1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式、融資方式及存在的問題探索1.基礎(chǔ)設(shè)施的概念基礎(chǔ)設(shè)施通常是指為城市社會(huì)生產(chǎn)以及居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。它是社會(huì)賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)大詞典中解釋為“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”(infrastructure),主要是指為了生產(chǎn)、流通等各部門提供服務(wù)的一些設(shè)施和眾多部門之和?！盎A(chǔ)設(shè)施”不僅包括機(jī)場(chǎng)、鐵路、各級(jí)公路、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施，而且包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化

2、等社會(huì)事業(yè)即“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”(social infrastructure)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施，它們是國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)一般認(rèn)為，城市基礎(chǔ)設(shè)施是為了滿足居民生活和城市物質(zhì)生產(chǎn)的需要，并向其他單位以及城市居民提供基本服務(wù)的公共物質(zhì)設(shè)施，同時(shí)也是屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)設(shè)施在整個(gè)城市地域范圍內(nèi)的延伸。2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的發(fā)展我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式總體上可以分為三個(gè)發(fā)展階段：第一階段是建國(guó)至80年代初，這段時(shí)間是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的起步階段，經(jīng)歷了多方面的探索。1949年建國(guó)后,經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的絕大多數(shù)基本建設(shè)項(xiàng)目都采用了建設(shè)單位自營(yíng)方式,建設(shè)、施工合二為一。1952年初,國(guó)

3、家出臺(tái)基本建設(shè)工作暫行辦法,規(guī)定建設(shè)單位與施工單位脫鉤,實(shí)行甲乙方合同制,這種合同制主要通過行政計(jì)劃安排,不是嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系。1958年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于改進(jìn)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度的幾項(xiàng)規(guī)定,提出了投資包干責(zé)任制。但到60年代初期,工程指揮部方式取代了投資包干制,并成為工程建設(shè)管理的主導(dǎo)模式,主要依靠行政權(quán)力、運(yùn)用行政手段實(shí)施工程建設(shè)管理2。第二階段是整個(gè)80年代。1978年我國(guó)實(shí)行了改革開放，此后我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大變化,整個(gè)80年代成為我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目管理體制從行政管理向經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期。1984年,國(guó)家先后出臺(tái)關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定和工程承包公司暫行辦

4、法,相繼推行了建設(shè)工程招標(biāo)承包制、項(xiàng)目投資包干責(zé)任制和工程承包公司制。這一時(shí)期,城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)普遍成立了各類市政工程專業(yè)承包公司,并按建設(shè)單位的隸屬關(guān)系實(shí)行建設(shè)、交通、環(huán)保等分工協(xié)作的行業(yè)行政管理。在這一系列有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法規(guī)和政策，強(qiáng)調(diào)了公用設(shè)施建設(shè)是城市政府的主要職能，從工商業(yè)利潤(rùn)中提取城市建設(shè)維護(hù)稅，新建項(xiàng)目必須配套建設(shè)市政公用設(shè)施，土地使用權(quán)出讓收入的部分用于城市建設(shè)等等。以橋梁道路征收通過費(fèi)為開端，施行“貸款建設(shè)、收費(fèi)還貸”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，開辟了城市綜合開發(fā)的道路。第三階段是20世紀(jì)90年代至今。90年代開始，我國(guó)開始推行城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化，加入WTO后，為使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)

5、早日納入為提高基本建設(shè)的質(zhì)量和效率,強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目的管理,國(guó)家計(jì)委于1992年下發(fā)了關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定,對(duì)實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制的范圍、組織形式、相關(guān)職責(zé)等做了原則規(guī)定。1996年,國(guó)家計(jì)委出臺(tái)關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定,將原來的項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制改為項(xiàng)目法人責(zé)任制,規(guī)定國(guó)有單位基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人,由項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、決策、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值實(shí)行全過程負(fù)責(zé)制。這一制度對(duì)提高項(xiàng)目的投資效益和工程質(zhì)量起到了巨大的促進(jìn)作用,特別是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立“主體明確、責(zé)任清晰”的公共項(xiàng)目投資與建設(shè)管理體制的理念產(chǎn)生了深

