地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理研究一、緒論新冠肺炎疫情，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成較大沖擊，疫情期間，大量中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶倒閉關(guān)門(mén)，失業(yè)人數(shù)大增。面對(duì)疫情期間嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，各地紛紛扶持地?cái)偨?jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，社會(huì)上掀起一股全民擺地?cái)偟娘L(fēng)潮。在現(xiàn)代城市里由于地?cái)傉加贸鞘械牡缆?、廣場(chǎng)等公共區(qū)域，破壞城市的市容秩序，對(duì)城市的交通、衛(wèi)生、環(huán)境、居民生活產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，地?cái)偨?jīng)濟(jì)一直是一種邊緣化的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，各地政府均未給予地?cái)偼耆暮戏ɑ匚?，并在各類?chuàng)建整治活動(dòng)中不斷壓縮地?cái)偟纳婵臻g。地?cái)偨?jīng)濟(jì)的存在有其依據(jù)和生存基礎(chǔ)，但也給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)許多突出問(wèn)題。當(dāng)下中國(guó)取得偉大建設(shè)成就的同時(shí)也面臨著發(fā)展的突出問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于法治的思想正是基于破解我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中黨的發(fā)展現(xiàn)狀、人民主體地位挑戰(zhàn)、中國(guó)夢(mèng)的順利實(shí)現(xiàn)等方面難題的時(shí)代呼吁與歷史需求。[1]常態(tài)化疫情防控期間，面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，各地政府在松綁地?cái)偨?jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須堅(jiān)持以習(xí)近平總書(shū)記重要法治思想為指引，精準(zhǔn)施策，將地?cái)偨?jīng)濟(jì)納入法治框架，進(jìn)一步提升城市治理能力和治理水平，在地?cái)偂⑾M(fèi)者、商鋪、城市管理的各方博弈中尋找到一個(gè)優(yōu)化共贏的解決方案。二、地?cái)偨?jīng)濟(jì)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所發(fā)揮的重要作用（一）地?cái)偨?jīng)濟(jì)有助于疏通經(jīng)濟(jì)的毛細(xì)血管。地?cái)傊恍枭倭苛鲃?dòng)資金就可靈活經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)業(yè)門(mén)檻低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，售賣(mài)商品的價(jià)格不高，有助于疏通經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的毛細(xì)血管，增加居民靈活就業(yè)渠道，滿足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的目的。一方面地?cái)偨?jīng)濟(jì)可有效拓寬就業(yè)渠道，完善社會(huì)救濟(jì)途徑，疫情期間的失業(yè)人群可通過(guò)擺地?cái)倢?shí)現(xiàn)靈活就業(yè)，維持基本生存。另一方面地?cái)偵唐菲毡閮r(jià)格不高，是對(duì)城市消費(fèi)層次的重要補(bǔ)充，有助于提振消費(fèi)信心，方便市民休閑購(gòu)物，繁榮城市經(jīng)濟(jì)。地?cái)偨?jīng)濟(jì)為當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)注入了生機(jī)，是穩(wěn)就業(yè)、促消費(fèi)、保民生的有效舉措。（二）地?cái)偨?jīng)濟(jì)有助于維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)成熟規(guī)范，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求也越來(lái)越高，眾多不具備技術(shù)優(yōu)勢(shì)或資本優(yōu)勢(shì)的底層群眾在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)中敗下陣來(lái)。疫情期間，大批中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶倒閉關(guān)門(mén)，更是造成大量底層群眾失業(yè)。解決這些在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中敗下陣來(lái)或者在疫情期間失業(yè)的底層群眾的就業(yè)問(wèn)題，對(duì)維護(hù)城市穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展意義重大。地?cái)偨?jīng)濟(jì)就業(yè)門(mén)檻低，業(yè)態(tài)范圍龐雜，具有很強(qiáng)的包容性。疫情期間放開(kāi)地?cái)偨?jīng)濟(jì)，給底層困難群眾提供了通過(guò)自身努力改變生活狀態(tài)的機(jī)會(huì)。（三）地?cái)偨?jīng)濟(jì)有助于豐富城市的文化生活。