1、第四章 公共政策工具：政府預(yù)算制度及其改革第一節(jié)政府預(yù)算的概念和意義第二節(jié)現(xiàn)代政府預(yù)算理論第三節(jié) 政府預(yù)算的原則第四節(jié)“理性綜合模式”與“漸進主義模式”第一節(jié)政府預(yù)算的概念和意義一、什么叫政府預(yù)算(一)政府預(yù)算的概念(二)政府預(yù)算的特點(三)政府預(yù)算的實質(zhì)(四)政府預(yù)算的歷史(五)政府預(yù)算程序二、政府預(yù)算的意義(一)政府預(yù)算是政府活動的集中反映(二)政府預(yù)算是調(diào)節(jié)公共經(jīng)濟生活的重要手段(三)政府預(yù)算體現(xiàn)了全體居民的共同利益第一節(jié)結(jié)束 返回一、什么叫政府預(yù)算簡單地說，預(yù)算也就是事先算賬。預(yù)算是一個廣義的概念，企業(yè)不僅有預(yù)算，個人家庭有預(yù)算，政府也有預(yù)算。(一)政府預(yù)算的概念政府預(yù)算（Public

2、 Budget 或Government Budget）也稱為公共預(yù)算，是指由各級政府編制的，包括預(yù)算指導(dǎo)思想、預(yù)算編制的原則、方法、以及在此指導(dǎo)下形成的財政資金收支計劃。按法律程序，預(yù)算須經(jīng)人民代表大會（或西方國家議會）通過，成為政府必須執(zhí)行的文件。從技術(shù)性說：政府預(yù)算也稱為公共部門預(yù)算。這一概念有兩層意思，一是指公共部門的資金收支計劃；二是指按照預(yù)算法規(guī)定程序管理的公共資金。政府預(yù)算是公共部門的收入或支出指標。政府預(yù)算是管理公共部門資金的活動。政府預(yù)算是一張收支平衡表。在實際生活中，政府預(yù)算兼有上述種三種意思，比如，我們講預(yù)算指標時就是指前者，在我們講某項資金應(yīng)當納入預(yù)算（管理）時就指后者。

3、從政治性看：政府預(yù)算是反映政府在做什么和不做什么之間的選擇。政府預(yù)算反映了支出上的優(yōu)先權(quán)，如在國防和扶貧之間；政府預(yù)算是不同政治集團的利益妥協(xié)，如新建綠地、還是救助失業(yè)者，在其背后反映了不同人的利益需求；政府預(yù)算反映了政府準備購買什么公共產(chǎn)品，及其成本。返回(二)政府預(yù)算的特點1，有許多對于預(yù)算結(jié)果有不同優(yōu)先偏好和不同權(quán)力的預(yù)算行動者。不同的人對于政府預(yù)算所提供的公共產(chǎn)品的偏好是不同的。這樣，就存在著眾多的偏好(要求獲得優(yōu)先分配的公共產(chǎn)品)。為此，政府需要提供種類繁多的公共產(chǎn)品。它體現(xiàn)了預(yù)算安排的多方面性。同時，政府預(yù)算存在著諸多的預(yù)算行動者，諸如政府機構(gòu)、議會、利益團體、選民等。而私人預(yù)算只

4、有少數(shù)幾個行動者。由于政府預(yù)算的各種需求是不統(tǒng)一的，因而就難以產(chǎn)生“必須尊重的唯一要求”，即預(yù)算標準。2，民選官員不是花自己的錢在政府預(yù)算中，民選官員花的不是他們自己的錢，而是公民的錢。這與私人企業(yè)的預(yù)算是花他們自己的錢是不同的?！盎▌e人的錢不心痛”，因而有過分偏離公共需求的可能，也存在著被公民趕出辦公室的可能。為此，民選官員必須努力避免過分偏離公民需要。由于存在多種需求和多個預(yù)算行動者，在資源限定的情況下，為了建立足夠的內(nèi)在統(tǒng)一性來指導(dǎo)決策，需要建立政府預(yù)算程序。政府預(yù)算程序?qū)嵸|(zhì)上是在競爭的團體和利益體之間進行協(xié)商的機制。3，政府需要用文件來說明預(yù)算的可靠性由于官員是為公民作出決策，這就必須

5、保證預(yù)算的可靠。為了證明這一點，就必須建立預(yù)算文件。與商業(yè)預(yù)算不同的是，預(yù)算文件是公共的。而由于各種原因，預(yù)算文件有時會成為爭議的中心。4，政府預(yù)算缺乏彈性。政府預(yù)算在年度執(zhí)行過程中缺乏彈性，它不可能象私人預(yù)算那樣及時調(diào)整。這既是它的優(yōu)點，也是缺點從優(yōu)點方面說，它為政府各部門提供了明確而穩(wěn)定的資金來源，各部門可以根據(jù)預(yù)算文件來安排資金，有計算地提供服務(wù)。從缺點方面來說，由于在預(yù)算執(zhí)行期內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢會發(fā)生變動，如果沒有足夠的預(yù)見性，就會面臨著巨大壓力。而如果因此而不斷調(diào)整預(yù)算，又會面臨著失去信任問題。5，它有令人難以置信的諸多約束條件如，收支時間、平衡、增稅的困難性、支出中的不同政治團體的利

6、益等，其他約束諸如：已經(jīng)形成的政府支出協(xié)議，以前的協(xié)議(如承諾的社會保障)、鄰近地區(qū)的競爭。而私人預(yù)算是不存在如此多的因素約束的。6，對政府支出的評價的困難性由于政府提供的是公共服務(wù)。雖然這些服務(wù)是政府花錢購買的，但卻很難有一人統(tǒng)一的評價標準。比如，我們應(yīng)當花多少錢于國防是合適的？社會治安需不需要花2千萬元？這些，很難作出回答。政策性支出效果是滯后的，為此，對其評價是困難的。返回(三)政府預(yù)算的實質(zhì)不同的認識：1，配置以貨幣為代表的稀缺資源(經(jīng)濟學)2，利益的再分配(經(jīng)濟學)3，不同集團和階層的斗爭和妥協(xié)(政治學）馬克思對于政府預(yù)算的認識：不管政府預(yù)算采取什么形式，核心是編制出一張預(yù)算收支表。

