1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)第一章公共管理基礎(chǔ)第一節(jié)管理與管理理論的演進(jìn)一、管理的含義1、管理的必要性及動(dòng)力：協(xié)作勞動(dòng)與公共生活勞動(dòng)與社會(huì)分工專業(yè)化、科學(xué)化、高效化與民主化2、管理的含義：管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、動(dòng)員和運(yùn)用有效資源而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等社會(huì)活動(dòng)。主體：管理是由管理者引導(dǎo)的活動(dòng)，管理者可以是以個(gè)人形式存在的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，也可以是以集體形式出現(xiàn)的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者。環(huán)境：管理是在一定的環(huán)境中進(jìn)行的，包括組織內(nèi)部環(huán)境和所處的外部環(huán)境。目標(biāo)：管理是為了實(shí)現(xiàn)組織

2、目標(biāo)。組織目標(biāo)是管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，管理本質(zhì)上就是為了有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而進(jìn)行的活動(dòng)?？腕w：管理需要?jiǎng)訂T與配置資源，包括人力、物力、財(cái)力、時(shí)間、信息、機(jī)會(huì)等。職能：管理具有計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制的基本職能。實(shí)踐：管理是一種有目的、有意識(shí)的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。3、兩種類型：公共管理、工商管理4、管理的特性：兩重性，即自然屬性和社會(huì)屬性。自然屬性指管理的客觀性、必然性，是與人類社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)分工社會(huì)化相聯(lián)系的必然產(chǎn)物。- 管理是由于有許多人進(jìn)行協(xié)作勞動(dòng)而產(chǎn)生是，是由生產(chǎn)社會(huì)化引起的，是有效的組織共同勞動(dòng)所必需的，因而它具有同生產(chǎn)力社會(huì)化大生產(chǎn)相聯(lián)系的自然屬性； 社會(huì)屬性指管理的主觀性、構(gòu)建性，是按管理

3、者的意志組織實(shí)施的過(guò)程，與生產(chǎn)關(guān)系相聯(lián)系。-管理又是在一定的生產(chǎn)關(guān)系條件下進(jìn)行的，必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者指揮勞動(dòng)和監(jiān)督勞動(dòng)的意志，因此，它具有同生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)制度相聯(lián)系的社會(huì)屬性。二、管理的職能1、最早系統(tǒng)分析管理職能的是法國(guó)管理學(xué)家法約爾，他認(rèn)為管理的基本職能主要是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，即通常所講的“五職能說(shuō)”。2、從公共管理的實(shí)踐來(lái)看，管理的職能主要分計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四個(gè)方面。（1）計(jì)劃職能：是管理活動(dòng)的首要職能，是管理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。特點(diǎn)：預(yù)先性、預(yù)測(cè)性、評(píng)價(jià)性、選擇性、調(diào)整性。（2）組織職能：管理者按組織的特點(diǎn)和原則，通過(guò)組織設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的組織結(jié)構(gòu)，合理配置各種資源并

4、使之有效運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)，是管理的載體，是管理活動(dòng)的必要環(huán)節(jié)。特點(diǎn)：合理性、有序性、規(guī)范性。（3）領(lǐng)導(dǎo)職能：管理者按照組織目標(biāo)和任務(wù)，運(yùn)用管理權(quán)力，主導(dǎo)和影響被管理者，使之為了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而貢獻(xiàn)力量和積極行動(dòng)的活動(dòng)。是管理過(guò)程的活的靈魂，是集中體現(xiàn)管理者素質(zhì)和管理能力的活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)管理效率和效果的關(guān)鍵，被認(rèn)為是管理的核心環(huán)節(jié)。特點(diǎn)：1、主導(dǎo)性、2、權(quán)威性、3、決斷性、4、公正性、5、協(xié)調(diào)性、6、規(guī)范性。（4）控制職能：管理者按照組織目標(biāo)和計(jì)劃的要求，對(duì)組織運(yùn)行進(jìn)行檢查、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的活動(dòng)。是管理過(guò)程的監(jiān)視器和調(diào)節(jié)器，是管理過(guò)程的不同階段的連接點(diǎn)。特點(diǎn)：監(jiān)測(cè)性、修正性。三、管理學(xué)1、內(nèi)涵管