長(zhǎng)期以來(lái)，地?cái)偨?jīng)濟(jì)作為一種邊緣經(jīng)濟(jì)，在各類創(chuàng)建整治中被不斷壓縮存在空間。城市在規(guī)范化、秩序化的同時(shí)，也少了幾分煙火之氣。城市產(chǎn)生的原因，就是因其區(qū)位優(yōu)勢(shì)形成地?cái)偧匈Q(mào)易，再慢慢聚集商業(yè)、工業(yè)各類生產(chǎn)要素發(fā)展成現(xiàn)代的城市。具有地域特色的地?cái)偂?shí)體店鋪、商場(chǎng)等多種經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，組成了每個(gè)城市獨(dú)特的風(fēng)景，為城市的正常運(yùn)行提供經(jīng)濟(jì)支撐。創(chuàng)造多元化的地?cái)偲放莆幕芗せ畛鞘蟹諊?，豐富城市生活，營(yíng)造出具有濃厚地域特色的街頭文化。三、地?cái)偨?jīng)濟(jì)帶來(lái)的治理難題（一）質(zhì)量維權(quán)問(wèn)題。地?cái)偨?jīng)濟(jì)準(zhǔn)入門(mén)檻低、流動(dòng)性強(qiáng)，商品質(zhì)量難以保證，部分商販打一槍換一個(gè)地方，售后服務(wù)更無(wú)從談起。某些不法攤販為了追求更大的眼前利益而欺騙消費(fèi)者，缺斤少兩、以次充好的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大地?cái)_亂了商品市場(chǎng)正常的運(yùn)行秩序。燒烤、鹵菜、小吃等餐飲行業(yè)是地?cái)偨?jīng)濟(jì)的主力軍，經(jīng)營(yíng)餐飲地?cái)偟臄傊鞔蠖鄾](méi)有健康證，售賣(mài)食品并未經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)檢測(cè)，安全性難以保障，極易引發(fā)食品安全問(wèn)題。地?cái)偨?jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)門(mén)檻低，造成經(jīng)營(yíng)者的違法成本低。消費(fèi)者從地?cái)偵腺?gòu)買(mǎi)的商品出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，無(wú)法索賠或更換，缺少投訴證據(jù)，維權(quán)困難，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)也無(wú)有效措施對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)的攤販進(jìn)行追究。（二）環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題。無(wú)約束的地?cái)偼馕吨杂珊蜔o(wú)序，這和以秩序?yàn)榛A(chǔ)的法治社會(huì)是沖突的。不加規(guī)范的地?cái)偨?jīng)濟(jì)易滋生諸多城市管理問(wèn)題，破壞來(lái)之不易的城市治理成果，突出表現(xiàn)為：垃圾、油污污染環(huán)境；堵塞城市道路、廣場(chǎng)等公共區(qū)域，影響車(chē)輛、行人的正常通行；噪音、油煙擾民，影響地?cái)傊苓厖^(qū)域居民的正常生活。（三）矛盾沖突問(wèn)題。由于地?cái)偨?jīng)濟(jì)具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，不同攤販的經(jīng)營(yíng)位置和邊界較為模糊，再加上攤販的法律意識(shí)淡薄，與地?cái)偨?jīng)濟(jì)相關(guān)的糾紛與沖突也會(huì)不斷上演。圍繞地?cái)倲傌湹拿軟_突主要有四個(gè)方面：一是優(yōu)勢(shì)位置的稀缺，造成攤販和攤販之間存在搶地盤(pán)搶生意的沖突；二是攤販和管理者之間的沖突，用暴力抵抗執(zhí)法，侵害管理人員的人身安全；三是地?cái)倲傌満蛯?shí)體店鋪商家的沖突；四是攤販和顧客之間因食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、欺詐銷(xiāo)售等而產(chǎn)生的維權(quán)相關(guān)沖突。這些矛盾沖突為社會(huì)治安增添了諸多不穩(wěn)定因素，極易引發(fā)暴力事件。四、地?cái)偨?jīng)濟(jì)背后的法治分析（一）地?cái)偨?jīng)濟(jì)的合法性和合理性分析。推進(jìn)法治政府建設(shè)，要堅(jiān)持合法行政和合理行政的結(jié)合，法治的目標(biāo)就是合法性與合理性的結(jié)合。一方面，不加約束的擺地?cái)傂袨?，代表著天然的自由和無(wú)序，而法治是以秩序?yàn)榛A(chǔ)，政府在扶持地?cái)偨?jīng)濟(jì)的過(guò)程中，行政執(zhí)法部門(mén)要做到“合法行政”原則的基本要求，對(duì)于違規(guī)占道經(jīng)營(yíng)行為，堅(jiān)持依法執(zhí)法，這是建設(shè)法治政府的前提。另一方面，對(duì)待地?cái)偨?jīng)濟(jì)，也要堅(jiān)持合理行政原則，不能搞一刀切，一取了之，執(zhí)法手段應(yīng)當(dāng)符合“目的正當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，合理規(guī)范設(shè)置，解決底層群眾就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法治效果的可接受性?？傊?，扶持地?cái)偨?jīng)濟(jì)要堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)持合法性和合理性原則的結(jié)合，正確處理二者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自由和秩序的平衡。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)法律決定的可預(yù)測(cè)性與可接受性的統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一。