行政補償制度的憲法思考 憲法與行政法學專業(yè) 研究生羅敏導師楊泉明 行政補償是我國法律制度建設(shè)中建立較早的一項法律制度，但 是對行政補償制度的理論研究卻相對滯后。本文以我國現(xiàn)有的行 政補償立法為基礎(chǔ)，對我國的行政補償制度進行了探討和研究。 本文共分四個部分對我國的行政補償制度進行了探討：第一部分 首先對行政補償制度的歷史發(fā)展作了一個回顧，其次，對行政補 償?shù)母拍?、特征、性質(zhì)以及其與行政賠償制度的區(qū)別作了一個分 析。第二部分主要講述了行政補償制度的憲法基礎(chǔ)。一是財產(chǎn)權(quán) 利觀從絕對到相對的轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓a償?shù)漠a(chǎn)生提供了一種歷史可 能。二是平等原則、人權(quán)保障的憲政理念、利益平衡功能使行政 補償制度的產(chǎn)生成為一種歷史的必然。第三部分首先對國外行政 補償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)及其特色作了闡述，并將國外的行政補償制度與 我國的行政補償制度作了一個比較。第四部分在分析了我國行政 補償制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對我國行政補償制度的完善提出了幾點 意見。本文認為，我們應該從立法和程序這兩方面去完善我國的 行政補償制度：在憲法上進一步完善行政補償制度，將補償基本 原則與程序?qū)懭霊椃?；制定統(tǒng)一的行政補償法；完善我國行政補 償?shù)木葷贫取?關(guān)鍵詞：行政補償財產(chǎn)權(quán)人權(quán)保障憲法 a b s t r a c t c o n s t i t u t i o na n da d m i n is t i t i o f fi a w s t u d e n t l u om i n t u t o r y a n gq u a nm i n g a d m i n i s t r a t i r ec o m p e n s a t i o nl sa l e g a ls y s t e mw h i c hb e e s t a b l i s h e de a r l i e ri nt h ec o n s t r u c t i o no f1 e g a ls y s t e mo f o u r c o u n t r y b u t t h e t h e o r y r e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n h a s g o t b e h i n d 。s oe s t a b l i s h m e n ta n d c o n s u m m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nh a sb eav e r y i m p o r t a n tt a s ko fl e g a lc o n s t r u c t i o n t h ea r t i c l ei sb a s e d o ne x i s t i n gl e g i s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o na n d i tp r o b e si n t oa n dr e s e a r c ha d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o no f o u rc o u n t r y t h i sa r t i c l ei sm a d eu po ff o u rp a r t s ： t h ef i r s ts e c t i o ns t a r t st h r o u g hb r i e fi n t r o d u c t i o no n t h e h i s t o r y o fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n ，s e c o n d l y d e f i n e si t sc o n c e p t i o na n dn a t u r e t h es e c o n ds e c t i o nt e l l s o ft h ec o n s t i t u t i o nb a s eo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n t h e t h i r ds e c t i o n i sa b o u t f o r e i g n a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n t h e f o r t hs e c t i o n a n a y s e s t h e p r e s e n t s i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n o fo u rc o u n t r y t h e r ea r em a n yp r o b l e m sa b o u tt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n s ow es h o u l d p e r f e c t a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o no fo u rc o u n t r yf r o m1 e g i s l a t i o na n dp r o c e d u r e k 盯w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n p r o p e r t yr i g h t s h u m a nr i g h t s c o n s t i t u t i o i l 行政補償制度的憲法思考 引言 財產(chǎn)權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，早在1 7 8 9 年法國人和公民權(quán)利宣言 中就宣布：財產(chǎn)權(quán)是“神圣不可侵犯的權(quán)利”。