5、理學(xué)是研究人類的管理現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)?；景ㄋ捻?xiàng)職能的概念、原理、方法和技術(shù)，并研究管理理論史、管理環(huán)境和管理效率等問(wèn)題。管理學(xué)是管理觀念和原理構(gòu)成的知識(shí)系統(tǒng)，主要研究計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制中的概念、原理、方法和技術(shù)；同時(shí)研究管理理論的發(fā)展史、管理環(huán)境和管理效率等問(wèn)題；是研究管理現(xiàn)象及其發(fā)展規(guī)律的科學(xué)。管理學(xué)必須與現(xiàn)實(shí)的管理世界保持密切聯(lián)系，形成一個(gè)“管理實(shí)踐”“經(jīng)驗(yàn)研究”“理論知識(shí)”不斷反復(fù)的良性循環(huán)，方能使該學(xué)科保持旺盛的生命力。2、管理的科學(xué)性和藝術(shù)性管理是科學(xué)也是藝術(shù)。管理科學(xué)是對(duì)管理活動(dòng)的一種清晰的邏輯描述，管理藝術(shù)則是邏輯和數(shù)學(xué)領(lǐng)域的；管理科學(xué)描述的是常規(guī)性原理，而管理藝術(shù)

6、面臨的是隨機(jī)性問(wèn)題；管理科學(xué)是體系化知識(shí)，而管理藝術(shù)是靈活的實(shí)踐。兩者相互依存，相輔相成?？茖W(xué)是管理的內(nèi)核，藝術(shù)是管理的外圍的軟組織。脫離科學(xué)，藝術(shù)沒(méi)有根基；缺少藝術(shù)，科學(xué)變成教條。四、管理理論的演進(jìn)1、管理活動(dòng)是一個(gè)由原始社會(huì)到工業(yè)社會(huì)及后工業(yè)社會(huì)不斷改革的過(guò)程，是生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域的改革，不是生產(chǎn)力的改革?，F(xiàn)代管理思想和管理理論源于資本主義生產(chǎn)方式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式的確立，來(lái)自于社會(huì)化生產(chǎn)和生產(chǎn)過(guò)程的協(xié)調(diào)與指揮。隨著人類社會(huì)進(jìn)入奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，在勞動(dòng)和社會(huì)分工的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了私有制、階級(jí)和國(guó)家，管理成為一種專門的活動(dòng)。資本主義生產(chǎn)關(guān)系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式的確立，產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的管理思想和管理理論。工

7、業(yè)革命以后，管理科學(xué)形成了獨(dú)立的科學(xué)學(xué)科-英國(guó)重商主義的代表詹姆斯斯圖亞特提出的實(shí)現(xiàn)刺激工資的思想； -古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父：亞當(dāng)斯密提出的經(jīng)濟(jì)人理論和分工理論；-空想社會(huì)主義者羅伯特歐文提出的重視人的因素在工業(yè)管理中的作用；-政治學(xué)家馬基雅佛利提出的政治管理的本質(zhì)以及管理技術(shù)和技能問(wèn)題的看法。 2、管理學(xué)的三個(gè)發(fā)展階段管理科學(xué)發(fā)展的三個(gè)階段：(一)古典管理理論階段；(二)行為科學(xué)階段；(三)現(xiàn)代管理理論階段（1）古典管理理論階段特點(diǎn)：注重管理的科學(xué)性、精確性、法理性和紀(jì)律性，把管理的對(duì)象當(dāng)作理性人和機(jī)器的附屬物，較少注意到人的特性及對(duì)管理的影響。它分為科學(xué)管理學(xué)派和組織管理學(xué)派。A. 科學(xué)管理

