紹興城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機制創(chuàng)新研究 劉平，賀武 ：F127 文獻標(biāo)志碼：A ：1000-8772(xx)01-0036-05 一、紹興城鎮(zhèn)化投融資機制現(xiàn)狀 1.城鎮(zhèn)化建設(shè)以土地財政和土地金融為主導(dǎo) 目前，紹興城鎮(zhèn)化建設(shè)以土地財政和土地金融為主導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計，紹興市從xx年以來的基礎(chǔ)設(shè)施投資分別為201、241、284以及365億元，而同期地方一般財政性收入分別為193、239、256、293億元；基礎(chǔ)設(shè)施的投資均超過地方財政收入，也就是說紹興的基本建設(shè)主要依靠土地出讓金，招商引資的運作方式仍停留在以土地換投資的階段。雖然近年來土地出讓金的占比有所下降，在政府融資平臺運作中，政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要。 2.融資機制不夠靈活 作為建設(shè)投融資主體的投融資平臺對于解決城鎮(zhèn)化資金問題起了一定的作用，但據(jù)統(tǒng)計紹興市的城鎮(zhèn)建設(shè)融資平臺負債率高于65.4%，已經(jīng)超過銀行貸款風(fēng)險控制警戒線，這樣下去將失去再融資能力。BOT、TOT、BT等先進融資方式未得到廣泛的應(yīng)用。另外，政府投融資平臺在xx年地方債務(wù)遭遇銀行貸款嚴(yán)格限制之后，地方債務(wù)轉(zhuǎn)移至銀行表外通過城投債、信托等理財產(chǎn)品形式滾雪球式擴張。 3.支撐城鎮(zhèn)化投融資有序運轉(zhuǎn)的財稅管理體制不暢 財政投入和銀行貸款在投資中所占比重偏高，而市政債券和股票融資所占比重過低，城鎮(zhèn)化發(fā)展市場化融資渠道不暢，特許經(jīng)營模式還有待完善。財力與事權(quán)的不相匹配，導(dǎo)致政府特別是處于基層的縣鄉(xiāng)政府財政運轉(zhuǎn)困難，有限的收入難以滿足城鎮(zhèn)化在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供等方面的資金需要。 二、城鎮(zhèn)化創(chuàng)新投融資的思路：拓展“以城養(yǎng)城” 拓展“以城養(yǎng)城”的發(fā)展思路，充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，堅持以市場為導(dǎo)向，以制度建設(shè)為重點，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求的融資渠道和融資方式。形成市場融資為主導(dǎo)、政府投資為補充、民間投資健康發(fā)展的城鎮(zhèn)化投融資格局。 一是加強政府投融資主體的改革和創(chuàng)新，強化政府資金的引導(dǎo)作用。政府必須創(chuàng)新投入方式，最大化地發(fā)揮有限財政資金的倍增效應(yīng)，起到集聚信貸資金、撬動社會資金、引導(dǎo)各種資源共同投入城鎮(zhèn)建設(shè)的作用。 二是完善立體化的融資體系為核心，拓展融資渠道、開發(fā)相應(yīng)的融資模式、通過傳統(tǒng)金融工具的拓展、國際創(chuàng)新金融工具的引進和新式金融工具的開發(fā)彌補城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金缺口。 三是堅持政策扶持、政府推動、企業(yè)為主、市場運作、互利共贏的原則。融資創(chuàng)新的重點是擴大和銀行合作；吸引社會投資，加快發(fā)展股權(quán)類投資。利用各種金融工具，多渠道提高直接融資比重。借鑒北京、蘇州、天津等地引導(dǎo)基金做法，支持城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)母基金，并大力發(fā)展其他多元化基金主體形式，形成基金合力。 三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機制的策略 1.創(chuàng)新投融資管理決策機制 （1）強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制 加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立全市城鎮(zhèn)化提升工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強化對我市城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、重要政策、重要問題的協(xié)調(diào)。強化對城鎮(zhèn)化發(fā)展中瓶頸問題的研究和協(xié)調(diào)推進。同時，學(xué)習(xí)國內(nèi)城市有關(guān)做法，進一步完善聯(lián)席會議制，努力構(gòu)建“1X”協(xié)調(diào)推進機制，強化對不同建設(shè)主體、相關(guān)職能部門和縣（市）、區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。 （2）加強政策保障機制 盡快編制紹興城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃，針對城鎮(zhèn)化推進中投融資長效機制、調(diào)動市和縣（市）、區(qū)積極性、協(xié)調(diào)推進機制等方面，組織專題研究，研究提出符合紹興實際、可操作的破解對策。同時，強化制度創(chuàng)新，建立起有利于加快推進城市建設(shè)、發(fā)揚城市形象、有效提升城市品質(zhì)的政策保障體系?？梢酝ㄟ^財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策向城鎮(zhèn)化建設(shè)傾斜，讓公益性項目能容易獲得政府最高等級信用擔(dān)保支持，讓準(zhǔn)經(jīng)營性項目在信用市場與資本市場得到增信，讓經(jīng)營性項目能獲取各類產(chǎn)業(yè)基金、民間資本的青睞與投資。政策創(chuàng)新要盡量引導(dǎo)城鎮(zhèn)化投資主體多元化、城鎮(zhèn)化融資方式多樣化。制定吸引民間資金和外資進入經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策，制定鼓勵市政公用企業(yè)到資本市場融資甚至發(fā)行企業(yè)債券或到境外上市的各項政策。 （3）確保利益共享機制 重點強化事權(quán)與財權(quán)的匹配性：一是對于跨區(qū)域的重大線性工程，可以積極探索市和縣（市）、區(qū)以及縣（市）、區(qū)之間共建共享的推進模式。二是對于市里為主體開發(fā)的功能區(qū)塊，項目所在有縣（市）區(qū)可以土地、資本注入等方式參與項目投資公司。三是對于縣（市）、區(qū)為主體開發(fā)的功能區(qū)塊，市里重點做好規(guī)劃管理、政策保障和協(xié)調(diào)服務(wù)，幫助縣（區(qū)）政府及時破解區(qū)塊開發(fā)和項目建設(shè)中的難點和障礙，縣（區(qū)）政府掌握足夠的主動權(quán)和決策權(quán)，負責(zé)具體項目的推進實施和管理運維，享受項目收益，從而充分調(diào)動縣（市）、區(qū)政府的開發(fā)建設(shè)積極性。 （4）構(gòu)建完善的投融資的內(nèi)外監(jiān)控機制 一是構(gòu)建起“國有資產(chǎn)管理機構(gòu)政府投融資平臺政府投融資平臺全資、控股、參股企業(yè)”的市場化契約治理模式。提高政府投融資平臺信息透明度，推動促進投融資平臺及時公開自身資金使用情況和財務(wù)狀況，接受人大以及投資者和社會公眾的監(jiān)督。同時建立健全政府投融資責(zé)任制度。對政府投融資項目的預(yù)算與績效進行科學(xué)評估，由財政部門及聘請第三方審計機構(gòu)進行獨立評估，實現(xiàn)對項目的立體式評價。 二是完善政府投融資風(fēng)險管理內(nèi)控流程。并對各類項目的直接融資、融資平臺融資和各種或有負債進行統(tǒng)一歸口統(tǒng)計，建立和改進政府投融資風(fēng)險管理監(jiān)控模型，測算債務(wù)償還計劃，進行預(yù)警指標(biāo)情景分析，便于實時監(jiān)控。 2.創(chuàng)新投融資運作機制 （1）加快組建重點功能區(qū)和重大項目封閉運作的項目公司 對于城市重點功能區(qū)塊，可以借鑒杭州錢江新城開發(fā)模式，組建管委會或項目公司，研究賦予土地儲備職能和土地一級開發(fā)權(quán)，實行封閉式開發(fā)，采取資源經(jīng)營的市場化運作方式，土地出讓金基本全額返還，通過土地市場運作實現(xiàn)建設(shè)資金自平衡，做到“自行籌資、自行建設(shè)、自行經(jīng)營、自行還貸”；對于跨區(qū)域重大線性工程，實行一個城建項目設(shè)立一個新的項目公司的建設(shè)機制，研究把沿線劃定紅線范圍內(nèi)可抵押擔(dān)保的土地出讓和沿街?jǐn)M征用房產(chǎn)處置的收益注入項目，以經(jīng)營性現(xiàn)金流對項目本息進行全覆蓋，項目建設(shè)期間由市政府賦予土地儲備職能，其公司資本金由市財政按項目概算20%要求注入，實行封閉運作，對整個區(qū)塊統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一建設(shè)，建成后項目公司隨即注銷。 （2）完善土地儲備融資機制 在建立全市土地儲備庫的基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)新土地儲備機制，構(gòu)筑高效順暢的土地前期開發(fā)、儲備、融資體系，加快土地收儲過程，縮短土地融資、出讓時間，提高土地資源周轉(zhuǎn)效率，為重大區(qū)塊、重點項目的開發(fā)提供資金保障。 （3）健全政府投融資公司長效發(fā)展機制 一是完善資產(chǎn)注入機制。通過土地、財政資金、股權(quán)等多種渠道注入資產(chǎn)，幫助國有投資公司做大資產(chǎn)規(guī)模，做優(yōu)資產(chǎn)，增強融資能力，使投融資平臺實現(xiàn)由輸血型向造血型轉(zhuǎn)變。除了每年安排一定比例的財政一般預(yù)算支出作為資本金注入投資公司外，可以借鑒上海經(jīng)驗，上海市政府將市財政預(yù)算內(nèi)專款、城市建設(shè)維護費、城建政策性收費、土地批租、發(fā)行債券、市政項目國際性融資、已建成的市政設(shè)施的資產(chǎn)經(jīng)營等七項全部用于城市建設(shè)，其中絕大部分由上海城投公司集中統(tǒng)一使用，確保了城建所需的巨額資金。 二是積極拓展融資渠道。