6、遠(yuǎn)的影響,并為90年代后期施行建筑法和招標(biāo)投標(biāo)法,引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,最終確立建設(shè)工程項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同制的“四制”體制奠定了基礎(chǔ)2。此外，我國(guó)于2001年開始允許和鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并且按照中國(guó)政府加入世界貿(mào)易組織所做出的承諾，電信、燃?xì)?、熱力、給排水等領(lǐng)域?qū)ν赓Y開放，特許經(jīng)營(yíng)制度成為城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)和管理的主要形式。3.城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式3.1以往基礎(chǔ)設(shè)施融資模式3.1.1 20世紀(jì)80年代以前這一階段的主要特征是單純依賴政府作為投資主體，城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市固定資產(chǎn)的一部分，通過城市建設(shè)和城市財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，以投資代替融資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目列入

7、基本建設(shè)項(xiàng)目，其投資列入財(cái)政支出預(yù)算，建設(shè)部門完全按照計(jì)劃進(jìn)行建設(shè)3。3.1.2 20世紀(jì)80年代至90年代初這一階段的特點(diǎn)是政府作為投資主體，財(cái)政稅收與行政收費(fèi)并行。國(guó)家通過設(shè)立新的稅種，提高稅率，增加城市的財(cái)政收入，并實(shí)行專款專用，同時(shí)，一些城市開始通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的使用進(jìn)行收費(fèi)的形式，甚至有些城市已經(jīng)開始嘗試提高公用事業(yè)服務(wù)的收費(fèi)，但總體來講，還限于小規(guī)模試點(diǎn)的階段。3.1.3 20世紀(jì)90年代初期這一階段的主要特點(diǎn)是政府作為投資主體，融資渠道以財(cái)政稅收為主，實(shí)物融資、行政收費(fèi)為輔，將房地產(chǎn)開發(fā)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，并由開發(fā)商來具體承擔(dān)建設(shè)，以解決市政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的問題。3

8、.2我國(guó)目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方式的特點(diǎn)是城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度持續(xù)加大，同時(shí)更多的投資主體進(jìn)入這領(lǐng)域。主要有以下四種情況：（1）公司化運(yùn)作模式。顧名思義即實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投、融資主體的公司化、市場(chǎng)化,保證城市建設(shè)資金的充足、高效地運(yùn)作。在該模式下,由于市場(chǎng)化的運(yùn)作,許多民營(yíng)資本有了涉足市政工程的渠道,確保了城市建設(shè)所需資金的充足。此外,市場(chǎng)化為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資提供了一個(gè)公開、公平的環(huán)境,加之現(xiàn)代企業(yè)管理制度的實(shí)施,提高了城市建設(shè)資金的效率,這勢(shì)必為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引來更多資金。（2）集權(quán)運(yùn)作模式。這里所謂集權(quán)是將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資決策權(quán)全部

9、集中于當(dāng)?shù)卣种?建立屬于市長(zhǎng)或者分管市政建設(shè)的副市長(zhǎng)直接指揮下的城市開發(fā)公室,統(tǒng)一管理城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資活動(dòng)。該模式將項(xiàng)目投融資權(quán)限集中于政府,由政府作為資金的投資主體,提高了各路資金進(jìn)入該領(lǐng)域的信心,填補(bǔ)了資金缺口,增強(qiáng)了決策的科學(xué)性。但是,該模式對(duì)地方政府的公信力以及地方官員的素質(zhì)要求頗高,因?yàn)槿狈帕Φ恼约八刭|(zhì)低下的地方官員作為投資主體是吸引不到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的,同樣也使用不好這部分資金的。（3）混合運(yùn)作模式。該模式是廣泛吸取前兩種模式的優(yōu)點(diǎn),即將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體公司化的同時(shí),加強(qiáng)政府對(duì)該主體的監(jiān)管力度,使公司化的城建主體在能夠足額融資的同時(shí),提高了投資決策

