1、    深化高教領(lǐng)域綜合改革的“自上而下”與“自下而上”    摘要：深化高教領(lǐng)域綜合改革亟需解決“真改革”問(wèn)題，其核心之一便是究竟需要“自上而下”抑或“自下而上”的改革。改革的“自上而下”與“自下而上”不僅是一個(gè)認(rèn)識(shí)論問(wèn)題，更是一個(gè)方法論問(wèn)題，兩者之間關(guān)系較復(fù)雜，同時(shí)也具相對(duì)性。當(dāng)前深化高教領(lǐng)域綜合改革的主題及其確立方式?jīng)Q定了這一改革具有較為明顯的“自上而下”的特征。而高度關(guān)注并推動(dòng)“自下而上”的改革，并與“自上而下”的改革相呼應(yīng)，主動(dòng)促進(jìn)兩者的相互轉(zhuǎn)化與諧動(dòng)，從而形成“上”“下”協(xié)同的綜合改革機(jī)制，對(duì)于深化高教領(lǐng)域綜合改革更具有現(xiàn)實(shí)意義。要真正形成“

2、上”“下”協(xié)同的綜合改革機(jī)制，應(yīng)推行“留白”改革，使高校擁有改革的自主權(quán)，并用好權(quán)、善用權(quán)和責(zé)權(quán)相稱。試點(diǎn)改革和契約改革是深化“上”“下”協(xié)同的高教領(lǐng)域綜合改革的兩種重要方式，也是必需的路徑選擇。關(guān)鍵詞：高教領(lǐng)域，綜合改革，自上而下，自下而上，協(xié)同本文系廣東省教育綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)教育管辦評(píng)分離”和廣東省教育科研重大項(xiàng)目“廣東省教育發(fā)展十三五規(guī)劃研究”(2014jkz009)的研究成果改革成為當(dāng)下教育領(lǐng)域的一個(gè)“熱詞”，而這一“熱詞”的“熱點(diǎn)”往往是源于對(duì)過(guò)往教育改革的“冷思考”，如近年來(lái)人們?cè)跈z視和反思教育改革的基礎(chǔ)上，提出中國(guó)要“重啟教育改革”或“教育改革再上路”，并要大力推進(jìn)教育領(lǐng)域

3、的“真改革”。而在教育領(lǐng)域進(jìn)行一場(chǎng)“真正的改革”的同時(shí)，還應(yīng)避免教育改革的“高開(kāi)低走”。實(shí)際上，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)教育改革就一直在路上，從這一意義上，“重啟教育改革”或“教育改革再上路”所表達(dá)的實(shí)質(zhì)上是對(duì)教育領(lǐng)域“真改革”的一種期許。那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何來(lái)認(rèn)識(shí)和分辨教育改革的真?zhèn)?，筆者以為可從以下兩方面研判：一是從改革的實(shí)質(zhì)而言，即“改革的實(shí)質(zhì)是體制創(chuàng)新”1。基于對(duì)改革這一實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)過(guò)去許多所謂的“教育改革”，并不涉及創(chuàng)新體制或變革制度，因此很難談得上是“真改革”。甚至“迄今為止的高等教育領(lǐng)域綜合改革基本上是在淺水區(qū)蹣跚而行?！?也有將“改革發(fā)展”視作一個(gè)概念，把一些正常的教育發(fā)展問(wèn)題

4、甚至做法，當(dāng)成是教育改革問(wèn)題3，模糊了改革與發(fā)展、做法的區(qū)別，從而消弭了改革的“創(chuàng)新度”，降低了改革的“難度預(yù)期”，這也是造成“真改革”不多的重要緣由；二是從改革的進(jìn)程及其效果來(lái)考察，雖然一些教育改革也是著力于創(chuàng)新體制和變革制度，但在改革的實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中并沒(méi)有真正體現(xiàn)改革的創(chuàng)新精神，不少教育改革虎頭蛇尾，以致常常“高開(kāi)低走”。如何才能確保高教領(lǐng)域的“真改革”呢？一種有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前高教領(lǐng)域綜合改革須通過(guò)選擇“自上而下”的改革，繼續(xù)強(qiáng)化和落實(shí)政府作為改革推進(jìn)者的主體地位，來(lái)開(kāi)啟“真改革”和避免改革的“高開(kāi)低走”4。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，歷來(lái)中國(guó)高等教育改革大都是自上而下的，如果說(shuō)高等教育領(lǐng)域的“真改革