但是，隨著資本主義的發(fā)展， 財產(chǎn)權(quán)的絕對性和神圣性受到了西方各國憲政學家的質(zhì)疑，轉(zhuǎn)而認為“每個基 本權(quán)利，似乎在本質(zhì)上，都含有內(nèi)在的可限制性”。 1 進入現(xiàn)代福利國家時代 之后，行政權(quán)的擴張深入到人們的經(jīng)濟生活中，財產(chǎn)權(quán)不再絕對和神圣不可侵 犯。為了實現(xiàn)公共利益，近代國家有時不得不限制甚至剝奪個人利益。西方國 家憲法對剝奪和限制公民財產(chǎn)權(quán)一般規(guī)定了三個條件：一是必須是顯然的法定 的公共需要，二是公正合理補償，三是正當法律程序。這就為現(xiàn)代行政補償制 度提供了憲法依據(jù)。行政補償制度作為一種重要的行政法律制度，同時也屬于 憲法范疇的問題。憲法是行政補償制度產(chǎn)生和發(fā)展的動力之一，是行政補償制 度的合法性基礎(chǔ)。行政補償制度作為一項涉及公民財產(chǎn)權(quán)的法律制度應從對財 產(chǎn)權(quán)保障的憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)的完善上，獲得其根基。 以前我國憲法對此沒有明確的規(guī)定，直至2 0 0 4 年3 月份召開的十屆全國 人大二次會議，通過了憲法修正案，對憲法第1 3 條中的第1 、2 款進行了修改， 將第1 款“國家保護公民的合法的收入儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)” 修改為“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”；第2 款“國家依照法律規(guī)定保護 公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)”修改為“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn) 權(quán)和繼承權(quán)” 并增加了第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī) 定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！边@一規(guī)定為我國的行政 補償制度提供了憲法依據(jù)，但令人遺憾的是我國目前沒有一部完整的行政補償 法，對行政補償?shù)姆秶藴?、程序、方式等方面的?guī)定只是散見于不同時期 所頒布的各種單行法律、法規(guī)和規(guī)章之中。正如有的學者所說的那樣“令人遺 憾的是上述法律、法規(guī)中的相關(guān)法條并沒有構(gòu)成一個較為完善的行政補償制 度，因而難以適應現(xiàn)代法制建設(shè)的發(fā)展需要。” 2 中國是一個歷來強調(diào)整體利益的國家，為了實現(xiàn)整體利益的最大化，往往 會對個人利益進行限制甚至犧牲。例如：城市大規(guī)模的擴展和改造，大型水利 工程、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必然要征地、拆遷房屋；政策的變化、自 然災窖非典型肺炎的防治等等，這類政府的合法行為都有可能損害相對人 的權(quán)利。但由于長期以來我國一直強調(diào)主權(quán)應凌駕于人權(quán)之上，在這樣的威權(quán) 體制下，相對人所受之損失遲遲得不到正當補償，從而引發(fā)諸多補償糾紛。隨 著改革開放的深入，司法實踐呼喚完備行政補償法律、法規(guī)的出臺。事實上， 對行政補償制度的研究一直不被我國行政法學家所重視。筆者試圖通過對行政 補償制度基本理論的研究，對中國行政補償制度的現(xiàn)狀進行分析研究，為完善 我國行政補償制度提供一些參考意見。 2 一、行政補償概述 行政補償?shù)睦碚撗芯渴墙⒑屯晟菩姓a償制度的邏輯起點。行政補償是 如何發(fā)展的，其內(nèi)涵是什么，它的性質(zhì)又是如何定位的等等，這些理論問題直 接關(guān)系到行政補償制度的法律地位以及憲法架構(gòu)。因此，加強對行政補償基礎(chǔ) 理論的研究，對于完善我國行政補償法制建設(shè)，促進依法行政水平的提高和建 設(shè)社會主義法治國家，都有著深刻的理論意義和現(xiàn)實意義。 ( 一) 行政補償?shù)臍v史發(fā)展 任何一種制度的產(chǎn)生和發(fā)展都不是偶然的，都是社會政治經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn) 物。行政補償制度也不例外，它的確立和發(fā)展，是人類社會發(fā)展到一定階段的 必然現(xiàn)象，是民主和法治歷史潮流推動的產(chǎn)物，也是民主政治、法治建設(shè)發(fā)展 的重要標志。 1 、行政補償?shù)漠a(chǎn)生和發(fā)展 行政補償制度是社會政治經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物，它是隨著現(xiàn)代 國家責任理論的發(fā)展而出現(xiàn)的，經(jīng)歷了一個從否定到肯定的過程。在前資本主 義時期，男耕女織、自給自足的自然經(jīng)濟造成了生產(chǎn)者的相互隔離，人民只有 盲目被迫地服從政府權(quán)力，服從皇帝。國家主權(quán)是不受任何限制、至高無上的， 國王對其領(lǐng)域內(nèi)的土地、人民有權(quán)任意處分和分配，人們沒有任何法律思維去 思考自身權(quán)利被剝奪、被蹂躪的事實。國家權(quán)力在行使過程中造成的損害是不 需要承擔責任的，無論是國家違法侵犯人民合法權(quán)益所造成的損害還是合法侵 害人民權(quán)利所造成的損失。如果有補償，也僅是統(tǒng)治者施恩于民，而非人民權(quán) 利的內(nèi)容。資本主義建立以后，自愿、平等、公平的市場經(jīng)濟得以建立和發(fā)展， 開放的經(jīng)濟摧毀了封建社會的等級制度，在政治法律制度上，個人的正當權(quán)利 得到法律的承認和保護。 行政補償制度的產(chǎn)生，除了政治經(jīng)濟條件以外，還有其深刻的思想根源一 一民主思想與權(quán)利意識的覺醒。民主既是民眾的自主權(quán)利，又是對統(tǒng)治者政治 權(quán)力的限制。民主思想的發(fā)展使權(quán)利保障成為首要任務法律的目的在于保 障權(quán)利，而保障權(quán)利的動因是基于公平。隨著資本主義市場經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展， 自由、平等、民主的觀念也應運而生，公民人權(quán)意識不斷強化。