（二）圍繞地?cái)偨?jīng)濟(jì)的新一輪博弈和法治成本的增加。近幾年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市、創(chuàng)建全國(guó)文明城市等城市創(chuàng)建活動(dòng)的開(kāi)展，地?cái)偨?jīng)濟(jì)受到一定限制，城市的功能分區(qū)更為精細(xì)，城市環(huán)境衛(wèi)生和市民文明意識(shí)都達(dá)到了一個(gè)新的高度。城市地?cái)偟臄傌湣?shí)體店鋪的商戶、地?cái)傊苓吘用窈统鞘泄芾砀鞑块T(mén)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期博弈，形成了一種穩(wěn)定且有序的平衡，矛盾沖突較以往大為減少。重新放開(kāi)地?cái)偨?jīng)濟(jì)，勢(shì)必造成城市攤販、商戶、居民和城市管理者的新一輪博弈，增加治理難度，提升治理成本。針對(duì)地?cái)偪赡芤l(fā)的環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、噪音擾民等問(wèn)題，周邊居民會(huì)通過(guò)市長(zhǎng)熱線投訴，并積累對(duì)城市管理者的不滿，這些都為正常的城市管理執(zhí)法工作增加了難度，提升了城市的法治成本。五、優(yōu)化地?cái)偨?jīng)濟(jì)的法治路徑研究（一）加強(qiáng)基層黨建。地?cái)偨?jīng)濟(jì)的治理工作要從基層著手，街道、社區(qū)、村等組織作為治理結(jié)構(gòu)中最基層的社會(huì)單元，是基層群眾生活的重要場(chǎng)所，地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理工作理應(yīng)從基層著手。將地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理工作融入基層黨建，提高基層群眾“大城眾管”意識(shí)是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新發(fā)展，是依法治國(guó)和群眾路線相結(jié)合的有益探索，能充分發(fā)揮基層黨組織對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理工作的引領(lǐng)作用，切實(shí)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝群眾思想，增強(qiáng)法治意識(shí)，主動(dòng)參與城市管理，主動(dòng)維護(hù)生活環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境。（二）堅(jiān)持立法先行。奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，針對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)，應(yīng)堅(jiān)持立法先行，精細(xì)立法，精準(zhǔn)施策，使管理者有法可依，使經(jīng)營(yíng)者有法可循。一方面要堅(jiān)持科學(xué)立法，加強(qiáng)調(diào)查研究，對(duì)放松地?cái)偨?jīng)濟(jì)帶來(lái)的社會(huì)救濟(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益和增加的治理成本進(jìn)行核算分析。另一方面要堅(jiān)持民主立法，也就是說(shuō)立法的內(nèi)容、參與者和程序都要實(shí)現(xiàn)民主化，讓更多的社會(huì)公眾參與。制定地?cái)偨?jīng)濟(jì)相關(guān)法律法規(guī)和管理制度，要開(kāi)展多種形式的調(diào)研、聽(tīng)證、磋商，充分聽(tīng)取攤販、商戶、居民和管理者等各方意見(jiàn)，更好地協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，避免矛盾沖突，保證底層困難群眾能長(zhǎng)期從地?cái)偨?jīng)濟(jì)中得到救濟(jì)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。（三）合理規(guī)范設(shè)置。地?cái)偨?jīng)濟(jì)不能一哄而上，一放而亂，應(yīng)堅(jiān)持在做好疫情防控、維持城市秩序的前提下，因地制宜，合理設(shè)置，規(guī)范管理。1.劃定攤區(qū)。各地政府應(yīng)按照“不影響消防安全、不影響道路交通、不影響市民生活、分步實(shí)施”的原則，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，充分利用現(xiàn)有商業(yè)區(qū)域合理設(shè)置嚴(yán)禁區(qū)域、嚴(yán)管區(qū)域及規(guī)范引導(dǎo)區(qū)域，和實(shí)體店鋪互相補(bǔ)充、良性互動(dòng)。對(duì)設(shè)置的地?cái)偨?jīng)營(yíng)區(qū)要進(jìn)行功能化細(xì)分，納入網(wǎng)格化管理，指導(dǎo)攤主按規(guī)定的范圍、時(shí)段和業(yè)態(tài)品類進(jìn)行地?cái)偨?jīng)營(yíng)。2.嚴(yán)格準(zhǔn)入。針對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)要設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入門(mén)檻，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)要求，保證真正的底層困難群眾獲得經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)。