7、正是馬克思所指出的，“每個人都知道，預(yù)算只不過是國家本年度預(yù)期收入和支出的一覽表，并以上年度的財政經(jīng)驗即平衡表為依據(jù)，每一個國家預(yù)算的基本問題就是收支之間的對比關(guān)系，是編制平衡表、盈余表或者赤字表，這是國家確定削減或增加稅收的基本條件”。11 馬克思恩格斯全集第9卷 人民出版社1961年版 P.69-70。從政府預(yù)算的內(nèi)容看：政府預(yù)算作為管理工具，應(yīng)當涵蓋以下四個方面1，財政收支的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，及其所體現(xiàn)的收支性質(zhì)和作用；2，政府各部門在處理這些資金收支問題上的地位、權(quán)責及其相互關(guān)系；3，預(yù)算收支在實現(xiàn)過程中必要的編制、審查、執(zhí)行和檢查等程序；4，政府為保證預(yù)算收支計劃而采取的措施及規(guī)章。事實上

8、，政府預(yù)算兼有政治、經(jīng)濟和社會特征。它既是公共資源配置手段，又是利益分配的手段，同時也是實現(xiàn)公共政策的工具。政府預(yù)算的多面性說明，它是在政府活動中具有重要地位政府預(yù)算與政治、經(jīng)濟與行政的關(guān)系返回圖2-1 政府預(yù)算與政治、經(jīng)濟與行政的關(guān)系政治行政經(jīng)濟政府預(yù)算行政(四)政府預(yù)算的歷史1，政府預(yù)算是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。政府預(yù)算最早產(chǎn)生于英國。英國于17世紀編制了世界上第一張國家預(yù)算收支表。當時，隨著資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)，政府財源擴大了，收入大量增加。同時，支出也迅速增加，城市的擴大使那些過去根本不需考慮的支出，如路燈、道路、排污等都必須納入政府支出范圍。為此，隨著財政收支規(guī)模的擴大和行政部門、人員增加

9、，客觀上需要政府事先編制收支計劃，全面安排年度收支，這就產(chǎn)生了政府預(yù)算的概念。在英語中“Budget”是指公文包，由于預(yù)算收支表是由財政大臣掌管，并在參加議會討論時放在公文包內(nèi)的，因此，“公文包”一詞也就成為政府預(yù)算的代名詞。2，政府預(yù)算是民主化的產(chǎn)物早期的英國是封建主義統(tǒng)治，無論征稅，還是支出都由國王說了算。當時，社會上有兩個利益對立的階級：封建貴族和資產(chǎn)階級。封建貴族雖然有權(quán)，但沒有錢，而資產(chǎn)階級有錢但沒有政治地位，在稅收上經(jīng)常受到歧視和敲詐。為改變這一現(xiàn)狀，為資本主義發(fā)展開辟道路，資產(chǎn)階級理論家提出了著名的“參與原則”，即人民有對于稅收和政府支出的知情權(quán)，未經(jīng)人民的代表討論和通過的稅收和

10、支出案，人民有權(quán)不予承認，并拒絕繳稅。依據(jù)“參與原則”，資產(chǎn)階級聯(lián)合了勞動者，向封建主義進行了長期斗爭。終于使封建貴族妥協(xié)，1689年英國國王威廉與其妻瑪麗二世被迫在“權(quán)利法案”簽字，確立了君主立憲制政體，設(shè)立以資產(chǎn)階級為主的下議院，并確認了參與原則。通過取得稅收和預(yù)算權(quán)，資產(chǎn)階級終于進入了政治舞臺?！皡⑴c原則”也表明，政府是代理人，而人民是委托人，因而政府預(yù)算屬于受托資金。結(jié)論上述歷史可以看出，政府預(yù)算既是政府行政管理的產(chǎn)物，又是政治民主化的產(chǎn)物。政府預(yù)算制度作為民主政治建設(shè)的重要部分，在推翻封建主義統(tǒng)治后，被世界各國幾乎毫無例外地采用。返回 3，中國的政府預(yù)算在中國歷史上，漫長的封建社會里

11、沒有政府預(yù)算。雖然某些時期也有皇室收支計劃，但由于它沒有設(shè)立法定管理程序，且皇室的私人財政與政府公共財政不分，預(yù)算赤字決定權(quán)并非人民，因此尚不能稱為預(yù)算。最早出現(xiàn)預(yù)算概念的是“宣統(tǒng)預(yù)算案”，準備于宣統(tǒng)三年（1912年）試行，但辛亥革命使其同清政府一起破產(chǎn)。新中國的第一個政府預(yù)算是1950年編制，經(jīng)第一屆全國政治協(xié)商會議討論通過，由政務(wù)院，并組織實施的，當時稱為國家預(yù)算。它采用實物(小米)為計量單位,赤字占支出的18.7，屬于戰(zhàn)時預(yù)算。到1952年才實現(xiàn)了第一次收支平衡。1982年后，政府分為中央，?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（州）、縣（旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，按照“一級政府，一級預(yù)算”的原則，除鄉(xiāng)級政