5、”尚不多是一個(gè)事實(shí)，似乎也很難簡(jiǎn)單歸因于“自上而下”改革的缺失上。實(shí)際上高等教育改革存在的問(wèn)題，就如高等教育本身所存在的問(wèn)題一樣，其原因是比較復(fù)雜和多樣的。但以上觀點(diǎn)提出了一個(gè)高等教育改革發(fā)展必須認(rèn)真面對(duì)和回答的問(wèn)題，即當(dāng)下深化高教領(lǐng)域綜合改革究竟需要“自上而下”，抑或是“自下而上”的改革？也就是我們究竟需要一種怎樣的改革方式，才能使改革“真”起來(lái)，并持續(xù)保持“高開(kāi)高走”的態(tài)勢(shì)？本文試對(duì)這一問(wèn)題作一初步探討，以尋求一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。一、改革的“自上而下”與“自下而上”改革的“自上而下”(以下簡(jiǎn)稱“上”)與“自下而上”(以下簡(jiǎn)稱“下”)，主要指的是改革發(fā)動(dòng)者是源自改革主體的系統(tǒng)上端抑或是系統(tǒng)下端。

6、應(yīng)當(dāng)說(shuō)，改革的“上”和“下”既是一個(gè)認(rèn)識(shí)論問(wèn)題，更是一個(gè)方法論問(wèn)題，兩者之間關(guān)系比較復(fù)雜，同時(shí)也具相對(duì)性，難以做出簡(jiǎn)單的歸類或進(jìn)行非此即彼的“二分法”。從改革“上”“下”的歷史與現(xiàn)實(shí)樣態(tài)來(lái)看，不同歷史時(shí)期的改革“上”“下”可能不一樣；不同區(qū)域的改革“上”“下”也會(huì)有所差異；不同系統(tǒng)的改革“上”“下”也常常不一；不同層面的改革“上”“下”也是相對(duì)的，尤其是對(duì)于不同主題的改革，“上”“下”更可能是選擇的方法論問(wèn)題，如涉及到管理體制的改革往往選擇“上”為多，而關(guān)乎課程和教學(xué)方面的改革則以“下”居多。值得指出的是，改革的“上”與“下”作為一種主動(dòng)行為，更多地表現(xiàn)為基于改革認(rèn)識(shí)上的一種策略選擇。如，有的

7、改革可能是形“下”實(shí)“上”，而有的改革卻是形“上”實(shí)“下”；一些改革是先“上”而后“下”，另一些改革則可能是先“下”而后“上”。無(wú)論是何種情形，都涉及對(duì)改革的認(rèn)識(shí)及推進(jìn)改革的策略選擇。如果將改革看作一個(gè)系統(tǒng)，它可以概分為五個(gè)層次：第一層次為改革的愿景與綱領(lǐng)；第二層次為改革的目標(biāo)與定位；第三層次為改革的思路與路徑；第四層次為改革的實(shí)施與推進(jìn)；第五層次為改革的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，確定一項(xiàng)改革的“上”或“下”，與改革的層次密切關(guān)聯(lián)，即改革的“上”與“下”，很大程度上取決于改革發(fā)動(dòng)者的上端或下端所涵蓋的改革層次。一般而言，當(dāng)上、下端的改革發(fā)動(dòng)者至少主導(dǎo)改革系統(tǒng)的前三個(gè)層次，方可確定改革的“上”或“下”

8、，或被認(rèn)定為改革的“上”或“下”。假若僅僅是主導(dǎo)其中某一個(gè)層次，尚不能確定改革的“上”或“下”。如上端的改革發(fā)動(dòng)者所主導(dǎo)的僅是改革的第一層次“改革愿景與綱領(lǐng)”，就很難說(shuō)此改革為“上”改革。以一項(xiàng)省域?qū)用娴恼n程改革為例，盡管這類改革的愿景或綱領(lǐng)大都由省級(jí)教育主管部門提出，但改革的目標(biāo)與定位、思路與路徑、實(shí)施與推進(jìn)等，皆為基層的主動(dòng)而為，并最終引領(lǐng)和帶動(dòng)了全省的課程改革。此改革更多的應(yīng)歸屬于“下”改革而非“上”改革。同時(shí)，改革的“上”可以轉(zhuǎn)化為“下”，即先“上”后“下”。同樣地，改革的“下”也可以轉(zhuǎn)化為“上”，也就是先“下”后“上”。改革的“上”“下”是一個(gè)相對(duì)的概念，同一改革過(guò)程之中往往兩者兼具