社區(qū)要認(rèn)真排查轄區(qū)內(nèi)的失業(yè)無(wú)業(yè)人員、生活困難人員、殘疾人員等困難群體，進(jìn)行調(diào)查登記，摸清人數(shù)和經(jīng)濟(jì)狀況，收集梳理后報(bào)街道辦、城市管理等部門(mén)充分研究，按照劃定的攤區(qū)數(shù)量，優(yōu)先安置轄區(qū)內(nèi)失業(yè)無(wú)業(yè)人員、生活困難人員、殘疾人員等困難群體，確保最好的位置給最需要的人。管理部門(mén)要加強(qiáng)準(zhǔn)入管理，核實(shí)人員情況，避免不需要依靠地?cái)偨?jīng)濟(jì)生存的有穩(wěn)定收入的主體加入到地?cái)偨?jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)，確保地?cái)偨?jīng)濟(jì)優(yōu)先解決生活困難人員的靈活就業(yè)問(wèn)題和生活保障問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮地?cái)偨?jīng)濟(jì)的救濟(jì)作用。3.規(guī)范管理。地?cái)偨?jīng)濟(jì)事關(guān)城市生活的方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、交通安全管理、環(huán)境治理等多方面進(jìn)行綜合治理，需要政府治理鏈條的系統(tǒng)運(yùn)行。首先要堅(jiān)持服務(wù)為先，加強(qiáng)引導(dǎo)。政府部門(mén)主動(dòng)收集攤販、居民的訴求，及時(shí)處理反饋，做好資格申請(qǐng)、證照申辦、衛(wèi)生許可、攤位分配等全過(guò)程的管理服務(wù)。其次要堅(jiān)持綜合治理，齊抓共管。城市管理部門(mén)要嚴(yán)格“三限、三有、三控”管理，即“限時(shí)間、限地點(diǎn)、限規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有垃圾收容器、防滲漏地墊、經(jīng)營(yíng)許可證，控噪音、油煙、隱患”，引導(dǎo)參與的經(jīng)營(yíng)者簽訂臨時(shí)占道經(jīng)營(yíng)承諾書(shū)，書(shū)面承諾遵守相關(guān)的管理規(guī)定。環(huán)衛(wèi)部門(mén)要做好地?cái)倲倕^(qū)的環(huán)境衛(wèi)生，加強(qiáng)清掃保潔和消毒消殺力度，確保日產(chǎn)日清，營(yíng)造干凈衛(wèi)生的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)要積極維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，把好地?cái)偵唐返馁|(zhì)量關(guān)和食品的安全關(guān)。交通、環(huán)保部門(mén)要疏通攤區(qū)周邊交通秩序，避免擁堵，避免油煙、噪音擾民，處理好各類居民投訴。各部門(mén)要建立長(zhǎng)效的綜合治理機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，形成齊抓共管的新格局，努力實(shí)現(xiàn)便民利民與維護(hù)城市容貌的有機(jī)結(jié)合。4.退出機(jī)制。一是根據(jù)疫情防控、防災(zāi)減災(zāi)、城市規(guī)劃調(diào)整及其他工作需要，需臨時(shí)取締地?cái)偨?jīng)營(yíng)，地?cái)偨?jīng)營(yíng)者要無(wú)條件配合拆除，政府相關(guān)部門(mén)做好地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的疏導(dǎo)安置工作，確保地?cái)偨?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。二是堅(jiān)持剛?cè)岵?jì)的執(zhí)法方式，針對(duì)違反法律法規(guī)和管理規(guī)定的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者，堅(jiān)持教育為主，處罰為輔。三是根據(jù)地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信檔案，取締欺詐消費(fèi)者、售賣(mài)假冒偽劣產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)資格，并進(jìn)行相應(yīng)的處罰。（四）推進(jìn)多元共治。在依法開(kāi)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理時(shí)我們要清醒地認(rèn)識(shí)到法律的局限性，僅靠法律并不能完全實(shí)現(xiàn)優(yōu)化地?cái)偨?jīng)濟(jì)的目的，還應(yīng)在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，建立多元共治的新格局。一是充分發(fā)揮城市管理相關(guān)部門(mén)在地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理中的特殊地位，勇于擔(dān)當(dāng)，做好內(nèi)外組織協(xié)調(diào)，從法律宣傳、規(guī)范管理和社會(huì)參與三個(gè)角度，探索建立優(yōu)化地?cái)偨?jīng)濟(jì)的機(jī)制，全方位提升地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理工作水平。二是打造高水平地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理智庫(kù)，組織社會(huì)各界人士圍繞地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域不斷變化的新形勢(shì)和不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研、建言，為依法推進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理提供具有戰(zhàn)略性、前瞻性的對(duì)策