12、府由于各種原因尚不屬于完整的預(yù)算外，各級政府都有自己的政府預(yù)算。返回 (五)政府預(yù)算程序程序是指政府機關(guān)辦事的次序或步驟。按程序辦事是行政管理的特點之一。我們知道，政府是公共事務(wù)的管理機關(guān)，為了管好公共事務(wù)，其內(nèi)部必須采用分權(quán)制，即由具體部門來辦理某一方面的具體事務(wù)。建立辦事程序是規(guī)范各部門內(nèi)部管理的重要措施，同時，程序也是協(xié)調(diào)部門關(guān)系的重要方式。公共事務(wù)的處理往往會涉及多個部門，為協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，防止相互推諉、扯皮，就需要一個合理的公文流轉(zhuǎn)程序。政府預(yù)算程序是由預(yù)算編制、預(yù)算審查和通過、預(yù)算執(zhí)行和年度決算四個環(huán)節(jié)組成的。1，預(yù)算編制政府預(yù)算編制是指財政部門根據(jù)國家的財政預(yù)算編制原則、財政體制

13、和經(jīng)濟發(fā)展計劃，計算出下一年度本級財政的可用財力，然后根據(jù)有關(guān)政策和政府決議，將財政資金分配給行政、事業(yè)單位，形成草案的過程。為了使編制的政府預(yù)算草案更加符合實際，要求各行政部門先根據(jù)事業(yè)發(fā)展要求，提出本部門預(yù)算草案，在此基礎(chǔ)上，財政部門根據(jù)本級財力可能，對收支指標進行調(diào)整。圖：政府預(yù)算編制的“兩上兩下”政府預(yù)算編制的“兩上兩下”收入、支出部門財政部門同級政府同級人大提出預(yù)算初案返回并提出控制指標根據(jù)指標編制預(yù)算草案發(fā)出通知，執(zhí)行預(yù)算匯總，形成草案預(yù)算案返回首長簽字下達執(zhí)行命令2，預(yù)算審查和通過政府預(yù)算是政府活動的重大問題，財政部門在完成預(yù)算草案的編制后，必須先提交政府討論，必要時，還要征求黨

14、委意見。預(yù)算草案經(jīng)政府討論通過后，應(yīng)當提交同級人民代表大會審議和討論。經(jīng)過人代會討論通過的政府預(yù)算具有法律效力，稱為正式預(yù)算。這一過程稱為審議通過。3，預(yù)算執(zhí)行在政府領(lǐng)導(dǎo)下，財政部門組織實施預(yù)算，安排和落實各項預(yù)算收支指標的過程。各級政府就確保各項預(yù)算收支指標的實現(xiàn)。財政部門應(yīng)當將正式預(yù)算案有關(guān)收入指標通知收入部門，如稅務(wù)機關(guān)和其他收入機關(guān)；將支出指標書面通知各行政、事業(yè)單位和基本建設(shè)單位。在預(yù)算執(zhí)行過程中，財政部門還應(yīng)當根據(jù)本地區(qū)政治和經(jīng)濟發(fā)展的實際，及時進行預(yù)算調(diào)整，預(yù)算調(diào)整包括動用總預(yù)備費、追加預(yù)算、追減預(yù)算和項目間預(yù)算劃轉(zhuǎn)等。4，年度決算財政決算是指對年度預(yù)算的執(zhí)行情況進行的總結(jié)。年度

15、終了前，財政部門應(yīng)根據(jù)財政部和上級財政部門的決算要求和統(tǒng)一的財政決算表格式，對本級預(yù)算執(zhí)行情況進行匯總。財政決算由基層單位的決算開始，逐項匯總。最后形成財政決算文件。財政決算文件通常分為文字、基本情況和各項支出決算數(shù)三部分。財政決算文件既是年度財政工作的總結(jié)，又是政府工作總結(jié)的重要方面，必須存入本級政府擋案。財政決算經(jīng)過同級審計部門審查后，應(yīng)當提交人代會審查。經(jīng)人代會審查通過的財政決算才具有法律效力。財政部門還應(yīng)當根據(jù)人代會審查決算的意見，將各單位報來的決算進行批復(fù)。單位只有接到財政決算批復(fù)后，才能核銷相應(yīng)的收入和支出，開立新的會計賬冊。返回二、政府預(yù)算的意義(一)政府預(yù)算是政府活動的集中反映

16、(二)政府預(yù)算是調(diào)節(jié)公共經(jīng)濟生活的重要手段(三)政府預(yù)算體現(xiàn)了全體居民的共同利益(一)它是政府活動的集中反映政府預(yù)算是政府活動的集中反映，是重大的政治事件。對政治有兩種理解：一是統(tǒng)治說。政治等于統(tǒng)治，它表現(xiàn)的是統(tǒng)治階級的意志。“政治是統(tǒng)治的表現(xiàn)，或政府處理公共事務(wù)的作用”，“政治是權(quán)的取得和運用”，“政治是社會價值的權(quán)威配置”（伊士頓）。二是公共利益說。孫中山說，政是眾人之事，治是管理，政治是管理眾人之事。臺灣政治學中將政治歸納為：1，政治涉及的是眾人，而不是孤立的個人；2，政治活動具有一定目的性，即反映社會價值，即存在著個人的價值與社會價值不一致問題；3，政治活動具有權(quán)威性。政府預(yù)算的政治性

17、，主要在于：首先，預(yù)算所涉及的是公共事務(wù)的資金安排。而公共事務(wù)就是“眾人之事”。編制預(yù)算過程也就是預(yù)測和算賬的過程，通過事前算帳，有利于政府摸清財力家底，并根據(jù)政府的年度行動計劃，全面安排預(yù)算資金收支，避免顧此失彼。其次，編制政府預(yù)算的過程也是各種利益團體斗爭和平衡的過程。它也是從資金方面對政府各部門工作進行安排和協(xié)調(diào)。這是政府的政治過程。最后，政府預(yù)算反映了政府的政策取向。比如，政府今年要干哪些事，哪些方面的工作應(yīng)當加強，因而增加了預(yù)算，哪些方面的預(yù)算縮減了，因而工作內(nèi)容應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。在政府工作中，沒有一個能比政府預(yù)算更全面、綜合地反映政府活動。正因如此，編制和審核政府預(yù)算成為最重要的政府工作