十七、十八世 紀的資產(chǎn)階級啟蒙思想家為適應資產(chǎn)階級反對封建專制斗爭的需要，提出了人 權(quán)理論。十九世紀以后，人權(quán)思想隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展日益深入人心，人們的 思想也跟著發(fā)生了重大的變化。人們逐漸認識到，國家在行使權(quán)力過程中，使 個別的、部分的人們受到損失，而讓國民平等受益，這是不公平的。不管國家 機關(guān)在行使權(quán)力時是合法還是違法，其結(jié)果給一部分人帶來了損失而置之不 理，這不是在保障合法權(quán)益。出于公平、正義以及保障合法權(quán)益的要求，國家 應對其行使權(quán)力過程中造成的損失予以彌補，國家主權(quán)也應受到法律的限制。 這種進步法律思想動搖了絕對主權(quán)觀念，國家責任豁免失去了政治經(jīng)濟和理論 基礎(chǔ)，國家有責任的思想開始出現(xiàn)。 在世界范圍內(nèi)，就歷史淵源而言，國家補償行為存在的歷史明顯早于國家 賠償。 3 最先開啟行政補償制度先河的是國家責任最發(fā)達的法國。早在1 7 8 9 年，法國在人權(quán)宣言中就宣布：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當合 法認定的公共需要顯系必要時，且在公平而預先補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn) 不得受剝奪?！? 7 9 9 年，法國根據(jù)人權(quán)宣言的精神，頒布了第一個行政機 關(guān)對因?qū)嵤┕彩聵I(yè)而受到損失的人給予補償?shù)姆?，初步建立了以無過錯責 任為特征的損失補償制度。此后，這項制度有了迅速的發(fā)展。但是，作為一項 完整的法律制度，行政補償制度卻又是國家賠償制度發(fā)展的結(jié)果，因而在歷史 上的一個較長時期里存在著這樣一種情形：將行政補償作為國家賠償?shù)囊徊糠?混合運用。直到二十世紀以來，各國才逐漸傾向于將兩者分離別立，即在國家 賠償之外單獨確立有關(guān)行政補償?shù)母拍睢⒗碚撘罁?jù)、基本原則、責任性質(zhì)等， 并專門立法。于是行政補償制度也就應運而生了。 現(xiàn)在，不少國家制定了行政補償方面的立法。如美國權(quán)利法案第5 條 規(guī)定：“人民私有財產(chǎn)，如無合理補償，不得被征為公用。”1 9 8 7 年美國聯(lián) 邦議會通過的西北地域法令第2 條規(guī)定：“倘在公共緊急狀態(tài)下，為 了維護共同利益而必須征用任何人之財產(chǎn)或某項服務時，則應給予充分之補 償?！? 9 4 6 年日本國憲法第2 9 條第3 款規(guī)定：“為了公共利益，在正當補 償之下，可使用私有財產(chǎn)?！庇男姓a償作為國家的一種例外責任雖然發(fā) 展較晚，但現(xiàn)在也較為完善，1 9 6 1 年和1 9 7 3 年的土地補償法規(guī)定了強制征收 的手續(xù)和有關(guān)住宅、農(nóng)田的損失及其他土地強制征收的補償規(guī)則。 2 、我國行政補償?shù)臍v史發(fā)展 行政補償制度是近代民主政治的產(chǎn)物。行政補償制度的產(chǎn)生，限制了政府 征收權(quán)對公民財產(chǎn)權(quán)的過度侵害，防止國家行政權(quán)力的無限膨脹?！皩拐?的系列的于預，補償可能是個很有力的武器?！?4 因此在我國君權(quán)本位 思想極深的封建社會，不可能產(chǎn)生行政補償制度。 “國家責任”是直到民主革命以后才出現(xiàn)的。我國有關(guān)行政補償?shù)臈l款最 早出現(xiàn)在1 9 4 4 年頒布的陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例中，“由于建筑國防工事、興 修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批 準的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地”。 租用、征用或者以其他土地為交換就是行政補償?shù)淖畛跣问?。財產(chǎn)權(quán)既保護又 限制的思想已經(jīng)得到體現(xiàn)，但這時的補償規(guī)定存在著明顯的缺陷，如補償方式 過于單一以地換地；缺乏征收程序及補償原則的規(guī)定。 建國以后，行政補償制度得到了初步的發(fā)展，但仍沒有建立起系統(tǒng)的行政 補償?shù)膶ｉT法律，有關(guān)規(guī)定只是散見于單行法律、法規(guī)之中。1 9 5 0 年1 1 月頒 布的城市郊區(qū)土地改革條例第1 4 條明確規(guī)定，“國家為市政建設(shè)和其他需 要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。 對耕種該項土地的農(nóng)民亦給以適當?shù)陌仓?，并對其他該項土地上的生產(chǎn)、投資 ( 如鑿井、植樹等) 及其他損失，予以公平合理的補償?！边@規(guī)定較陜甘 寧邊區(qū)地權(quán)條例在補償原則、方式、范圍上有了很大的進步。首先，補償方 式多樣化。當國家為了市政建設(shè)或其他需要對公民權(quán)盞造成損失時，必須通過 金錢或相同價值的土地或安置的方式給予補償。其次，明確了補償?shù)姆秶?。?后，確立了公平合理的補償原則。1 9 5 3 年1 1 月政務院頒布的關(guān)于國家征用 土地辦法又對補償?shù)臉藴屎统绦蜃髁司唧w規(guī)定，與此同時，地方各級人民政 府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、興建水利工程等 建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補償和生產(chǎn)、 生活的安置辦法等作了規(guī)定。1 9 6 2 年9 月中共中央制定的農(nóng)村人民公社工作 條例修正草案中進一步強調(diào)必須嚴格執(zhí)行征調(diào)勞動力、生產(chǎn)資料和其他物資 以及征用民用房屋的補償制度，將補償?shù)姆秶鷶U大到了勞務及不動產(chǎn)以外的其 他財產(chǎn)。 十一屆三中全會以后，行政補償制度得到進一步的發(fā)展。