一方面，要創(chuàng)新直接融資方式，通過發(fā)行企業(yè)債券、短期融資券、中期票據(jù)、信托融資、保險業(yè)務(wù)融資等渠道擴大直接融資規(guī)模。另一方面，要充分發(fā)揮紹興民間資本充裕的優(yōu)勢，鼓勵社會資本以多種投融資模式，研究建立城市建設(shè)專項基金、交通建設(shè)專項基金等，吸引社會資本參與，發(fā)揮財政資金的杠桿作用。此外，還可以通過股權(quán)注入、無形資產(chǎn)注入等多種方式如建造移交（BT）、建造經(jīng)營轉(zhuǎn)讓（BOT）、建造經(jīng)營轉(zhuǎn)讓（BOT）、建造出租移交（BLT）、建造擁有經(jīng)營（BOO）、建造移交經(jīng)營（BTO）、開發(fā)經(jīng)營移交（DOT）、重建經(jīng)營移交（ROT）、重建擁有經(jīng)營（ROO）、移交經(jīng)營移交(TOT)、公共私人合營（PPP）、民間主動融資模式（PFI）參與基礎(chǔ)設(shè)施。 三是整合提升融資平臺?？梢越梃b吉林經(jīng)驗，當(dāng)?shù)貙φY源進行梳理整合和現(xiàn)金流設(shè)計，打破當(dāng)?shù)貒歇氋Y的城投集團負責(zé)融資建設(shè)的單一形態(tài)，借鑒國際通行的“公私合營模式”設(shè)立社會資本參股的特殊目的公司來負責(zé)融資、開發(fā)、建設(shè)城市特定區(qū)域，形成舉債和還貸良性循環(huán)的平臺運作模式。實現(xiàn)股東開發(fā)，收益共享。 3.創(chuàng)新投融資金融服務(wù)機制 （1）大力完善城鎮(zhèn)建設(shè)的金融服務(wù)體系 大力完善城鎮(zhèn)建設(shè)的金融服務(wù)體系，形成政策性銀行、商業(yè)銀行、民營金融機構(gòu)等多種形式并存的金融體制。因此，首先要發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用，應(yīng)出臺政策措施促進國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)開展有針對性的貸款。其次，鼓勵農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社、小額貸款公司及商業(yè)銀行以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)為切入點參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時，要建立適合城鎮(zhèn)建設(shè)的金融環(huán)境，加強銀企合作，降低金融風(fēng)險。特別是要完善股權(quán)質(zhì)押、專利質(zhì)押、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、農(nóng)村住房抵押等貸款機制。 （2）加強金融服務(wù)創(chuàng)新 一是建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場，完善政府投資項目的退出機制，以便于退出部分國有股權(quán)，盤活政府融資平臺現(xiàn)有的資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化等金融運作手段為新項目籌集資金。 二是以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐，探索開展市級政府發(fā)債試點。先期可以考慮將部分城投債轉(zhuǎn)為市政收益?zhèn)?，將那些以公用事業(yè)為募集資金投向、以使用者付費收入為主要還款的城投債定位為市政收益?zhèn)硎芏愂諟p免待遇，并在政府預(yù)算中設(shè)立特別賬戶，封閉管理發(fā)債資金運用和償債資產(chǎn)收益，同時按市政債的要求強化其信息披露和懲罰約束責(zé)任。進一步推動利率市場化改革和分層次的信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用評級在強化市場約束中的作用。進一步推動各類金融機構(gòu)完善公司治理，形成有效的決策、執(zhí)行、制衡機制，促使投資者按市場化理念和原則，基于透明的政府財務(wù)信息和信用評級結(jié)果進行投資決策 三是積極探索基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化。通過ABS（資產(chǎn)支撐證券化）等模式，對已有的能產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)或者在未來能產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進行證券化，使建設(shè)者加快資金周轉(zhuǎn)、分散投資風(fēng)險。 參考文獻： 1賈康.城鎮(zhèn)化進程中的投融資需求J.中國金融，xx(10). 2石亞東，李傳永.我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的難點分析J.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，xx(7). 3張文龍.市域城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制機制創(chuàng)新研究N.科技日報，xx-07-15(11). 4楊志勇.我國城鎮(zhèn)化融資方式分