18、之一。(二)它是調(diào)節(jié)公共經(jīng)濟生活的重要手段正是由于政府預(yù)算涵蓋政府工作的各個方面，具有綜合性和全面性特點，因而它是調(diào)節(jié)公共經(jīng)濟生活的重要手段。首先，在市場經(jīng)濟下，政府各項活動的規(guī)模與政府預(yù)算有關(guān)，就是說，如果預(yù)算資金安排充足，部門就處于擴張狀態(tài)，反之則處于收縮狀態(tài)。其次，公共支出的許多項目都直接與居民利益有關(guān)。如政府的社會保障支出計劃直接與社會福利有關(guān)。政府這方面資金安排不足，會降低窮人的福利。政府普及教育計劃的得益者是有子女的家庭。由于政府預(yù)算具有與各階層、各方面利益廣泛聯(lián)系的特點，因而政府在編制預(yù)算時必須充分考慮各方面居民的要求。這意味著政府可借助于調(diào)整預(yù)算來調(diào)節(jié)公共經(jīng)濟生活的各個方面。最

19、后，它既是公共資金收支計劃，又是政府的行動計劃。政府預(yù)算中的財政收支平衡、結(jié)余、還是赤字，這絕不是“數(shù)字游戲”，而是涉及到政府采取收縮、還是擴張政策的重大問題。 (三)它體現(xiàn)了全體居民的共同利益從理論上說，政府公共服務(wù)會使全體居民受益，但事情并非如此簡單，因為，不同階層的人從政府服務(wù)中獲得的利益是各不相同的。如，從政府社會保障計劃中獲得利益的是窮人。因為這是“活命錢”，因而效用高于富人。地鐵建設(shè)計劃在減少城市噪音，方便居民的同時，也會引起地鐵沿線房產(chǎn)價格上漲，結(jié)果當然是房產(chǎn)商是受益人?？傊煌恼С鲇媱潟共煌娜双@益。因而，政府預(yù)算既體現(xiàn)了政府部門的利益，又體現(xiàn)了不同人群的利益，是全體

20、居民共同利益的體現(xiàn)。為了照顧不同階層和各方面的利益，政府在編制政府預(yù)算時必須全面考慮到各方面的關(guān)系，并通過法定的預(yù)算程序，通過人民代表大會討論和決定預(yù)算。因此，編制和討論預(yù)算的過程，實質(zhì)上也是各階層、各方面利益的妥協(xié)過程。因此，政府預(yù)算也就是一種“政治折中”。 第二節(jié)現(xiàn)代政府預(yù)算理論政府預(yù)算是公共財政框架建設(shè)的核心問題。傳統(tǒng)觀點將其作為管理工具，不大重視理論建設(shè)，這是一個缺陷。事實上，圍繞著為什么撥款、對誰撥款、撥款多少等，政府預(yù)算存在著一系列理論問題。研究和總結(jié)政府預(yù)算理論對我國公共財政建設(shè)具有積極意義。 一、政府預(yù)算的不同觀念二、要素預(yù)算與功能(職能)預(yù)算三、政治決策中的X效率與尼斯坎寧模

21、型四、公共決策中的“排隊”理論一、政府預(yù)算的不同觀念預(yù)算觀念是指政府預(yù)算本質(zhì)的理解，亦即解釋政府為什么對行政事業(yè)單位撥款？在這方面，可歸納為費用論和報酬論，不同的預(yù)算觀念既表現(xiàn)于政府預(yù)算的本質(zhì)解釋不同，也表現(xiàn)于不同的預(yù)算政策。 （一）費用論（二）報酬論（一）費用論(成本論)費用論認為，政府預(yù)算本質(zhì)是確定公共服務(wù)的成本或公共服務(wù)費用。費用論是傳統(tǒng)預(yù)算觀，這一觀點認為，政府是提供公共服務(wù)的機構(gòu)，政府的非營利性決定了這一服務(wù)的無償性，同時也決定了其資金只能由政府統(tǒng)一籌措。財政是籌措和供給公共資金部門。向行政事業(yè)單位撥款是為了維持其存在，以便提供公共服務(wù)。政府預(yù)算就是維持政府存在的費用。至于其服務(wù)效率

22、則不在財政視野之內(nèi)。費用論的預(yù)算政策可歸納為：1，在預(yù)算分配程序上應(yīng)當先考慮人員經(jīng)費，如工資、辦公費等，其次是辦事經(jīng)費，如業(yè)務(wù)費等，最后是建設(shè)性資金，這叫做“先吃飯，后辦事”。2，為了做到這點，財政必須將工資等人員經(jīng)費與業(yè)務(wù)經(jīng)費等分開統(tǒng)計。在會計核算上應(yīng)按上述管理要素設(shè)置會計科目，政府預(yù)算的收支科目也應(yīng)當按要素設(shè)置，即分別建設(shè)支出、日常經(jīng)費（行政費、事業(yè)費）和專門款項等。因此，這一預(yù)算模式稱為“要素法預(yù)算”。3，為了保證政府的資金不被濫用，必須建立審計制度，政府審計的作用是防止政府資金被用于私人方面。 （二）報酬論(“購買論”)報酬論認為，市場經(jīng)濟下社會上存在著公共和私人兩大部門，兩者之間的經(jīng)