1 9 9 1 年頒布的土 地管理法實施條例詳細規(guī)定了征地程序和有關(guān)審批權(quán)，從而形成了較為系統(tǒng) 的土地征用補償規(guī)定。后來國家又頒發(fā)了一系列涉及到行政補償?shù)姆煞ㄒ?guī)， 如中華人民共和國森林法、中華人民共和國草原法、中華人民共和國礦 產(chǎn)資源法等。1 9 9 8 年1 2 月通過的土地管理法實施條例，內(nèi)容廣及補償?shù)?原則、補償?shù)姆秶?、標準、方式、救濟等方面，形成了以土地征收補償為核心 的行政補償法律制度。 由上可見，相對于西方國家行政補償制度的發(fā)展而言，我國行政補償制度 起步較晚且發(fā)展緩慢。這主要是因為長期以來重視國家利益、公共利益，而忽 視個人利益。建國以來，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，個人利益長期得 不到重視。在這種計劃經(jīng)濟時代特定思維的影響下，人們已牢固地形成了一種 為大部分人利益可無償?shù)貭奚〔糠秩死娴挠^念習慣，自愿為了國家建設(shè)而 犧牲個人利益，以致在實行市場經(jīng)濟的今天仍難于得到根本的轉(zhuǎn)變，不能公平、 公正、理性地對待行政相對人的合法利益因政府依法行政而受到損失的問題。 ( 二) 行政補償界說 1 、行政補償?shù)母拍罴捌涮卣?( 1 ) 行政補償?shù)母拍?自行政補償產(chǎn)生以來，各國學者對行政補償?shù)膬?nèi)涵和性質(zhì)進行了廣泛而深 刻的探討。但就目前而言，由于行政補償還不是一個實定法( 歷史上和現(xiàn)實中 存在的法律) 上的概念，只是一個學術(shù)上的用語。因此，中外各行政法學家對 行政補償?shù)母拍畹慕缍ㄟ€未形成一致的表述。如有學者認為，行政補償，又稱 行政損失補償，是指因行政機關(guān)的合法行政行為造成相對人合法權(quán)益的損失， 依法由前者對相對人所受之損失予以彌補的責任。 5 大陸學者林準主張，行 政補償制度，是指國家行政機關(guān)在行使職權(quán)的過程中，依法管理國家事務的行 6 為，使不應承擔法律責任的個人或組織、遭受經(jīng)濟上的特別犧牲，國家對其所 受損失予以適當補償?shù)闹贫取?6 肖峋認為，行政補償是因國家機關(guān)和國家機關(guān) 工作人員的適法行為損害了人民的合法權(quán)益，國家依照法律、法規(guī)、決定或遵 照傳統(tǒng)而承擔的特殊責任。 7 還有學者將行政補償概念歸納為，“行政補償 是指行政機關(guān)及其公務員在執(zhí)行職務的過程中的合法行為，導致相對人合法權(quán) 益遭受損害或相對人為社會公益而蒙受定損失時，行政機關(guān)向受損害的相對 人依法承擔給付一定金錢的義務?！?8 由上可見，我國行政法學界對行政補償內(nèi)涵的認識存在著一些分歧，主要 有以下幾個方面： 第一，對于行政補償?shù)钠鹨?，行政法學界基本達成了共識。也就是說行政 補償只能是國家對合法行使公權(quán)力行為所致?lián)p失的補救，從而將行政補償與行 政賠償區(qū)分開來。但是對于是否將行政機關(guān)的“不作為”造成的損失補償納入 行政補償?shù)姆秶膯栴}存在著很大的分歧。有的學者認為國家機關(guān)及其工作人 員的不作為，如公安機關(guān)對要求給予法律保護的受害者不積極采取保護措施， 而致使受害人再度受到損害的行為，以及申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn) 權(quán)的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的行為，國家須給予補償。而 有學者卻持相反意見，認為不應將“不作為”納入行政補償?shù)姆秶?第二，對行政補償原因行為外延的大小認識有分歧。多數(shù)學者認為，行政 補償?shù)脑蛐袨橹荒苁蔷唧w行政行為，不包括抽象行政行為和非行政行為。但 也有學者認為，行政補償?shù)脑蛐袨椴粦窒抻谛姓袨?，只要是行政主體為 了公共利益而實施的一切合法行為都可能引起行政補償，如行政事實行為”。 還有少數(shù)學者認為，“抽象行政行為在對利益關(guān)系調(diào)整時，行政機關(guān)也必須對 利益損失的某些利益集團進行補償。如國家行政機關(guān)對農(nóng)副產(chǎn)品價格的調(diào)整， 會直接影響到城市居民的利益，同時又在宏觀調(diào)控的范圍內(nèi)根據(jù)法律、法規(guī)給 予城市居民定的補償。” 9 。行政事實行為與行政法律行為( 簡稱行政行為) 相對，是行政活動的一種，它是指行政主體為實現(xiàn)一定 行政目的確實施的不產(chǎn)生特定法律效果的行為。當今有關(guān)行政事實行的表述很多趙巖在受到行政事實 行為侵犯的司法救濟一文中指出；“行政事實行為是指國家行政機關(guān)及其工作人員，在行使行政管理職 權(quán)中作出的不以設(shè)定行政管理相對人權(quán)利義務為內(nèi)容的，不產(chǎn)生行政法律效果的行為?！壁w巖受到行政 事實行為侵犯的司法救濟 j 人民法院報，2 0 0 1 年7 月9 曰 7 第三，對行政補償范圍的大小認識不完全相同。有學者著眼于合法權(quán)利受 到的損害及不利影響，如上述大陸學者肖峋認為，行政補償?shù)姆秶垂窈戏?權(quán)益豹損失，包括有形財產(chǎn)方面的損失和身體、生命等方面的損失。但也有學 者只強調(diào)有形財產(chǎn)方面的損失，并在受損程度上須構(gòu)成特別犧牲，如上述林準 的觀點。 第四，對導致行政補償原因行為的主體認識不同。有學者將其局限于行政 機關(guān)及其工作人員，如有人認為，行政補償是國家行政機關(guān)及其工作人員的合 法行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到特別損失；或者公民、法人 或其他組織為了維護和增進國家、社會公共利益而使自己的合法利益受到損 失，依法由行政機關(guān)對相對人所受損失予以適當補償?shù)闹贫取?1 0 有的學者卻 認為，行政補償原因行為的主體應泛指國家機關(guān)及其工作人員，甚至還包括公共 團體，如肖峋便將主體限定為國家機關(guān)及其工作人員。 第五，所主張的補償方式多少不。有人認為，行政補償手段是單一的， 只能是在財產(chǎn)上給予彌補即金錢給付，有學者則認為，還可以從經(jīng)濟上、生活 上或者工作安置上，甚至稅收、產(chǎn)業(yè)政策等諸方面對其所受的損失予以補償。 第六，對行政補償中公共利益的目的性認識不一。