8、學(xué)派的代表人物是美國(guó)學(xué)者 泰羅，他被稱為“科學(xué)管理之父”，1911年出版的科學(xué)管理原理，標(biāo)志著管理科學(xué)的產(chǎn)生。泰羅的科學(xué)管理理論的主要內(nèi)容：（八個(gè)方面）科學(xué)管理的中心問(wèn)題是提高效率。圍繞著提高效率，泰羅對(duì)工作的工時(shí)和動(dòng)作進(jìn)行詳，細(xì)的分析，在此基礎(chǔ)上確定了工作定額原理。為工作挑選一流的人員。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。實(shí)行刺激性的計(jì)件工資制。（差別計(jì)件報(bào)酬制）勞資雙方為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率共同合作。實(shí)行計(jì)劃職能與執(zhí)行職能的分離。使管理職能細(xì)化，在此基礎(chǔ)上實(shí)行“職能工長(zhǎng)制”。實(shí)行組織控制的例外原則。B. 組織管理學(xué)派的代表人物是法約爾和韋伯。【法國(guó)】亨利法約爾-管理過(guò)程之父，經(jīng)營(yíng)管理之父；1916年出版工業(yè)管理與一

9、般管理，主要內(nèi)容：管理五職能；管理的14條原則。管理五職能指計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。關(guān)于管理的基本職能。法約爾認(rèn)為，就一般企業(yè)而言，其主要活動(dòng)有六項(xiàng)，即技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、安全、會(huì)計(jì)和管理活動(dòng)，因此，管理只是企業(yè)的活動(dòng)之一。不過(guò)，他認(rèn)為，管理活動(dòng)在企業(yè)的六項(xiàng)活動(dòng)中處于核心地位，是關(guān)系到其他活動(dòng)能否順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。法約爾進(jìn)一步分析認(rèn)為，管理活動(dòng)可以劃分為不同的職能性活動(dòng)，一般來(lái)說(shuō)，它包含計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五項(xiàng)基本職能。關(guān)于管理的一般原則。圍繞著管理活動(dòng)和職能，法約爾提出了管理的14項(xiàng)一般原則，即管理分工；權(quán)力與責(zé)任聯(lián)系；確立和遵守紀(jì)律；命令的統(tǒng)一性；指揮和領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性；個(gè)人

10、利益服從整體利益；公平支付報(bào)酬；權(quán)力適度集中；管理劃分等級(jí)系列；秩序；公平管理；保持組織成員穩(wěn)定；首創(chuàng)精神；團(tuán)結(jié)協(xié)作等原則?！镜聡?guó)】馬克斯韋伯組織理論之父，他的思想主要集中在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的理論一書中，該書從行政管理的角度，對(duì)管理的組織進(jìn)行了深入的研究。他提出了人類社會(huì)的權(quán)威三種基本類型：傳統(tǒng)型、魅力型和法理型權(quán)威。關(guān)于組織的研究和主張，主要是根據(jù)法理型權(quán)威進(jìn)行的。他提出了現(xiàn)代行政的基本原則：提出了理性化的基本原則和觀念；管理組織必須按照科層制設(shè)立，即通過(guò)制度與紀(jì)律進(jìn)行法理化的管理；按照法理性認(rèn)同原則進(jìn)行組織的權(quán)力管理，管理要嚴(yán)格遵循規(guī)章制度；管理遵循對(duì)事不對(duì)人原則；行政官員由委任產(chǎn)生，領(lǐng)取固

11、定薪金，其升遷由上級(jí)決定。（2）行為科學(xué)理論階段代表人物：梅奧特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)對(duì)人性的全面關(guān)注，重視非正式組織，在管理方式上由監(jiān)督制裁轉(zhuǎn)向人性激發(fā)，由專斷轉(zhuǎn)向民主。由于它們過(guò)分偏重對(duì)組織中人的行為的研究，忽視了組織結(jié)構(gòu)及其制度、規(guī)則的重要性；在強(qiáng)調(diào)非正式組織的同時(shí)，有忽視正式組織的傾向；過(guò)分強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系和人的心理需要的滿足，忽視了對(duì)于專業(yè)的職位角色的要求。管理的行為科學(xué)，就是對(duì)管理過(guò)程中人的行為以及這些行為產(chǎn)生的原因進(jìn)行研究，認(rèn)識(shí)把握人的本性，更好地實(shí)現(xiàn)管理的目的。行為科學(xué)產(chǎn)生于對(duì)人的本性的關(guān)注，始于“霍桑實(shí)驗(yàn)”，霍桑實(shí)驗(yàn)奠定了管理的行為科學(xué)基礎(chǔ)，其結(jié)論構(gòu)成了管理中的人際關(guān)系學(xué)說(shuō)。霍桑實(shí)驗(yàn)的結(jié)論：1