23、濟關(guān)系本質(zhì)上是商品、貨幣交換關(guān)系，由此產(chǎn)生以下結(jié)論：一是稅收是私人部門向公共部門的無償支付，但同時也是私人部門購買公共產(chǎn)品的總付費，即政府的總體服務(wù)價格。二是政府對行政事業(yè)單位撥款是為了要“購買”其產(chǎn)品，并轉(zhuǎn)化為政府服務(wù)。因此，政府預(yù)算是政府購買具體公共產(chǎn)品的價格。相應(yīng)的預(yù)算政策有：1，從本質(zhì)上說，政府與行政、事業(yè)單位是一種委托代理關(guān)系。正如我們購買商品只關(guān)心花錢是否有效，而不必考慮商店如何維持生存一樣，財政對行政事業(yè)單位撥款只是為了購買那些指定的公共產(chǎn)品。至于行政事業(yè)單位如何維持身高存在是他們自己的事。2，財政撥款應(yīng)當考慮價格和成本。既然財政撥款是一種“購買”行為，就有一個價格問題。為此，政

24、府預(yù)算的分配必須同時考慮：（1）要購買哪些公共產(chǎn)品？（2）以什么價錢來購買？（3）社會能從這些公共產(chǎn)品的消費中獲得多大的利益？3，撥款目的是獲得“產(chǎn)出”，而不是投入行政事業(yè)單位如何經(jīng)營公共產(chǎn)品生產(chǎn)是他們自己的事。應(yīng)是說，政府撥款的依據(jù)并不是機構(gòu)人數(shù)多少，而是向社會提供了多少服務(wù)，即業(yè)績。如果某一機構(gòu)沒有業(yè)績，就沒有存在必要。如果其業(yè)績與花的錢相比是“不合算”的，那么就應(yīng)當改組或撤消，將錢投入到那些更有效率的部門，以增進社會福利。因而這是一種“產(chǎn)出預(yù)算”或“效率預(yù)算”。4，效率監(jiān)督。政府審計的重點不是支出用途，而是預(yù)算資金效率。對于那些已經(jīng)確定的支出項目，如果在考核中發(fā)現(xiàn)達不到預(yù)定業(yè)績的，就應(yīng)當

25、減少或停止撥款。 （二）報酬論報酬論也稱為“購買論”，這一理論認為，市場經(jīng)濟下社會上存在著公共和私人兩大部門，兩者之間的經(jīng)濟關(guān)系本質(zhì)上是商品、貨幣交換關(guān)系，由此產(chǎn)生以下結(jié)論：一是稅收是私人部門向公共部門的無償支付，但同時也是私人部門購買公共產(chǎn)品的總付費，即政府的總體服務(wù)價格。二是政府對行政事業(yè)單位撥款是為了要“購買”其產(chǎn)品，并轉(zhuǎn)化為政府服務(wù)。因此，政府預(yù)算是政府購買具體公共產(chǎn)品的價格。二、要素預(yù)算與功能(職能)預(yù)算預(yù)算支出項目也稱為預(yù)算支出科目，它是編制預(yù)算收支表的基礎(chǔ)，它指明政府的錢將被用在哪里。為了滿足管理需要，預(yù)算支出項目有時還要用類、款、項、目、節(jié)等進行多層細化。按照預(yù)算支出項目的不同

26、列示方式，可以分為要素預(yù)算和功能預(yù)算。要素預(yù)算是指按工資、公務(wù)費、購置費、修繕費等管理要素來細分和列示預(yù)算支出項目的預(yù)算方式?；鶖?shù)法預(yù)算屬于要素預(yù)算。其特點：1，將政府支出分成建設(shè)支出（如基本建設(shè)支出、經(jīng)濟建設(shè)支出等）、行政支出、事業(yè)支出和專項支出等四個大類。以此來建立政府支出的構(gòu)架。2，各類支出的資金不得相互移用，否則就稱為挪用資金；3，整個預(yù)算支出的編制以行政、事業(yè)支出為核心，以工資、公務(wù)費、購置費等管理要素為基礎(chǔ)。表格6.1表6.1 功能預(yù)算與要素預(yù)算的比較單位：百萬英鎊要素預(yù)算功能預(yù)算賬戶名支出數(shù)賬戶名支出數(shù)工資和津貼（海軍）111核戰(zhàn)略力量32工資和津貼（陸軍）208歐洲地區(qū)基地力量

27、211工資和津貼(皇家空軍)153一般目的戰(zhàn)斗力量撫恤金125 海軍295行政、商店、軍需品304 陸軍143民用支付384 空軍365國防設(shè)備625 空中運輸105皇家兵工廠4后備和輔助軍隊27技術(shù)國防支出部187研究開發(fā)222公共設(shè)施國防支出部181訓(xùn)練222生產(chǎn)和維修189戰(zhàn)爭和緊急備用存貨25其他支持用途420特殊材料24總計2280總計2280資料來源：英C布朗 P杰克遜公共部門經(jīng)濟學中國人民大學出版社 2000年版 第210頁.功能(職能)預(yù)算功能預(yù)算也稱為職能預(yù)算，是指按照政府職能設(shè)置支出預(yù)算項目的預(yù)算。其基本思想為：1，按政府各項職能設(shè)置預(yù)算支出項目。如將其分為一般公共服務(wù)、社

28、會服務(wù)、經(jīng)濟服務(wù)、其他職能服務(wù)等，顯然，這與原來的建設(shè)支出、行政支出、事業(yè)支出和專項支出等分類是有區(qū)別的；2，預(yù)算編制依據(jù)是政府在這一職能上應(yīng)當花多少錢。為此，他們要建立許多標準，比如，每萬人應(yīng)當配備多少警察，警察的各類供給標準和設(shè)備配備標準等。借以計算出政府“應(yīng)當”在這方面花的錢是多少。比較：功能預(yù)算是以政府職能這依據(jù)來設(shè)置預(yù)算支出科目的，是一種基于報酬論的預(yù)算科目設(shè)置方式。歸納起來，功能預(yù)算的優(yōu)點有：1，清楚、直觀。即使局外人，通過閱讀預(yù)算收支表，也能知道政府的錢是用到那里去了，政府的哪些職能花了多少錢。2，支出項目不易重復(fù)，符合形式邏輯的分類規(guī)則。分類是形式邏輯的一個基本問題，科學的分類