有學者強調(diào)了行政補償 中的公共利益的目的性。如臺灣學者李建良認為，行政補償是指行政機關(guān)基于 公益目的，合法實施公權(quán)力，致人民之生命、身體或財產(chǎn)遭受損失，而由國家 予以適當補償?shù)闹贫?，又可稱之為行政法上之損失補償。 1 1 更多學者卻沒有 突出這一點，如前引學者肖峋和林準關(guān)于行政補償?shù)膬?nèi)涵即是如此。 針對上述關(guān)于行政補償內(nèi)涵的分歧，我們應該澄清幾點： 第一，行政機關(guān)“不作為”造成的損害填補不應納入行政補償范疇。所謂 行政不作為是指行政主體負有積極作為的行政義務，并且具有作為的可能性， 但卻在程序上超過法定期間或合理期間消極的有所不為的行政違法行為。 1 2 因此，行政不作為是以違法性作為其基本特征的。按照傳統(tǒng)的國家責任二元論， 行政補償通常是針對公權(quán)力合法行為引起的損害，公權(quán)力違法行為所生損害應 由國家賠償加以解決。因而，將行政機關(guān)不作為造成的損害填補納入行政補償 范圍的主張實際上已經(jīng)突破了將行政補償原因行為局限于“合法”的范圍這一 界限了，抹殺了行政補償與行政賠償之間最本質(zhì)的區(qū)別。 第二，將引起行政補償發(fā)生的原因行為限定在具體的行政行為已經(jīng)不能合 理地解釋和反映行政補償生動的法治實踐。隨著現(xiàn)代法治主義的發(fā)展以及“以 德治國”方案的提出，行政模式正在逐漸發(fā)生變化由秩序行政擴展到服務 行政。，即政府不僅要承擔傳統(tǒng)的保國衛(wèi)民的職能，而且要負擔起扶助各行各 業(yè)的均衡發(fā)展，普遍提高各階層的生活水平和公民道德、文化水準，防止個人 過度泛濫的私欲損害社會公益，以及緩和社會矛盾的責任?？梢?，在服務行政 時代，強調(diào)行政權(quán)力的服務性，而非強制管理性。行政主體作為公權(quán)力的享有 者、行使者，其對相對人權(quán)益的影響方式是多種多樣的，因而作為行政補償?shù)?原因行為也越來越寬，不應再僅僅局限于具體行政行為，事實行為也可能引起 行政補償。如警察訊問犯罪嫌疑人使對方受損的補償。 第三，行政補償?shù)姆秶巡荒芫窒抻谟行呜敭a(chǎn)方面的損失。隨著民主政治 的發(fā)展，法治主義觀念已經(jīng)深入人心，公民利用法律來保護自己合法權(quán)益的意 識越來越強。同時，公權(quán)力滲入公民生活的廣度和深度空前發(fā)展，使得合法行 為侵害相對人權(quán)益的機會和范圍也越來越大，如果仍將行政補償范圍限定于有 形財產(chǎn)方面的損失，而忽視對相對人財產(chǎn)權(quán)以外的合法權(quán)益的損失進行補償?shù)?話，這將會違背憲法保障人民基本權(quán)利的宗旨，而且也與行政補償發(fā)展實踐不 符。實際上，行政補償?shù)姆秶呀?jīng)拓展到了財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)益，如身體權(quán)、 健康權(quán)、生命權(quán)等。 第四，行政補償有別于國家補償。行政賠償與國家賠償之間的關(guān)系，是我 們理解行政杯蓓寫酉泵冪覆要泵磊荔麗茬袞酉國冢菇磋囂= 概忑雨歹f 延弦們理解行政補償與國家補償關(guān)系的參照。在我國，國家賠償這一概忑麗歹f 延要。 遠遠大于行政賠償，它不僅包括行政賠償，還包括刑事賠償、部分民事、行政 審判賠償。相應地，行政補償也只是國家補償?shù)囊粋€有機組成部分，二者是部 分與整體的關(guān)系。國家補償除了行政補償以外，還包括立法補償、司法補償， 甚至還包括社會保障性質(zhì)的補償?shù)?。國家補償是行政補償?shù)纳衔桓拍?，其外?要遠遠大于行政補償。 基于以上幾點分析以及中外行政法學家對行政補償概念的歸納總結(jié)，筆者 認為作為我國行政補償制度核心范疇的行政補償可以界定為：行政補償是指基 嘴靠， 麓 囂一 瓣 數(shù)一 鞣赫糕蓊 于撕祗微機攥糯漱的行為致使媧法人或其他組 織的合法權(quán)益遭受特別損失，依法定原則，對遭受此損失的相對人給予正當補 償?shù)姆芍贫取?( 2 ) 行政補償?shù)奶卣?根據(jù)以上對行政補償涵義的界定，我們可以迸一步分析行政補償制度的特 征： 第一，行政補償?shù)姆ǘㄐ?。行政補償必須以法律或基于法律而為之。在現(xiàn) 代法治國家中，以憲法和法律保護公民私有財產(chǎn)權(quán)是普遍的做法。因此，在憲 法和法律中都普遍規(guī)定了行政補償制度。行政補償必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)、 以法律規(guī)定的方式、標準，依照法定程序?qū)π姓鄬θ说膿p失進行補償。隨意 的、不合法的補償將會侵害公民財產(chǎn)權(quán)，違背行政補償制度建立的初衷。 第二，行政補償?shù)那疤岜仨毷切姓C關(guān)及其工作人員合法行使公權(quán)力的行 為。即是說，般應是以政府名義，出于公共建設(shè)、國家建設(shè)、社會安全等需 要，由定的國家行政機關(guān)及其工作人員，依據(jù)其職責權(quán)限的分工而作出的行 為。這種行為是合法行為，屬于積極實現(xiàn)國家行政目標的行為。 第三，行政補償必須以相對人所受的特別損失為要件。這一特征包含了兩 層意思，即補償對象的特定性和補償損失的有限性。社會成員對國家和社會負 有平等責任，如果社會成員的合法權(quán)益因國家的合法行為平等的受到損失則不 存在行政補償問題，比如服兵役的義務以及公民納稅的義務等。只有當個別和 少量公民或組織，即特定的公民或組織因國家合法行為受到額外的損失或特別 損失，而其他成員卻因此獲益時，刁有行政補償?shù)谋匾液戏?quán)益受損的 公民或組織不褥根據(jù)其受損權(quán)益大小或國家、社會因此避免損失或獲益大小提 出超出其現(xiàn)實損失之外的補償要求。 第四，行政補償?shù)囊罁?jù)及方式具有多樣性。行政補償?shù)囊罁?jù)除法律、法規(guī) 外，也可以是政策。行政補償?shù)姆绞揭膊粌H僅只限于金錢方式一種，受益者還 可以用實物補償?shù)姆绞交蛘邚纳a(chǎn)、生活以及子女上學、就業(yè)等方面對相對人 進行補償。 第五，行政補償?shù)馁Y金來源是受益者負擔，其數(shù)額標準一般遵循“公平” 1 0 原則。雖然行政補償?shù)牧x務機關(guān)是相關(guān)的行政主體，但是實際負擔補償資金或 生活、就業(yè)等方面的安置工作都是由受益的企事業(yè)單位、社會團體法人、社會 組織或者其他個人以及在全社會受益情況下的國家來負擔。