1、工程項目代建制中的委托代理關(guān)系提要代建制項目中存在著多重委托代理關(guān)系，形成了復(fù)雜的委托代理關(guān)系鏈。本文通過分析不同層次的委托代理關(guān)系，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出解決思路。關(guān)鍵詞：代建制；委托代理；激勵約束一、概述長期以來，我國政府投資項目采用的是一種行政代理管理模式，即通過組成項目法人、工程指揮部或基建辦等對政府投資項目進(jìn)行直接管理，項目使用單位因分別與規(guī)劃設(shè)計單位、建設(shè)承包商和建設(shè)監(jiān)理單位之間直接簽訂業(yè)務(wù)承攬合同而建立委托代理關(guān)系。但是，這種以項目使用單位為紐帶所形成的委托代理關(guān)系鏈存在著許多弊端，項目使用單位無論作為代理人，還是作為委托人都是不合適的。工程項目代建制的出現(xiàn)是借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗

2、，立足中國基本國情，從地方自發(fā)成長起來的項目管理方式。其主要宗旨是為了解決在我國現(xiàn)行行政管理體制下，行政機(jī)關(guān)直接管理，由其以國家名義投資建設(shè)項目作造成的“投資、建設(shè)、管理、使用”四權(quán)合一模式導(dǎo)致的“責(zé)、權(quán)、利”難以厘清，難以具體落實的嚴(yán)重弊端。代建制的主要理論基礎(chǔ)是委托代理理論，是通過代理人的代理行為實現(xiàn)委托人的利益最大化目標(biāo)。對于代建制，大體接近的表述是：“政府對其所投資建設(shè)的項目，按照招標(biāo)等規(guī)定的程序委托社會專業(yè)化的項目管理單位作為代建單位，由代建單位負(fù)責(zé)項目的建設(shè)組織實施，建成后交付給項目使用單位的項目管理模式?！倍?、委托代理關(guān)系的不同層次市場代理模式下政府投資項目的委托代理關(guān)系可分為三

3、級：第一層級是公眾與政府的委托代理關(guān)系，第二層級是政府與項目管理公司的委托代理關(guān)系，第三層級是項目管理公司與項目執(zhí)行層的委托代理關(guān)系。（一）公眾與政府的委托代理關(guān)系分析。工程代建針對的是政府投資項目，而政府投資項目是政府投資形成的用以滿足社會公共需要的固定資產(chǎn)投資項目，它的產(chǎn)出具有較強(qiáng)的公共品屬性和較大的外部性。政府投資項目的所有人是全體公民和國家。他們通過投票將監(jiān)督權(quán)力授予其選出的代表形成的人民代表大會，社會公眾作為初始委托人，將全民所有資產(chǎn)交給政府部門（包括中央和地方各級政府）進(jìn)行公共管理。社會公眾對政府的產(chǎn)權(quán)委托源于憲法的規(guī)定，雖是所有權(quán)的委托和代理，但卻沒有實質(zhì)的經(jīng)濟(jì)意義。全民所有是抽

4、象的，甚至是虛擬的，全民很難把所有權(quán)真正置換成委托人的監(jiān)督權(quán)，與最終代理人（承包商等）相距甚遠(yuǎn)，不可能實現(xiàn)有效的監(jiān)督。作為初始委托人的公眾，利益極為分散，行為能力弱化公眾監(jiān)督成本和收益嚴(yán)重不對稱。加之雙方信息極不對稱、不透明，使每個初始委托人的監(jiān)督力度有限，甚至對改善代理人（即政府）的行為毫無影響?？梢?，我國政府投資建設(shè)項目運作中的這種委托代理關(guān)系，使政府具有信息、資源優(yōu)勢，削弱了委托人公眾的控制能力，降低了政府規(guī)避錯誤、提高效率的激勵。所以，政府作為社會公眾的產(chǎn)權(quán)代理只是法律意義上的，是抽象的委托代理關(guān)系。這種委托代理關(guān)系只是明確了政府投資項目的社會屬性，其中的代理問題主要是對公共權(quán)力的約束

5、。（二）政府與項目管理公司的委托代理關(guān)系分析。政府部門（包括投資主管部門、項目使用單位、資金支付部門等）作為委托人，通過公開招標(biāo)方式，選擇專業(yè)化的代建組織（又叫項目管理單位或業(yè)主）負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施活動。政府與代建單位間必須是平級關(guān)系，如果是行政隸屬關(guān)系，將使得雙方被行政隸屬關(guān)系緊緊鎖定，難以產(chǎn)生有效的激勵和約束機(jī)制。在這個以代建組織為紐帶的委托代理關(guān)系鏈中，代建組織因其專業(yè)化和第三方等特點使其成為政府投資項目成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。代建組織具有豐富的項目管理知識和經(jīng)驗，熟悉投資規(guī)律和基建程序，政府部門委托其對政府投資項目全過程負(fù)責(zé)，不僅能克服設(shè)計、施工、試運行等項目各階段相互脫節(jié)的矛盾，而