12、、工人是社會(huì)人而不僅僅是經(jīng)濟(jì)人；2、組織中存在非正式組織；3、新型領(lǐng)導(dǎo)在于提高工人的滿意度，從而激發(fā)工人的勞動(dòng)積極性。行為科學(xué)理論包括對(duì)人的需求的研究、對(duì)人性的研究、對(duì)人際關(guān)系問(wèn)題的研究。關(guān)于人的需求、動(dòng)機(jī)和激勵(lì)問(wèn)題：馬斯洛的需求層次理論。馬斯洛是人的需求及激勵(lì)理論的代表，馬斯洛在其代表性著作人類動(dòng)機(jī)的理論和激勵(lì)與個(gè)人中，對(duì)人的行為的動(dòng)機(jī)進(jìn)行了深入研究，提出了人的需求按生理需求、安全需要、社交（交往）需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要而呈現(xiàn)遞進(jìn)和不斷提高，在較低層次的需要沒(méi)有得到滿足的情況下，較高的需求滿足不具有激勵(lì)作用。人們滿足了低層次的需求后，就會(huì)追求更高層次的需求。因此，在管理中，只有從滿足

13、不同的需求入手，才能激勵(lì)被管理者的積極性。赫茨伯格的雙因素激勵(lì)理論。美國(guó)行為學(xué)家赫茨伯格在工作的推力、工作與人性等著作中提出了“雙因素理論”，提出影響人的積極性的因素主要分為保健因素和激勵(lì)因素。保健因素起著保證和維持原有狀況的作用，能夠預(yù)防組織成員的不滿。但是，保健因素不能激發(fā)組織成員的積極性，要激發(fā)組織成員的積極性，必須采用激勵(lì)因素，即通過(guò)成就、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性工作、責(zé)任、升遷和發(fā)展等因素來(lái)調(diào)動(dòng)組織成員的積極性。關(guān)于管理中的人性問(wèn)題麥格雷戈的“X理論-Y理論”。麥格雷戈在其代表作企業(yè)的人事方面中提出了管理的“XY”理論，X理論主要是將人看作懶惰的動(dòng)物，看成是典型的經(jīng)濟(jì)人，認(rèn)為嚴(yán)格的制度、紀(jì)律是推

14、動(dòng)人做事的必要條件和基本動(dòng)力。Y理論主要是將人看作有一定主觀能動(dòng)性的動(dòng)物，是社會(huì)人，除了經(jīng)濟(jì)等物質(zhì)方面的需求外，還有精神需求。管理的作用在于激發(fā)人的主觀能動(dòng)性，調(diào)動(dòng)人的積極性。阿吉里斯的“不成熟成熟理論”。阿吉里斯在個(gè)性與組織中提出人性的“不成熟到成熟”的發(fā)展理論，即從X型走向Y型的過(guò)程。管理中的人際關(guān)系問(wèn)題巴納德提出了動(dòng)態(tài)平衡理論。認(rèn)為人的工作是在貢獻(xiàn)與實(shí)現(xiàn)自我滿足之間尋求動(dòng)態(tài)平衡，即不能夠過(guò)多地要求付出，也不能搭便車坐享其成。a、在重視正式組織的同時(shí)，更要重視非正式組織的作用；b、要確保組織成員的貢獻(xiàn)與自我滿足之間的平衡；c、要建立有效的溝通機(jī)制，明確主管的責(zé)任。盧因的群體動(dòng)力理論。主要探

15、討了非正式組織對(duì)管理的影響和作用。主要分析和論述了作為非正式組織的群體的要素、目標(biāo)、凝聚力、規(guī)范、結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式、參與者、行為類型、規(guī)模等等，研究和論述了非正式組織群體對(duì)管理的影響和作用。（3）現(xiàn)代管理理論美國(guó)教授孔茨提出了“管理學(xué)的叢林”現(xiàn)象，即流派眾多，他提出了十一個(gè)學(xué)派的劃分方法。管理學(xué)叢林：是指在第二次世界大戰(zhàn)以后，管理學(xué)得到了迅速的發(fā)展，諸多學(xué)者從不同的學(xué)科、不同的角度出發(fā)，運(yùn)用不同的方法對(duì)管理展開研究，產(chǎn)生了各種各樣的管理理論學(xué)派。1961年，美國(guó)加州大學(xué)洛杉磯分校的孔茨教授認(rèn)為，管理學(xué)至少形成了6大學(xué)派。1980年他進(jìn)一步把管理學(xué)派劃分為11個(gè)。以孔茨、法約爾為代表的管理過(guò)程學(xué)派