補償費不單獨在國 家財政中列支，也不實行集中管理，而由具體行政補償義務機關(guān)分散管理。 第六，行政補償?shù)某绦蛞话闶菂f(xié)商前置，即通常以當事人事前協(xié)商一致為 前提，在當事人就補償范圍、標準、方式等事項達成協(xié)議后才實旋造成相對人 權(quán)益損失的有關(guān)行為。但是，在損失具有事先無法預料、偶發(fā)或者不確定性時， 可以進行事后補償。如中華人民共和國野生動物保護法第1 4 條規(guī)定，“因 保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣?給予補償。”無論是前置補償還是事后補償，行政機關(guān)理應不待相對人申請而 主動啟動補償程序，以維護相對人合法權(quán)益。由于行政補償?shù)某绦蛞话闶菂f(xié)商 前置，因此行政補償糾紛一般都由行政機關(guān)自行解決，而不是通過訴訟途徑解 決。當然，受害人若對行政機關(guān)補償決定有異議，可以申請復議，對復議結(jié)果 不服仍可訴諸法院予以救濟。 2 、行政補償與行政賠償?shù)膮^(qū)別 為了準確地把握行政補償?shù)母拍?，掌握行政補償?shù)奶卣鳎斜匾獙⑵渑c相 近概念加以對比分析，以明確其界限。在行政法上，行政補償與行政賠償關(guān)系 甚為密切。 行政賠償是指固塞堡壁墊羞盈基工縫厶雖違i 盞益籃匭摳上- 蠖互b 壘屋篷人 或其他組織的合法權(quán)益并造成塑童! 由國塞丞望墮堡囂焦曲劍廑。 1 3 行政補 償與行政賠鏖= 祥麗百蒙袤力運作過程中，對遭受特別損害的私人予以救濟 的手段。從表面上看，兩者存在著很多相似之處：首先，從主體上看，行政補 償與行政賠償?shù)闹黧w都是一方為國家，另一方為行政相對人；其次，無論是行 政補償還是行政賠償，都與國家公權(quán)力的行使有關(guān)，且公民和法人或其他組織 因為這種公權(quán)力的行使而遭受了特別的損失；最后，行政補償同行政賠償一樣 都是以彌補當事人損失為目的。盡管如此，兩者的區(qū)別仍然是明顯的。 ( 1 ) 兩者產(chǎn)生的原因的行為性質(zhì)不同。 行政補償是由于國家的合法行為引起的，目的是為了增進社會公共利益， 創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系。因而行政補償?shù)闹饔^原因具有不可歸責性、積極性、主動 性；行政賠償卻是由于國家的違法或不當行為引起的，主要是為了挽回已經(jīng)產(chǎn) 生的違法后果，使受害的合法權(quán)益得到恢復或彌補。與行政補償相比，行政賠 償具有可歸責性、消極性以及被動性。這是兩者最本質(zhì)的區(qū)別，其他的差別基 本上都是以此為基礎(chǔ)的。 是行政主體實現(xiàn)行政目標的手段之一，因而在進行補償時，并不適用等價原則， 而是適用“正當補償”的原則，補償數(shù)額一般要小于損失額，且對于行政7 1 - 4 嘗 的數(shù)額，當事人雙方在不違背國家利益、集體利益和他人合法利益的前提下， 可以自由協(xié)商。 ( 3 ) 救濟的方式不同。 行政賠償承擔賠償責任的方式是以金錢賠償為主，輔之以返還財主或恢復 原狀。國家賠償法塑三土五釜規(guī)定- _ 二! 國窒墮堡魁塞盟墮垡壘塑圭萋塑式。 能夠返還墮主塞堡莖墮鑒塑：至絲運塹墮蘭藍避匾、狀：塑些查王l 芏立墮補 償?shù)姆绞絼t較為靈活：縣直螽樣牲，除千婁制斜瑤h 葫動晰垃轆復廈狀的 補償方式外，還有毽墾窒置：給壬醫(yī)癥或遠迪：塑塑 堡：埕饉垡墨型墨妒等a ( 4 ) 資金來源渠道不同。 行政賠償費用列入各級財政預算，由各級財政按照財政管理體制分級負 擔，并由各級財政機關(guān)負責管理；此外，行政賠償強調(diào)資金來源于“責任人”， 包括行政機關(guān)，作為委托人的行政機關(guān)，行政復議機關(guān)以及在賠償義務機關(guān)賠 償損失后，要向有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人追 償部分或全部賠償費用。而行政補償費用一般不單獨在國家財政中列支，也不 實行集中管理，而由具體行政補償義務機關(guān)分散管理；行政補償強調(diào)資金來源 于“受盞又”，如 酗直后的用地單位，回收礦山開采權(quán)后的經(jīng)營單位，雖義務 主體仍是國家行略機關(guān)，但由受益的機關(guān)、企事業(yè)單位及其他社會組織、個人 支付補償金額。同時，在行政補償中，由于國家是行政補償?shù)牧x務人，所以不 可能像行政賠償那樣產(chǎn)生追償?shù)膯栴}。 ( 5 ) 兩者承擔責任的時間不同。 行政賠償是因為行政主體的望鎏塹壟曼! 塑：絲遺直蔓氆壁償之理，只能是 一 一種事后的救濟措施；而行政補償是因為國家的合法行為引起的，往往是以事 前補償為原則，如征越野i 償。但在緊急狀態(tài)或其他特殊情況下，也可以在事后 進行補償，如因撲救森林火災受到損失的補償。 ( 三) 行政補償?shù)男再|(zhì) 由于行政補償是以行政主體的合法行為為前提的，加之我國還未有系統(tǒng)的 行政補償立法，因而行政法學界對行政補償?shù)男再|(zhì)也是眾說紛紜，各執(zhí)一詞。 目前，對行政補償?shù)男再|(zhì)的認識可以歸納為四種： 1 、關(guān)于行政補償?shù)男再|(zhì)的主要學說 ( 1 ) 責任說 該學說認為，行政補償是行政主體所承擔的對相對人所遭受之損失進行彌 補的一種責任。持該觀點的學者在具體認識上又有行政責任說、法律責任說等 具體差別。 1 ) 行政責任說 該說認為“行政補償是一種特殊的行政責任，其特殊性表現(xiàn)在：第一，這 種責任不以違法為構(gòu)成要件，行政機關(guān)對其合法行為造成的損害對相對人依法 負損害補償責任；第二，這種責任不以過錯為構(gòu)成要件，行政機關(guān)對其無過錯 行為造成的損害要對相對人依法負無過錯責任；第三，這種責任不以因果 關(guān)系為構(gòu)成要件，( 并非無因果關(guān)系，只是補償時不深究因果關(guān)系) 。對于法律 規(guī)定的情形，行政機關(guān)對損害負結(jié)果責任；第四，這種責任也不以危政機 關(guān)及其公務員的侵權(quán)行為為構(gòu)成要件，行政機關(guān)對特定相對人因公共設(shè)施或為 社會公共事業(yè)而蒙受的損失要依法負公平責任”。 1 4 2 ) 法律責任說 該學說認為，“行政補償是國家行使公共權(quán)力非過失責任中的中斷社會 義務面前平等原則”的責任。 