富有。農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展必須依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使農(nóng)民集體的財產(chǎn)權(quán)利，進而壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，最終實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員---農(nóng)民---的持續(xù)增收。這樣一來，堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織兩者政社分離，各自獨立地享有經(jīng)濟職能與政治職能，無疑有利于我們國家的集體土地所有權(quán)制度的進一步科學(xué)化。五、結(jié)束語一方面，放寬至經(jīng)濟史的視野中，就長期歷史而言，制度內(nèi)生于更根本的經(jīng)濟和社會變量。但任何一個詳細制度的建構(gòu)，尤其是作為社會根基的土地制度，卻現(xiàn)實地影響著千萬個個體的命運與眾多共同體的興衰。另一方面，嘗試把具有中華特點的集體土地制度置于傳統(tǒng)民法理論體系的框架內(nèi)進行建構(gòu)和解釋，并非沉湎于對民法學(xué)科本身的溫情與敬意,而是在現(xiàn)有的國情下基于防御公權(quán)利不當干涉的需要，明確集體土地所有權(quán)私權(quán)主體的法律品格，切實有效地保障農(nóng)民的土地權(quán)益。(主體制度研究〕一書，在這兩個層面上觀察，無疑回應(yīng)了時代對法學(xué)的要求，在我們國家土地法領(lǐng)域具有創(chuàng)始性的意義。高飛博士在(主體制度研究〕一書結(jié)束語的注腳中寫道：對于農(nóng)村土地立法問題研究，本書還只是一件未完成的作品。我想這條注腳不僅僅僅是高飛博士的自謙之語，而且是提醒所有致力于中國土地制度研究的法律學(xué)人，中國土地法制的研究遠沒有完成，而僅僅只是開場。以下為參考文獻：[1]高飛。集體土地所有權(quán)主體制度研究[M].北京：法律出版社，2020.[2]小川竹一，牟憲魁，高慶凱。中國集體土地所有權(quán)論[J].比擬法研究，2007〔5〕.[3]于建嶸。農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的制度分析[C]//蔡繼明，鄺梅。論中國土地制度改革---中國土地制度改革國際研討會論文集。北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2018.[4]何皮特。誰是中國土地的擁有者---制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008.