10、的科學(xué)性和戰(zhàn)略性,使市政建設(shè)始終處于政府控制范圍之內(nèi)。需要注意的是,該模式運(yùn)行過程中的一個(gè)突出問題是如何把握政府對(duì)企業(yè)制的城建主體的干預(yù)程度問題,這個(gè)程度問題直接影響到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的效果。（4）另外為了吸引更多的資金進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近幾年中國(guó)各城市又采用了許多新的方式，最具代表性的即BOT方式和TOT方式。 eq oac(,1)BOT模式。BOT是英文Build-Operate-Transfer，“建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交”的縮寫。聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國(guó)家發(fā)改委對(duì)BOT的定義略有差別。在此選取比較通行的定義：政府(中央或地方政府/部門)通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)項(xiàng)目發(fā)起人

11、(民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、法人國(guó)企)聯(lián)合其他公司或股東為某個(gè)項(xiàng)目(主要是自然資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目)成立專門的項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)；特許期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目)移交給政府。在國(guó)際融資領(lǐng)域BOT不僅僅包含了建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交的過程，更主要的是項(xiàng)目融資的一種方式，具有有限追索的特性。BOT項(xiàng)目融資的優(yōu)點(diǎn)，一是有利于分散和轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目所在地政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是有利于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是可以借鑒外來先進(jìn)的技術(shù)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。四是有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施

12、項(xiàng)目的建設(shè)和使用效率。BOT項(xiàng)目具有系統(tǒng)外風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)外風(fēng)險(xiǎn)主要包括：不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)、政府越權(quán)干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)、公共政策及法律變化風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等。系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)又稱可控風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。 eq oac(,2)TOT模式。TOT(英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫)即轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓，是指通過轉(zhuǎn)讓出售現(xiàn)有投產(chǎn)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金建設(shè)新項(xiàng)目的一種融資方式。具體來說，就是指把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的項(xiàng)目在一定期限內(nèi)移交給受讓方經(jīng)營(yíng)，以項(xiàng)目在該期限內(nèi)的現(xiàn)金流量為標(biāo)的，一次性地從受讓方融

13、得資金，用于建設(shè)新的項(xiàng)目；受讓方經(jīng)營(yíng)期滿后，再把項(xiàng)目移交回來。中國(guó)山東的煙臺(tái)至威海高速公路、上海南浦大橋、楊浦大橋及過江隧道均成功實(shí)施了TOT融資方式。TOT方式的優(yōu)勢(shì)，一是融資方式只涉及已建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的讓渡，避免不必要的爭(zhēng)執(zhí)和糾紛?；乇芰藝?guó)有資產(chǎn)流失問題，保證了政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，使得問題盡量簡(jiǎn)單化。二是減少政府財(cái)政壓力，促進(jìn)投資體制的轉(zhuǎn)變。三是有利于盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，為新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理效率，提高項(xiàng)目產(chǎn)品質(zhì)量。四是風(fēng)險(xiǎn)小，項(xiàng)目引資成功率高。五是項(xiàng)目成本和項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較低。六是受體制因素制約較少，方便外

14、資和國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)企投資。以上即我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要融資方式，可以看見，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式正在不斷創(chuàng)新發(fā)展，其好處就是城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體制改革為中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了廣闊的資金平臺(tái)，使得投融資主體更加多元化4，為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。4.我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題近年來我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖取得了巨大成就，但就目前狀況來看，其建設(shè)水平與我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r相比明顯滯后，仍存在許多不容忽視、亟待解決的問題。（1）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金缺口較大改革開放以來，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度雖不斷加大，尤其是20世紀(jì)90年代以來，每年增長(zhǎng)幅度約在20%左右，