16、又稱為管理職能學(xué)派。該學(xué)派以管理過(guò)程或者管理職能作為研究對(duì)象，認(rèn)為管理就是在組織中通過(guò)別人或與別人共同完成任務(wù)的過(guò)程。 以麥格雷戈等為代表的人性行為學(xué)派。 以巴納德等為代表的社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派把管理看作是組織成員相互協(xié)作的社會(huì)系統(tǒng)。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)研究管理，把組織及其成員的相互關(guān)系看作是一種相互協(xié)作的社會(huì)系統(tǒng)。組織的協(xié)作系統(tǒng)由三個(gè)因素構(gòu)成：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息的聯(lián)系。以馬克蘭特等為代表的管理科學(xué)學(xué)派強(qiáng)調(diào)數(shù)理化與模型化，運(yùn)用定量方法；管理中的人是理性人，組織是追求自身利益的理性結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)效果是其最根本的活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，管理過(guò)程是一個(gè)合乎邏輯的系統(tǒng)過(guò)程，因此，管理活動(dòng)可以運(yùn)用數(shù)學(xué)的方法來(lái)分析和表述。在

17、此基礎(chǔ)上，科學(xué)管理學(xué)派主張，采取數(shù)學(xué)模型和程序來(lái)分析和表述決策、計(jì)劃、組織和控制等管理的邏輯過(guò)程，借助于計(jì)算機(jī)和運(yùn)籌學(xué)，求出最佳答案，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。以西蒙等為代表的決策理論學(xué)派強(qiáng)調(diào)管理就是決策；決策理論學(xué)派是吸收系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)和運(yùn)籌學(xué)等方面的知識(shí)而形成的學(xué)派。決策過(guò)程分為四個(gè)階段的活動(dòng)，即情報(bào)、設(shè)計(jì)、選擇、審查活動(dòng)。決策不可能達(dá)到最標(biāo)準(zhǔn)，而只能實(shí)現(xiàn)滿意的標(biāo)準(zhǔn)。 以卡斯特等為代表的系統(tǒng)管理學(xué)派系統(tǒng)論的觀點(diǎn)分析管理過(guò)程與要素；系統(tǒng)管理理論運(yùn)用系統(tǒng)論的范疇和原理，對(duì)組織的管理活動(dòng)和過(guò)程進(jìn)行分析和研究。系統(tǒng)管理過(guò)程有四個(gè)階段，即創(chuàng)建系統(tǒng)、進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、使系統(tǒng)運(yùn)行并予以控制、檢查和評(píng)價(jià)系統(tǒng)運(yùn)

18、行情況。 以德魯克等為代表的經(jīng)驗(yàn)學(xué)派強(qiáng)調(diào)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的積累與推廣；經(jīng)驗(yàn)學(xué)派強(qiáng)調(diào)從管理的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，而不是從一般原則出發(fā)研究管理活動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)學(xué)派重視組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)必須具備明確、經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定和適應(yīng)等特性，組織結(jié)構(gòu)有五種類型，即集權(quán)的職能制、分權(quán)的聯(lián)邦制、矩陣制、模擬分權(quán)制和系統(tǒng)等組織結(jié)構(gòu)。 以明茨伯格等為代表的經(jīng)理角色學(xué)派；以特里斯特等為代表的社會(huì)技術(shù)學(xué)派；以布里奇等為代表的經(jīng)營(yíng)管理學(xué)派；以盧丹斯等為代表的權(quán)變理論學(xué)派強(qiáng)調(diào)管理方法技術(shù)與環(huán)境之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜應(yīng)變。這一學(xué)派認(rèn)為，管理沒(méi)有一成不變的方法和技術(shù)，而必須根據(jù)管理的條件和環(huán)境隨機(jī)變化，為此，它主張觀察和分析大量的案例，從中