6、且代建組織出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮也會主動發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢、運用各種有效的項目管理手段來實現(xiàn)政府投資項目投資效益的最大化。然而，相對于政府而言，代建組織具備項目管理信息上的優(yōu)勢，其在自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動下可能會出現(xiàn)道德風(fēng)險問題。解決問題的關(guān)鍵在于政府如何最大限度地防范和抑制這種因代建組織具有信息優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)人特征雙重因素所可能導(dǎo)致的道德風(fēng)險。（三）項目管理公司與執(zhí)行層的委托代理關(guān)系分析。在政府通過招投標(biāo)等方式選出代建單位即項目管理公司后，項目管理公司在保證對項目控制權(quán)的前提下，按照代建合同的約定，再將項目任務(wù)細(xì)化，采用招標(biāo)投標(biāo)的形式把政府投資項目的具體建設(shè)任務(wù)交給相關(guān)的承包商、設(shè)計單位以及監(jiān)理單

7、位。獲得代建權(quán)的項目管理公司與項目執(zhí)行層單位間也是一種委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系是一種標(biāo)準(zhǔn)的委托代理關(guān)系。代建組織與設(shè)計單位、承包商和監(jiān)理單位之間同樣存在激勵約束問題。（四）委托代理關(guān)系鏈的形成。由于有不同的主體，在政府投資項目中就形成了包括社會公眾、政府、代建組織、設(shè)計單位、承包商和監(jiān)理單位等主體的多重委托代理關(guān)系鏈。其中，政府和代建組織具有委托人和代理人的雙重身份，即政府既是公眾的代理人，又是代建組織的委托人；代建組織既是政府的代理人，又是設(shè)計單位、承包商以及監(jiān)理單位的委托人。在政府投資項目多重委托代理關(guān)系中，不同層次的委托人和代理人所委托和代理的權(quán)利性質(zhì)不同，具有的法律和經(jīng)濟(jì)意義也不

8、一樣。政府部門要兼顧上游委托人、下游代理人以及自身三重利益的目標(biāo)，這就決定了這條委托代理關(guān)系鏈的復(fù)雜性。作為初始委托人的社會公眾，其利益極為分散、行為能力弱化，又因公眾監(jiān)督成本和收益嚴(yán)重不對稱，加之雙方信息不對稱、不透明，每一個初始委托人的監(jiān)督力度有限，甚至對改善代理人的行為毫無影響。缺少了初始委托人的監(jiān)督，代理人的行為受到約束的程度就會減弱，不同層次的代理人還會形成合謀，從而損害初始委托人的利益。三、問題的處理思路針對第一層級的委托代理關(guān)系，即公眾與政府的委托代理關(guān)系，處理好這層關(guān)系，建立監(jiān)督機(jī)制更符合政府項目的特點。對全民委托的政府組織經(jīng)營的公共品國家財產(chǎn)形式來說，盡管在理論上每個人都可稱

9、為所有者，但沒有任何人可以能夠說自己是行使委托權(quán)的委托人。可從國家層面采取強(qiáng)制措施，對于政府投資項目的重大信息定期向公眾進(jìn)行公布，并接受輿論監(jiān)督。再者，建立健全投訴機(jī)制，并將其作為相關(guān)政績考核的依據(jù)，讓公眾在發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題時，反饋的信息可以得到充分的重視。針對第二層級的委托代理關(guān)系，即政府與項目管理公司的委托代理關(guān)系，處理好這層關(guān)系應(yīng)建立起良好的評價體系和激勵監(jiān)督機(jī)制。一方面要建立良好的對于代建單位與代建項目的綜合評價體系，提高自身甄別能力，選擇優(yōu)秀的代建單位和代建項目，避免逆向選擇；另一方面要建立完善的針對代建單位的激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以防范代建公司可能會出現(xiàn)的各種投機(jī)倒把的行為。以合同的方式

10、嚴(yán)格規(guī)定政府投資人和代建公司各自的權(quán)利和責(zé)任，明確對于代建單位的獎懲措施。同時，需為代建單位創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，克服道德風(fēng)險。最后，代建合同作為界定雙方委托代理關(guān)系的紐帶，直接關(guān)系到整個項目的成敗，其管理亦必須予以加強(qiáng)。針對第三層級的委托代理關(guān)系，即項目管理公司與項目執(zhí)行層的委托代理關(guān)系。由于雙方是一種標(biāo)準(zhǔn)的合同關(guān)系，雙方目標(biāo)都是經(jīng)濟(jì)利益最大化，完全可以用貨幣度量。取得代建權(quán)的項目管理公司通過招投標(biāo)的方式選擇承包單位、簽訂承包合同等，完全是市場化行為。解決兩者之間的委托代理關(guān)系產(chǎn)生的問題，監(jiān)督機(jī)制的成本就太高，而應(yīng)設(shè)計出一種契約，使雙方的利益趨于一致，達(dá)到“激勵相容”。四、小結(jié)代建制是我國在市場經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化投資工程項目管理的重要舉措和新的嘗試，實施中還存在許多亟待解決的問題。通過對代建制的理論基礎(chǔ)委托代理理論的研究，探討解決委托代理問題，規(guī)范委托方和代理方的市場