1 5 有學者還指出，“社會義務面前平等原則 是一項憲法原則，是法律面前人人平等原則的延伸。該原則意味著公民有 承擔社會義務的責任，在承擔社會義務面前人人平等，不能一部分人承擔，而 另一部分人不承擔。為了社會利益的需要，國家和政府以及其他體現(xiàn)為公共權(quán) 力的行政組織往往以立法、行政法律行為或簽訂國際條約等方式把一些特殊的 社會義務強加在某一部分公民身上，并使他們遭受損害。這些法律行為被稱為 中斷社會義務面前平等原則的行為，由此而導致?lián)p害的責任應由國家或政 府來承擔。值得指出的是，并不是所有因中斷社會義務面前平等原則而導 致的損害均應得到補償。只有社會給予了特殊的和非正常損害才有權(quán) 得到損害補償?！?1 6 ( 2 ) 行為說 認為行政補償是一種具體行政行為，是行政主體基于現(xiàn)代社會國家的“積 極義務”而實施的補救性行政行為。 1 7 ( 3 ) 義務說 認為行政補償是行政主體的法定義務，是行政主體為實現(xiàn)公共利益而實施 的一切行為所賦課的一種現(xiàn)代國家的法定義務。 1 8 t ( 4 ) 綜合說 綜合說將責任說與行為說結(jié)合起來，認為行政補償既是行政主體一種特殊 行政責任，也是行政主體一種補救性具體行政行為。 1 9 該學說指出準確認定 行政補償?shù)男再|(zhì)應當著重考慮如下三個因素： 第一，法律責任包含了兩層語義：一是法律責任關(guān)系，一是法律責任方式。 法律責任方式一般情況下可分為補償性方式和懲罰性方式兩類。 第二，在行政活動中，只有行政主體才享有做出行政補償?shù)馁Y格和權(quán)力， 行政主體作為一方當事人決定著行政補償?shù)男再|(zhì)。 第三，行政補償是行政救濟的一種，是與對行政相對人合法權(quán)益的救濟相 對應的?！柏熑握f”主要是從法律責任的第一層意義來講的，強調(diào)了行政補償 是一種行政主體對行政相對人承擔無過錯責任的法律義務關(guān)系，指出此種法律 責任的屬性，即行政補償是一種特殊的行政責任：而“行為說”是從法律責任 的第二層意義上來講的，強調(diào)它是一種行政主體對行政相對人承擔責任的責任 方式，指出它應是行政相對人所享有的救濟權(quán)利的實現(xiàn)，即行政主體對相對人 做出的一種補救性具體行政行為。所以，應將兩種說法合二為一，行政主體只 有承擔行政補償?shù)男姓熑尾拍茏龀鲂姓a償?shù)木唧w行政行為；只有做出行政 補償?shù)木唧w行政行為，才能真正承擔行政補償?shù)男姓熑?，才能實現(xiàn)行政相對 人獲得行政補償?shù)臋?quán)利。 2 0 2 、評價與思考 上述諸種觀點或多或少地觸及到了行政補償?shù)男再|(zhì)，為我們進一步探討其 性質(zhì)提供了較好的思路。但這些觀點并沒有準確而全面地揭示行政補償?shù)男?質(zhì)。 ； 目前，我國行政法學界對行政補償?shù)男再|(zhì)的認識分歧主要緣于對“責任” 一詞內(nèi)涵的不同理解。 “責任”一詞在現(xiàn)代漢語中有三種不同的含義：一是份內(nèi)應做的事，或者 說是一種角色義務，如“崗位職責”、“盡職盡責”等。二是特定的人對特定的 事項的發(fā)生、變化、發(fā)展及后果負有積極助長義務，如“擔保責任”、“舉證責 任”等。三是因沒有做好份內(nèi)之事或沒有履行助長義務而應承擔的不利后果或 強制性義務，如“違約責任”、“侵權(quán)責任”等。很顯然，從“責任”一詞前兩 種意義上講，將行政補償看成是一種責任還是較為合理的。尤其是法律責任說 還充分地揭示了行政補償與公平負擔原理的關(guān)系。但是將行政補償看成是一種 責任仍然存在著諸多不和諧之處。無論是法律責任說還是行政責任說都是在 “法律責任”意義上使用了“責任”一詞 2 1 而法律責任是“一切違法者， 因其違法行為，必須對國家和其他受到危害者承擔相應的后果”， 2 2 換言之， 違法行為與法律責任之間存在著因果聯(lián)系，違法行為是產(chǎn)生法律責任的原因和 依據(jù)，法律責任是違法行為引起的后果。進而，行政責任也應當是違法或不當 行政行為所引起的法律后果。因而，將行政補償看成是一種法律責任在邏輯上 難以自圓其說。而將行政補償看成是一種行政責任，不僅在邏輯上與法律責任 的一般原理格格不入，在形式上也犯了一個致命的錯誤，那就是很難與“法律 責任說”相區(qū)別，因為學理上常將行政法律責任簡稱為行政責任。同時行政責 任說所指出的行政補償?shù)乃膫€特點也不過是民事責任理論與行政責任理論的 簡單累加，其中無過錯責任和公平責任直接就是對民事責任的復制，另外兩個 特點則是行政賠償領(lǐng)域結(jié)果責任論或危險責任論不加分析援用于行政補償領(lǐng) 域，混淆了損失與損害的區(qū)別。 目前，認為行政補償是行政主體一種補救性具體行政行為的觀點正逐漸被 越來越多的學者所接受。認為行政補償是行政主體的一種補救性具體行政行 為，這是可取的。因為行政補償是行政主體對自己合法行為造成相對人合法權(quán) 益損失所做出的一種補救性行為，它具備了行政行為的四個構(gòu)成要件：行政權(quán) 能的存在、行政權(quán)的實際運用、法律效果的存在和表示行為的存在。但是這種 觀點也有不足之處。在司法實踐中，行政補償總是有原因行為的，行政補償通 常要在作為原因行為的那個合法行為之前作出，甚至是原因行為得以發(fā)生的前 提。而“行為說”卻忽略了這一點，這就極易造成因果關(guān)系顛倒的錯覺，甚至 行政補償沒有原因行為就能獨立存在。 綜合說無非是特殊責任說與行為說的簡單疊加，因而也存在特殊責任說與 行為說無法避免的缺陷。 本文選擇第三種學說義務說，即根據(jù)公平負擔原理，行政補償是對行 政主體為實現(xiàn)公共利益而實施的一切行為所賦課的一種現(xiàn)代國家的法定義務。 2 3 義務是與權(quán)利對應的概念。法律上的義務是指國家通過法律規(guī)定的，對 實現(xiàn)于法律關(guān)系中的主體，以相對抵制的作為或不作為方式保障權(quán)利主體獲取 。張民安認為：所謂法律責任意義上的責任是指某人應當在法律上對某種事件承擔責任，也就是說，根據(jù) 法律規(guī)則，該人應當被責令在某種可能的事件中承擔賠償責任或加以懲罰。 1 6 利益的一種約束。 2 4 國家既然賦予行政機關(guān)“權(quán)利”能夠合法地剝奪公民、 法人或者其他組織的合法權(quán)益，也應為行政機關(guān)設(shè)定因此而引致的相應義務， 給予相對人正當?shù)难a償。權(quán)利與義務均是對等的，相輔相成的。