29、必須符合同一性的要求，即必須從同一角度對于對象分類，以保證既不重復(fù)，又不遺漏。由于功能預(yù)算是根據(jù)政府職能來分類的，通常政府的這一職能與那一職能有明確界限，因而，只要支出項目的層次設(shè)置適當，就不會發(fā)生內(nèi)容上的重復(fù)。 表6.3 政府預(yù)算支出科目表(2001)編號支出項目編號支出項目編號支出項目01基本建設(shè)支出14科學事業(yè)費25城市維護費02企業(yè)挖潛改造支出15衛(wèi)生經(jīng)費26政策性補貼支出05地質(zhì)勘探費16稅務(wù)等部門的事業(yè)費27對外援助支出06科技三項費用17撫恤和社會福利救濟費28支援不發(fā)達地區(qū)支出07流動資金18行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費29海域開發(fā)和場地使用費支出08支援農(nóng)村生產(chǎn)支出19社會保障支出

30、09農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費20國防支出60專項支出10工業(yè)交通等部門的事業(yè)費21行政管理費61其他支出11流通部門事業(yè)費22外交外事支出62總預(yù)備費12文體廣播事業(yè)費23武裝警察部隊支出66一般預(yù)算調(diào)撥支出13教育事業(yè)費24公檢法司支出從該表不難看出:一是整個表格所要傳達的信息的不明確。究竟要向人們表達那些信息？是管理信息還是預(yù)算支出用途的信息？二是各項目(科目)所表達的信息上存在嚴重的重復(fù)和混亂，例如，行政單位的基本建設(shè)費應(yīng)屬于“基本建設(shè)支出”，還是屬于“行政管理費”？國防支出中是不是含有建設(shè)性支出？三是項目疊床架屋，例如，就其內(nèi)容而言，26到29均屬于列舉的專項支出，而60又有“專項支

31、出”科目，這豈非疊床架屋？可見，各支出科目的界限是不明確的。這一混亂的項目分類反映了混亂的預(yù)算編制指導(dǎo)思想。它不僅帶來概念混亂，也使讀者無法理解其真實內(nèi)容。這說明,從要素預(yù)算到功能預(yù)算,還有很長的路要走.三、政治決策中的X效率與尼斯坎寧模型在西方，許多經(jīng)濟學家都注意到這樣的一個現(xiàn)象：政府公共產(chǎn)品的供給通常會大于社會需要的規(guī)模，因而產(chǎn)生了“X效率”的現(xiàn)象。X效率也稱為X無效率，即公共支出的無效率或低效率的現(xiàn)象。最初研究這一現(xiàn)象的學者是19世紀的韋伯，X效率這一術(shù)語最早是由H萊本斯坦在1966年提出的，以后，許多學者都反復(fù)研究和論證了這一現(xiàn)象的存在。C布朗公共部門經(jīng)濟學（P.167）中的定義為：“

32、X效率，這是從供給方面來考慮的。不顧公共部門是否生產(chǎn)最佳水平和組合的公共服務(wù)，而考慮這些服務(wù)是否以最低成本生產(chǎn)？公共部門的就業(yè)水平是否太高？是否采用了最好的方法和最有效的技術(shù)？如果沒有，可以說制度中存在著X無效率。換言之，公共部門不在有效區(qū)域內(nèi)運作” 。因此， X效率是指公共支出的效率問題，意為公共支出效率是未知數(shù)X，實際上是指無效率狀態(tài)。尼斯坎寧模型英國學者尼斯坎寧(WNiskanen)于1973年對這一現(xiàn)象作了模型研究。尼斯坎寧假定：政府官員和其他所有的人一樣，都有在追求利益的最大化，并服從于“管理效用函數(shù)”，即政府官員的經(jīng)濟人。但他們的“效用函數(shù)”的變量不僅是薪水、而且包括為他工作的員工

33、的人數(shù)及其工資、以及知名度、特權(quán)、權(quán)力或地位。由于這一變量中的許多項目都直接與預(yù)算規(guī)模相關(guān)，因而，追求本部門的預(yù)算最大化就成為其目標。(圖6.2)圖6-2 不同條件下的公共產(chǎn)品供給水平圖6.2不同條件下的公共產(chǎn)品供給水平價格P 私人壟斷的供給水平 私人非營利組織的供給水平 政府的供給水平 P2 C F A平均成本 P1 B AC=MC G 邊際收益MR 平均收益AR=D 0 Q1 Q2 Q3 產(chǎn)量Q為什么政府的公共產(chǎn)品會超過社會需要？一是公共資源的稀缺性，無論個人，還是政府都希望占有更多資源。政府官員希望有較大的公共產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模，這不僅僅是出于成本，而且出于官員對利益追求，獲取“管理效用函數(shù)”

34、的最大收益；二是雖然政府領(lǐng)導(dǎo)并不一定希望政府的龐大機構(gòu)和龐大支出，但他們并不完全了解政府機構(gòu)運作，而真正處于運作地位的是中層和基層人員。信息的不對稱性使得決策往往為中層和基層人員所左右。雖然議會是政府支出的最終決策者，但屬于局外的組織，更不可能確切了解社會的公共產(chǎn)品需求和政府在公共產(chǎn)品生產(chǎn)方面的缺陷，更無法知道其真實成本，因而很大程度上仍要聽政府。政府官員通過各種渠道隱瞞不利信息，夸大有利信息來說明這一支出水平是必要。三是從政治制度建設(shè)看由于民主政治下的政府和議會是選舉產(chǎn)生的，而多數(shù)票原則反映的是中位選民的需求，實際上它已經(jīng)是擴大了的社會需求。上述三點都說明政府公共支出規(guī)模過大，即X效率是可能