19、分析管理方法技術(shù)與條件環(huán)境的聯(lián)系，尋求管理的基本類型和模式。這一學(xué)派的代表人物認(rèn)為，權(quán)變關(guān)系就是管理方法技術(shù)與管理?xiàng)l件環(huán)境之間的兩個(gè)以上變量的函數(shù)關(guān)系，權(quán)變管理就是根據(jù)條件環(huán)境自變量與管理方法技術(shù)的因變量之間的函數(shù)關(guān)系確定的一種最有效的管理。3、管理理論的演進(jìn)特點(diǎn)（管理學(xué)的發(fā)展特點(diǎn)）（1）由經(jīng)濟(jì)人、機(jī)械人的假定到社會(huì)人的假定的過(guò)程；（2）由管理單個(gè)因素、單個(gè)過(guò)程、側(cè)面研究到全面系統(tǒng)研究的過(guò)程；（3）管理方法以定性分析為主到定性分析與定量分析相結(jié)合的過(guò)程；（4）管理流派從分化到兼容并包、相互借鑒、吸收融合的過(guò)程。第二節(jié)行政與行政理論的發(fā)展一、行政的含義1、西方的行政概念與界定：魏勞畢：從小政府（

20、即行政部門）的角度，將行政看作是政府組織中行政部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)；古德諾：從國(guó)家職能的角度，將行政視為國(guó)家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(dòng)；懷特：從管理學(xué)的角度，將行政定義為運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制等手段有效處理公務(wù)和政務(wù)的活動(dòng)；戈德特納：從公共政策的角度，將行政理解為制定和執(zhí)行政策的活動(dòng)。2、行政：是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。行政是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)。行政的主體是特定的，主要是行政機(jī)關(guān)。“行政”概念的外延是國(guó)家、政府，但主要是行政(執(zhí)行)部門；內(nèi)涵則是國(guó)家或政府的公共事務(wù)管理活動(dòng)及其過(guò)程。特點(diǎn)：執(zhí)行性、

21、政治性、權(quán)威性。執(zhí)行性。行政是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動(dòng)，其主體的執(zhí)行性決定了它表現(xiàn)為對(duì)決策任務(wù)的執(zhí)行與完成。政治性。行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級(jí)性，行政機(jī)關(guān)也不例外。權(quán)威性。權(quán)威是指把一部分人的意志強(qiáng)加于另一部分段，是以服從為前提的。國(guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是有權(quán)威性。行政管理活動(dòng)是以國(guó)家名義進(jìn)行，代表國(guó)家并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的。二、相關(guān)概念辨析1、政治與行政在西方最早論述兩者區(qū)別，從政治與行政分離的角度解釋行政的是美國(guó)行政學(xué)家威爾遜和古德諾。政治的實(shí)質(zhì)是階級(jí)之間的關(guān)系，核心是國(guó)家政權(quán)，行政的實(shí)質(zhì)是維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)，因此政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。政

22、治與行政同是社會(huì)歷史現(xiàn)象，都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上建筑。兩者既密切聯(lián)系又有一定的區(qū)別。凡屬執(zhí)行國(guó)家意志的管理部門及其管理活動(dòng)，都是行政。政治的實(shí)質(zhì)是階級(jí)之間的關(guān)系，其核心是國(guó)家政權(quán)；而行政正是以國(guó)家政權(quán)為后盾、以維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)為根本任務(wù)的。因此，政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。行政不可能不表現(xiàn)國(guó)家意志，其執(zhí)行也不可能不體現(xiàn)政治。行政的目標(biāo)、職能、行為和活動(dòng)，都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開。在西方，最早論述政治與行政的區(qū)別，從政治與行政分離的角度來(lái)解釋行政是美國(guó)行政學(xué)家威爾遜和古德諾。他們對(duì)于政治與行政的觀點(diǎn)就是“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意