行政補償本身 的屬性不是責任，而是行政主體的一種法定義務，是行政主體合法行使職權(quán)給 相對人造成特別損失時必須承擔的一種伴隨義務。但是在這里，作者需要補充 一點，即需要在“一切行為”前加上“合法”二字，因為在上述義務說中，認 為行政補償是對行政主體為實現(xiàn)公共利益而實施的一切行為所賦課的一種現(xiàn) 代國家的法定義務，將行政補償?shù)脑蛐袨榻缍椤靶姓黧w為實現(xiàn)公共利益 而實施的一切行為”，即不論是行政主體的合法行為還是違法行為，都可以引 發(fā)行政補償，這顯然混淆了行政補償與行政賠償之間的本質(zhì)區(qū)別。因此，本文 在義務說的觀點上將行政補償?shù)男再|(zhì)界定為：行政補償是對行政主體為實現(xiàn)公 共利益而實施的一切合法行為所賦課的一種現(xiàn)代國家的法定義務。 二、行政補償?shù)膽椃ɑA(chǔ) 行政補償作為一項涉及公民財產(chǎn)權(quán)的重要行政法律制度，應該從對財產(chǎn)權(quán) 保障的憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)的完善上，獲得其根基?，F(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)正是處于“防御國家 的不正當侵犯”與“國家可予正當侵犯”的二律背反之中。 2 5 卜一方面，隨著 人們?nèi)藱?quán)意識的不斷強化，財產(chǎn)權(quán)利觀也由絕對向相對方向轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的財產(chǎn) 權(quán)絕對、神圣不可侵犯的思想受到了強烈的批判，各個法治國家紛紛在憲法層 面上肯定財產(chǎn)權(quán)的社會制約性，這不僅為現(xiàn)代國家合法干預私人財產(chǎn)權(quán)提供了 理論依據(jù)，也為行政補償制度的產(chǎn)生提供了一種可能。另一方面，財產(chǎn)權(quán)是公 民的一項基本權(quán)利，是公民得以享受自由和其他攮剝釣物質(zhì)前提，故各國憲法 與法律條文中都明確規(guī)定禁止國家、他人對公民財產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此，為了平 等地保障公民的財產(chǎn)權(quán)，平衡各方利益，抵御國家干預權(quán)在具體行使過程中濫 用的可能性( 這種情況下的干預便是對財產(chǎn)權(quán)的不當侵害) ，現(xiàn)代法治要求國 家在行使這種干預時必須基于公共利益需要并給予權(quán)益受損人正當?shù)难a償。近 現(xiàn)代憲法更是強調(diào)防止來自公共權(quán)力對人民財產(chǎn)權(quán)的侵害，因為公共權(quán)力可以 借助強大的國家機器，有能力、有條件侵犯私有財產(chǎn)，并且這種侵犯還經(jīng)常打 著“合法”的旗號，具有極度的隱蔽性。從這個意義上來說，財產(chǎn)權(quán)是防范國 家侵犯的防衛(wèi)權(quán)。 2 6 行政補償制度不僅非常形象而深刻地注釋“防衛(wèi)權(quán)” 理論，而且還豐富了這種“防衛(wèi)權(quán)”內(nèi)容。 ( 一) 行政補償?shù)目赡苄苑治觯贺敭a(chǎn)權(quán)利觀從絕對到相對的轉(zhuǎn)變 行政補償是在土地征收補償?shù)幕A(chǔ)上發(fā)展起來的行政法律制度。后來，該 制度才漸漸發(fā)展為國家基于公共利益的需要或是為了增進公共利益可以對公 民、法人或其他組織的財產(chǎn)權(quán)及其他合法權(quán)益進行剝奪或限制?？梢?，行政補 償制度起源于對財產(chǎn)的征用，因此，述說行政補償制度不能游離于財產(chǎn)權(quán)之外。 財產(chǎn)權(quán)利觀從絕對到相對的歷史轉(zhuǎn)變?yōu)閲液戏ǜ深A私人財產(chǎn)權(quán)提供一種可 一一一一 博 一一一一 一一一一 一一一 能，從而也為行政補償制度的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提。 公民的經(jīng)濟、社會自由等要求，構(gòu)成了近代西方國家憲法價值體系的根本， 其中特別是經(jīng)濟自由成為近代國家的基礎(chǔ)。而在這一系列的權(quán)利和自由中，財 產(chǎn)權(quán)是其核心， 2 7 只有財產(chǎn)得到了保護，自由、社會秩序以及其他一切基本 價值才能得到保障，因為財產(chǎn)既是個人謀生并改善生存條件的手段，又是他免 于壓迫的基本保障，還是社會公正的前提和保障。憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的保護濫 觴于近代資產(chǎn)階級革命，1 8 世紀初至1 9 世紀末，資產(chǎn)階級雖然奪取并鞏固了 政權(quán)，但資產(chǎn)階級尚未擺脫封建統(tǒng)治陰影的籠罩，深感喪失自由和財產(chǎn)的恐懼。 因此，資產(chǎn)階級在奪取政權(quán)之后，大都在憲法中明確規(guī)定財產(chǎn)權(quán)是公民的一項 基本權(quán)利。財產(chǎn)權(quán)憲法保護的思想源頭可溯及源遠流長的自然法思想。自然法 思想的代表人物洛克指出，在純粹的自然狀態(tài)下，人人皆受自然法支配，人人 都享有完全的自由及不受限制地享受各種權(quán)利。每一個人的生命、自由與財產(chǎn) 都不受他人的損害和侵犯?？墒沁@種人人都可以執(zhí)行的自然法不可避免地會產(chǎn) 生混亂和不安全。因此，人們在一致同意的基礎(chǔ)上建立了一個政府，并把一些 權(quán)力交給它，而政府的主要目的就是保護人們的財產(chǎn)。所以私有財產(chǎn)權(quán)是神圣 不可侵犯的，正如1 8 世紀中葉英國的一位首相所說：即使是最窮的人，“風 能進，雨能進，國王不能進”，縱使他有千軍萬馬也不能跨入即便已經(jīng)破損了 門檻的房子?？梢?，在自然法學者那里，財產(chǎn)權(quán)實際上被看成是一個人自由意 志的體現(xiàn)，是他的自由的外在領(lǐng)域，維護財產(chǎn)權(quán)成了法律的基本目標。 自然法的思想無疑契合了新興資產(chǎn)階級反對封建主義特權(quán)的要求，自然為 資產(chǎn)階級革命的法律文件所確認。早在i 2 1 5 年英王約翰被迫簽署的自由大 憲章中就寫下了關(guān)于限制侵犯財產(chǎn)權(quán)的條款。該文件第