35、存在的。那么，政府的公共支出規(guī)模會多大呢？尼斯坎寧模型的結(jié)論是，政府官員存在著把公共部門的產(chǎn)出規(guī)模擴大到社會最佳規(guī)模的兩倍的傾向。尼斯坎寧模型對于公共選擇學派的形成起了重要作用。這一模型還告訴我們：第一，政府預(yù)算具有膨脹趨勢，其原因不是外部，而是在于政府結(jié)構(gòu)內(nèi)部，官員們追求“政績工程”、高標準、大項目等都是其表現(xiàn)形式。而公共支出膨脹的結(jié)果是產(chǎn)生X效率。第二，一旦公共支出預(yù)算失去約束，官員們會私心膨脹，即不顧社會利益而追求個人利益（效用）的最大化，加上其權(quán)力的壟斷性，就可能將公共支出變成“租金”，在這種情況下，追求高預(yù)算是一種必然結(jié)果。這時的支出水平將會達到社會實際需求的二倍。因而“軟預(yù)算約束”

36、是產(chǎn)生X效率的制度性原因。而高預(yù)算政策所產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。因此，失去了為民服務(wù)宗旨和預(yù)算約束的政府是極其可怕的。對尼斯坎寧模型的不同意見：1，政府方面：更多的人認為是實現(xiàn)理想，或體現(xiàn)價值。 P.Ingraham引用美國聯(lián)邦政府人事管理辦公室的調(diào)查資料：1979年，99%的高級行政官員認為他們所做的事非常重要，在回答“你在多大程度上為金錢所動時，只有45%的人回答 “較大程度”或“很大程度”。政府機構(gòu)的職業(yè)化，職業(yè)精神驅(qū)使他把事做好；對于那些即將消失的機構(gòu)來說，官員不大可能去爭預(yù)算；調(diào)查結(jié)果也表明，如果機構(gòu)在擴大預(yù)算與自主性方面作選擇，那么，他們往往更加追求后者。愛倫.魯賓政府預(yù)算

37、中的政治：收入支出與借貸平衡2，議員方面：沉默規(guī)則，即對于其他各地區(qū)有利的事，出于搞好關(guān)系，議員會保持沉默，以換取他人對于自己的支持。因而，具有“分肥”性質(zhì)。當預(yù)計自己有穩(wěn)定的地位時，議員也不必去擴大預(yù)算。3，利益集團：利益集團會擴大自己的利益，并盡可能游說政府，但由于利益集團是相互對立的，因而在許多情況下會相互抵銷，在這種情況下，政府是自由的。4，社會規(guī)則方面：尼斯坎寧模型只是一種假定，許多社會規(guī)則決定了政府官員不可能無限制地追求自身利益，例如，公務(wù)員制度下部門領(lǐng)導(dǎo)無權(quán)決定自已的工資和員工工資，部門領(lǐng)導(dǎo)也無權(quán)決定自己部門的人員編制，此外，機關(guān)公務(wù)用車標準等也受到控制，而不是取決于其意愿。結(jié)論

38、因此，政府官員自身利益膨脹將受到限制。這就決定了尼斯坎寧模型并不是現(xiàn)實的政府描述?？磥恚珊椭贫燃s束是促使政府官員由“利己”轉(zhuǎn)為“利他”的必要條件。四、公共決策中的“排隊”理論公共決策中的“排隊”現(xiàn)象是由公共資源短缺所引起的。由于社會對于政府服務(wù)的需求是無限的，而政府財力是有限的，在社會對公共資金的需求超過供給的情況下，“排隊”是不可避免的。一般說來，政府可按“效率規(guī)則”和“權(quán)力規(guī)則”對支出項目進行排隊。1，按效率規(guī)則排隊。資源短缺必然產(chǎn)生競爭。通常，市場競爭是解決資源短缺的有效方式，因為，如果那些愿意出最高價格的人的行為是負責任的，則意味著他有能力消化這個價格，說明了他的資源配置效率最高。

39、而政府鼓勵這些廠商，意味著淘汰后進廠商，提高資源配置效率。因而經(jīng)濟學家認為，政府應(yīng)當盡可能地運用競爭方式來解決資源配置問題。按效率規(guī)則排隊是指政府運用市場規(guī)則，優(yōu)先安排那些效率高的支出項目。其排隊方式有：（1）公共資源市場化。政府將那些具有競爭性的公共產(chǎn)品（準公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品）通過市場競爭來選擇。例如，政府拍賣公路、海涂、土地經(jīng)營權(quán)，將其轉(zhuǎn)化為私人經(jīng)營等。對于那些需要政府補貼的公共產(chǎn)品，在政府補貼后轉(zhuǎn)由市場經(jīng)營也是公共資源市場化的方式。（2）選優(yōu)法。即政府模擬市場方式對公共支出項目進行排隊，以效率標準決定那些支出項目處于優(yōu)先。這種排隊，通常應(yīng)通過成本收益分析來確定。在當公共資源無法采用市場

40、化來選擇時，通?？梢允褂眠x優(yōu)法來排隊。然而，成本收益分析涉及到項目的外部收益和外部成本問題，它受分析者個人影響較大，因而可作為決策參考。2，按權(quán)力規(guī)則排隊?！皺?quán)力規(guī)則”也稱為權(quán)力競爭規(guī)則。權(quán)力競爭規(guī)則的特點：一是決策取決于少數(shù)精英，即領(lǐng)導(dǎo)，因此，本質(zhì)上是一種集中決策。二是決策結(jié)果在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)地位和決策集團之間的利益分配，因而這種決策也稱為“權(quán)力協(xié)議”。如找上層領(lǐng)導(dǎo)“批條子” 等都是通常的“排隊”方式。“權(quán)力規(guī)則”決策效果往往取決于領(lǐng)導(dǎo)的個人水平：當他們十分了解下情，而且不循私利時，往往會作出準確決策。然而，領(lǐng)導(dǎo)并非“萬能的上帝”，也非無所不知的“圣人”，決策過程的個人性質(zhì)，決定了很難