23、志的執(zhí)行”。2、行政與立法、司法西方的“三權(quán)分離”，即行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)相互分離和牽制的結(jié)果，行政被視為不同于立法行為、司法行為的政府行為。在我國(guó)，這三者之間的關(guān)系有著很大的不同。西方資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)理論從“三權(quán)分立”的角度來(lái)解釋行政，把國(guó)家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行使，因此，認(rèn)為行政就是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一?！叭龣?quán)分立”的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實(shí)質(zhì)由是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的政權(quán)組織形式。我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制的政權(quán)組織形式。在這種形式下，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為：全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)；國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府行使行政權(quán)；審

24、判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。但我國(guó)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督。因此，在尊重國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政是國(guó)家權(quán)力的三大主，行政是有別于立法和司法的一種國(guó)家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。三、行政學(xué)含義：行政學(xué)是一門研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法有效地管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的學(xué)科，或者說(shuō)是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。簡(jiǎn)而言之，行政學(xué)是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。行政的主體：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（國(guó)家行政機(jī)關(guān)）。行政的客體：國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。行政活動(dòng)的

25、根本原則：依法管理。政府法制、依法行政是現(xiàn)代行政管理的本質(zhì)特性。行政學(xué)的主要任務(wù)和根本目的：探討和發(fā)現(xiàn)行政活動(dòng)的規(guī)律性，形成科學(xué)理論，使行政管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。四、行政理論的發(fā)展1、行政學(xué)誕生于美國(guó)，標(biāo)志是威爾遜1887年發(fā)表的論文行政管理學(xué)之研究。2、行政學(xué)在西方興起的歷史原因：（1）行政國(guó)家的出現(xiàn)；（2）“文官制度”改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，推動(dòng)了行政學(xué)的研究。主要目的是廢除政黨分贓制，建立“中立”的“文官制度”和功績(jī)制。（3）多學(xué)科發(fā)展的作用；多種學(xué)科逐漸形成并得到發(fā)展，尤其是管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展為行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)創(chuàng)造了理論條件。（4）專業(yè)教育和職業(yè)教育得到較快發(fā)展，行政學(xué)在職業(yè)學(xué)校和高

26、等學(xué)校逐漸成為一門專門學(xué)科。3、行政理論的三個(gè)發(fā)展階段（1）形成時(shí)期，又叫科學(xué)管理時(shí)期。（18871930）主要特征是運(yùn)用工商企業(yè)科學(xué)理論研究行政管理，主要探究行政權(quán)力的配置、組織機(jī)構(gòu)的健全、工作方法標(biāo)準(zhǔn)化、管理程序的制度化等，忽視了人的因素，無(wú)法調(diào)動(dòng)人的積極性。行政學(xué)在這個(gè)時(shí)期的主要缺陷是：過(guò)分重視機(jī)械效率，忽視社會(huì)效益；過(guò)分重視組織的靜態(tài)方面，忽視組織的動(dòng)態(tài)方面，把行政機(jī)關(guān)變成了封閉系統(tǒng)，忽視了外部環(huán)境的影響；片面強(qiáng)調(diào)入的物質(zhì)利益，忽視了人的精神因素，缺乏對(duì)人的尊重。1887年威爾遜行政管理學(xué)之研究1900年古德諾政治與行政1912年泰羅科學(xué)管理原理1926年懷特公共行政學(xué)研究導(dǎo)論1926

27、年魏勞畢公共行政原理（2）成長(zhǎng)時(shí)期，又叫行為科學(xué)時(shí)期。主要特征是把行為科學(xué)運(yùn)用于行政管理的研究，重視人與非正式組織，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)感情、社會(huì)因素，忽視了理性、行政組織、法制規(guī)范及環(huán)境作用。在這一階段，行政學(xué)受到梅奧、巴納德、馬斯洛、麥克雷戈等人的行為科學(xué)理論和主張的重大影響。因此，行政學(xué)在這個(gè)時(shí)期又被稱為人際關(guān)系時(shí)期。從過(guò)去只注重組織結(jié)構(gòu)、法令、規(guī)章制度及權(quán)責(zé)分配，到同時(shí)重視組織中人員意見(jiàn)的溝通、個(gè)人欲望的滿足、非正式組織的作用；從只重視監(jiān)督制裁到重視激發(fā)人的積極性；由專斷領(lǐng)導(dǎo)到民主管理；由“重事”到“重人”。這一時(shí)期，行政管理學(xué)仍表現(xiàn)出局限性，如過(guò)分重視人的行為因素，忽視了組織結(jié)構(gòu)、法制的作用，