15、但由于歷史欠賬較多，加上政府財(cái)力投資不均勻，許多城市在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面都呈現(xiàn)舊賬未還又欠新賬的窘?jīng)r5。2010年我國(guó)城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資完成額143059億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為357%，但與聯(lián)合國(guó)建議的一國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資一般占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的9%15%的標(biāo)準(zhǔn)相比還有較大差距，仍存有很大的資金缺口6。 （2）投資主體仍然相對(duì)單一目前我國(guó)城市用于基礎(chǔ)設(shè)施的資金主要渠道仍然是政府投資,例如政府已經(jīng)在籌備引入商品和服務(wù)稅等7，而民間資本、私營(yíng)資本以及外國(guó)資本雖然已經(jīng)程度不同地介入到各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中,但遇到的阻力是不容忽視的。以民間資本為例,其投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的顯

16、性壁壘已不明顯,但隱性壁壘仍然存在,這使得城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍然是民間資本涉足最少、進(jìn)入最難、擴(kuò)張最累的一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。這其中很重要的一個(gè)原因是,許多基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)由于長(zhǎng)期的政府壟斷,已經(jīng)形成利益集團(tuán),表面上歡迎民間資本介入,但沒有實(shí)質(zhì)性的措施配合。甚至在一些行業(yè)里,從設(shè)計(jì)、施工到經(jīng)營(yíng)、管理等,都是行業(yè)管理部門自己的事業(yè)單位或公司,表面上脫鉤了,實(shí)際上有著千絲萬縷的利益聯(lián)系,形成壟斷。如果民間資本進(jìn)入這些行業(yè),勢(shì)必打破原有的利益格局。壟斷部門不愿把原來屬于自己的既得利益拱手讓于他人，所以會(huì)制造梗阻。（3）有些城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與環(huán)境保護(hù)以及城市需求不協(xié)調(diào)。當(dāng)前,和諧社會(huì)的思想逐漸深入人心,城市基礎(chǔ)設(shè)

17、施的建設(shè)也要考慮這個(gè)問題。其建設(shè)必須與環(huán)境和諧一致,因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施不僅關(guān)系到當(dāng)代人的利益,而且還關(guān)系到后代人的進(jìn)一步發(fā)展。在中國(guó),很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步并不考慮這一點(diǎn),有些甚至直接對(duì)環(huán)境造成了非常嚴(yán)重的破壞。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市居民部分基本需求無法得到滿足，例如在中國(guó)城市交通問題正在成為一個(gè)日益嚴(yán)重的隱患8，這些都與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后有關(guān)。5.對(duì)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議（1）積極推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)走向市場(chǎng)經(jīng)過20多年的改革開放,我們現(xiàn)在已經(jīng)具備了促使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面向市場(chǎng)解決資金不足的條件。如果把可以面向市場(chǎng)籌集資金的項(xiàng)目繼續(xù)交給財(cái)政提供資金,那么憑借現(xiàn)有的財(cái)政能力很難解

18、決“欠賬”,也很難滿足未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求。把一部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng)籌資,不但可以減輕政府的負(fù)擔(dān),而且還可以加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,有助于提高效率。因此,“政府支持+市場(chǎng)機(jī)制”應(yīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展模式9。（2）創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體制，加大資金投資力度，形成多元化的籌資渠道我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源仍然相對(duì)單一，因此需要?jiǎng)?chuàng)造一種機(jī)制，通過財(cái)政投資調(diào)動(dòng)社會(huì)投資，進(jìn)一步擴(kuò)大資本的市場(chǎng)融資；通過市場(chǎng)化改革、政企分開，推進(jìn)有益的公用事業(yè)、企業(yè)上市融資，發(fā)揮資本市場(chǎng)的融資功能，積極進(jìn)行發(fā)行市場(chǎng)債券的研究探索，采取政策支持保險(xiǎn)基金等參與有盈利的基礎(chǔ)設(shè)施投資。爭(zhēng)取政府和銀行的低息貸款及發(fā)行債券籌資；通過采取國(guó)際上通行的BOT、T