41、克服以個人偏好來替代公眾偏好問題，而這種決策缺乏公開性和透明度，又往往為貪污腐敗分子提供了“權(quán)錢交易”條件。“權(quán)力競爭”是導(dǎo)致政府官員腐敗的重要原因。即使公共決策失誤，決策者也不必為之付款。這也容易產(chǎn)生決策失誤。結(jié)論：總之，在政府預(yù)算分配過程中，建立合理的、科學的決策程序，尤其是引進效用成本分析法，限止和避免“權(quán)力排隊”是必要的。第三節(jié) 政府預(yù)算的原則政府預(yù)算原則是指用于指導(dǎo)各級政府科學、合理地編制預(yù)算的準則。自政府預(yù)算產(chǎn)生以來，人們對其不斷探索，提出過不同的政府預(yù)算編制原則。在我國政府預(yù)算由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中，我們有必要對其進行研究。政府預(yù)算編制原則是從技術(shù)性方面提出來的。 一，辦事原則二

42、、公開性原則三、完整性原則四、可靠性原則五、年度性原則一，辦事原則也稱為財政資金有效供給原則，是相對于傳統(tǒng)財政學的保障供給原則進出來的。它是指編制部門應(yīng)當依據(jù)各部門提供的服務(wù)質(zhì)量，來分配分配預(yù)算資金。辦事原則是效率原則與公平原則的統(tǒng)一。行政、事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)大多具有無償性質(zhì)，因此，財政結(jié)他們撥款是一種非市場行為。既然是非市場行為，就存在著撥款公平問題。那么，什么是公平撥款的基礎(chǔ)呢？第一，必須以公共支出福利的程度來評價財政支出效率；第二，必須將辦什么事，達到什么效果與財政撥款結(jié)合起來。二、公開性原則公開性原則是指政府預(yù)算的編制、執(zhí)行都必須是公開的，置于人民的監(jiān)督之下。政府是受托人，花的是

43、人民的錢，為此，應(yīng)當讓委托人知道錢用于那里，有無效果。（1）程序合法。（2）有預(yù)算，有決算。所謂決算，也就是對于年度預(yù)算的執(zhí)行情況進行年度總結(jié)。它同樣要提交人民代表大會審議通過；（3）數(shù)字公開。即政府預(yù)算在通過人民代表大會審議后，有關(guān)的數(shù)字和指標應(yīng)當是公開的，人民有獲得政府預(yù)算信息的知情權(quán)。政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果也應(yīng)通過媒體及時公布。政府預(yù)算的公開性還表現(xiàn)為政府不應(yīng)當設(shè)置秘密預(yù)算。當然，涉及到國家重大利益的除外。三、完整性原則是指政府預(yù)算中列示的各項收支指標，必須覆蓋政府收支的全部方面，不允許把一部分收支排除在外，而成為“小金庫”。這一原則要求政府各部門的資金都納入財政管理，置于財政的監(jiān)控之下，做到

44、各項收支有制度和預(yù)算指標可依，有帳可查。簡單地說，完整性原則也就是要求財政有一本完整的帳。從人民方面來考慮，人民有權(quán)知道他們繳的錢是否都繳到國庫，為政府所用？從政府方面來考慮是為了取信于民，即“誠實的政府”。如果在政府預(yù)算之外還存在著“小金庫”，或者“秘密預(yù)算”，這就是一種欺騙選民的行為。而且，從政府管理的實際來看，“小金庫”，或者“秘密預(yù)算”往往會失去財政制度約束，容易產(chǎn)生貪污等“政治丑聞”。完整性原則是約束政府權(quán)力，規(guī)范政府資金管理的重要原則。完整性原則要求取消預(yù)算外資金，而建立基金預(yù)算。四、可靠性原則可靠性原則也稱為謹慎性原則，是指各級政府的預(yù)算必須建立在積極、穩(wěn)健、可靠的基礎(chǔ)上。一是收

45、入預(yù)算數(shù)字可靠，即不允許編造假的，無法實現(xiàn)的收入計劃。二是支出上留有余地，三是在收支安排上不留“缺口”。四是不編赤字預(yù)算。除中央預(yù)算允許打赤字以外，各級地方政府都不允許編制赤字預(yù)算。為防止預(yù)算執(zhí)行過程中的財政赤字，各級財政應(yīng)當按規(guī)定留有預(yù)算準備金?？傊?，可靠性原則是政府理財必須遵循的原則，也是實現(xiàn)財政收支平衡的關(guān)鍵。 五、年度性原則年度性原則是指政府預(yù)算應(yīng)當按預(yù)算年度來編制，將一年內(nèi)可能發(fā)生的收入和支出都編入本預(yù)算年度。預(yù)算年度是指一個完整的年度周期，即上一年的政府預(yù)算的起始日與本期的起始日一致，從而形成一個比較完整的政府預(yù)算活動周期。預(yù)算年度對國民經(jīng)濟活動有重要影響，稅收、費收入等活動都以預(yù)算年度為依據(jù)，它還對會計年度產(chǎn)生重大影響。預(yù)算年度有兩種：1，歷年制，每年元月一日作為新的預(yù)算執(zhí)行的起始日期。如中國，德國、法國等多數(shù)國家采用的是歷年制預(yù)算。2，非歷年制，如美國的預(yù)算年度是從當年的10月1日起始，到次年的9月30日，英國的預(yù)算年度是從當年的4 月1日起到次年的3月31日。采用非歷年的國家，有些是歷史原因，有些因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期等原因。第四節(jié)理性綜合模式與漸進主義模式一，什么是漸進主義二，漸進主義的模式一，什么是漸進主義漸進主義在政治決策中也稱為蛻變?nèi)∠虻墓舱?，它是指在設(shè)定目標之后