28、忽視了環(huán)境的影響作用等。梅奧為首的哈佛大學(xué)教授“霍桑實(shí)驗(yàn)” 巴納德為代表的動(dòng)態(tài)平衡理論西蒙決策理論麥格雷戈X-Y理論馬斯洛人的需要層次理論（3）發(fā)展時(shí)期，-現(xiàn)代科學(xué)管理理論時(shí)期-新公共行政管理時(shí)期 主要特征是新理論、新學(xué)派的出現(xiàn)，最有影響的是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派和以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派。在這一階段，行政學(xué)受到系統(tǒng)理論的重大影響。這個(gè)時(shí)期的行政學(xué)趨于成熟：既注重行政管理活動(dòng)與外界環(huán)境、外在系統(tǒng)之間的關(guān)系，又注重行政管理系統(tǒng)內(nèi)部各部分之間的關(guān)系；既強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)、工作程序等靜態(tài)方面，又強(qiáng)調(diào)人的因素。在60年代末70年代初之后，行政學(xué)出現(xiàn)分化，先是政策科學(xué)，后是(新)公共管理的興起。布坎

29、南公共選擇學(xué)派“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入了政府行為理論，1986年獲諾貝爾獎(jiǎng)。科斯新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物：科斯、諾斯、威廉姆遜、德姆塞茨交易成本理論、代理理論、制度創(chuàng)新理論美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森思每個(gè)組織系統(tǒng)分為決策、管理和技術(shù)三個(gè)層次 美國(guó)哈佛大學(xué)的高斯強(qiáng)調(diào)行政環(huán)境的重要性。第三節(jié)公共管理理論的興起一、對(duì)公共管理理論的不同解釋1、將公共管理等同于公共行政。代表人物：赫德森、羅森布魯姆。2、把公共管理當(dāng)作公共行政的一個(gè)分支學(xué)科，認(rèn)為公共管理是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源配置、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。代表人物：奧特、海德、沙夫

30、里茨主編的公共管理精華讀物。3、將公共管理看作不同于傳統(tǒng)公共行政和政策分析的一種新的學(xué)科框架。代表人物：加森和奧弗曼、佩里、克雷默、林恩、巴可夫、納特。公共管理的學(xué)術(shù)框架建立于20世紀(jì)20-30年代，以懷特的公共行政學(xué)研究導(dǎo)論和1927年魏勞畢的公共行政原理的出版為標(biāo)志。公共管理的發(fā)展在100多年的歷程中經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的公共行政到公共政策分析再到公共管理這三個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程。1991年9月20日21日，來(lái)自全美的73位學(xué)者匯集于MPA項(xiàng)目發(fā)源地的雪城大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院，舉行第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)，這被視為是公共管理新理論誕生的象征性標(biāo)志。公議以公共管理：學(xué)科現(xiàn)狀為書名于1993年結(jié)集出版，該書

31、可以看作公共管理學(xué)派的“宣言”。第一本為“公共管理”確立基本學(xué)科框架的教科書，是波茲曼和斯特拉斯曼的公共管理戰(zhàn)略。 古利克提出的公共行政七原則：計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算。二、公共管理的研究對(duì)象公共管理是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品?；蛘哒f(shuō)，公共管理是一門研究公共組織（主要是政府）如何有效地提供公共物品的學(xué)問(wèn)。三、公共管理的學(xué)科特征公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較：1、研究對(duì)象與范圍上，傳統(tǒng)公共行政局限于官僚機(jī)構(gòu)，公共管理則擴(kuò)展到非政府組織等；2、學(xué)科基礎(chǔ)上，公共管理更有跨學(xué)科的特點(diǎn)，而行政管理則主要是以政治學(xué)為基礎(chǔ)；3、研究焦點(diǎn)上，公共管理是組織機(jī)構(gòu)的“外部取向”，而行政管理則主要研究組織機(jī)構(gòu)本身，具有“內(nèi)部取向”特點(diǎn)；4、研究?jī)?nèi)容上，公共管理研究的問(wèn)題如公共物