9、。而如何使這種改革的“上”“下”兼具從自發(fā)到自覺(jué)，并依據(jù)其內(nèi)在聯(lián)系，建立起兩者良性互動(dòng)、有序運(yùn)行的改革機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是解決當(dāng)前教育領(lǐng)域改革的“真”“偽”問(wèn)題，避免“高開(kāi)低走”的關(guān)鍵所在，也應(yīng)是“重啟教育改革”或“教育改革再上路”的基本路向。二、基于“上”“下”協(xié)同的深化高教領(lǐng)域綜合改革(一)深化高教領(lǐng)域綜合改革的“自上而下”黨的十八大報(bào)告明確提出深化教育領(lǐng)域的綜合改革。從當(dāng)前高教領(lǐng)域綜合改革來(lái)說(shuō)，其著力點(diǎn)主要聚集在大學(xué)治理現(xiàn)代化和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)方面，具體包括推行高教領(lǐng)域的“管辦評(píng)分離”，落實(shí)與擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，設(shè)立政府管理高校的“負(fù)面清單”；建立高校自主辦學(xué)、自我約束的自我發(fā)展機(jī)制；強(qiáng)化高教評(píng)

10、估的科學(xué)性、客觀性、公正性，引進(jìn)第三方專業(yè)評(píng)估，以及加強(qiáng)國(guó)際性專業(yè)評(píng)估，等等。顯然，從這些改革的發(fā)動(dòng)、主題及其推進(jìn)策略等因素來(lái)看，具有較為明顯的“上”改革特征。如高校如何在獲得自主權(quán)的同時(shí)，不斷完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，從而達(dá)成善治，是當(dāng)前深化高校內(nèi)部管理體制改革的關(guān)鍵所在。國(guó)家層面對(duì)高校這一重大改革問(wèn)題的頂層設(shè)計(jì)所涉及的思路和內(nèi)容，主要包括制定高校章程，健全高校學(xué)術(shù)委員會(huì)制度，探索高校建立理事會(huì)制度，完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等方面，而且這些方面近年來(lái)都出臺(tái)了相應(yīng)的政策規(guī)定，如國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(20102020年)提出高?！疤剿鹘⒗硎聲?huì)制度”，中共中央辦公廳印發(fā)的關(guān)于堅(jiān)持和完

11、善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)，教育部發(fā)布的高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程，等等，明確了改革的方向和要求。再如在人才培養(yǎng)體制改革方面，十八屆三中全會(huì)在中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定(以下簡(jiǎn)稱決定)所強(qiáng)調(diào)的“創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，促使高校辦出特色爭(zhēng)創(chuàng)一流”，則為高校人才培養(yǎng)改革確立了路線圖和著力點(diǎn)，即高校辦出特色爭(zhēng)創(chuàng)一流的著力點(diǎn)要放在人才培養(yǎng)機(jī)制的改革上。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這對(duì)于糾偏長(zhǎng)期以來(lái)存在的高校特色建設(shè)游離人才培養(yǎng)這一中心和一流大學(xué)創(chuàng)建僅發(fā)力于提升學(xué)術(shù)指標(biāo)而疏于人才培養(yǎng)以致出現(xiàn)的“失去靈魂的卓越”現(xiàn)象5，無(wú)疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。當(dāng)前深化高教領(lǐng)域綜合改革，除了深受改革的文化傳統(tǒng)與路徑依賴的影響外，更因?yàn)樯罨呓填I(lǐng)域綜合改革的主題及其確立方式?jīng)Q定了這一改革的“自上而下”，甚至某些改革項(xiàng)目的任務(wù)書(shū)、路線圖和時(shí)間表，都為上端所確立。如作為依法治校和現(xiàn)代大學(xué)治理的標(biāo)志性改革的高校章程建設(shè)，從制定的要求，到完成的時(shí)間，國(guó)家教育部皆分類作出了明確、具體的規(guī)定要求。而且，許多深化高教領(lǐng)域綜合改革在相當(dāng)意義上具有某種“革命”的性質(zhì)，往往需要“革”上端的“命”方能順利推進(jìn)，諸如