-PAGE38-我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策演變概述（一）耕地占補(bǔ)數(shù)量上的平衡（1997年至2003年）1997年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》發(fā)布，首次提出了耕地占補(bǔ)平衡的概念，并于1998年將“耕地占補(bǔ)平衡”寫(xiě)入《土地管理法》，此后耕地占補(bǔ)平衡有了法律保障，成為我國(guó)保護(hù)耕地的一項(xiàng)基本制度。1998年8月我國(guó)《土地管理法》提出要給予對(duì)因建設(shè)而被占用的耕地資源進(jìn)行補(bǔ)償，保障農(nóng)民自身利益，《土地管理法實(shí)施條例》、《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》也明確提出要對(duì)于耕地轉(zhuǎn)用和土地整治實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的年度計(jì)劃總量管控。2000年國(guó)家國(guó)土資源部門(mén)發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作通知》，耕地占補(bǔ)平衡的責(zé)任人和監(jiān)管辦法開(kāi)始在各個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行。2001年我國(guó)連續(xù)下發(fā)《關(guān)于加大補(bǔ)充耕地力度保證實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，對(duì)補(bǔ)充耕地、補(bǔ)充耕地貯備制度、補(bǔ)充耕地項(xiàng)目查收和土地開(kāi)發(fā)整治項(xiàng)目方面提出了明確要求，嚴(yán)格考察建設(shè)用地項(xiàng)目占用耕地的條件，于2002年、2003年實(shí)施考察試點(diǎn)。在耕地占補(bǔ)平衡第一階段，國(guó)家成立了以《土地管理法》為基礎(chǔ)的耕地保護(hù)制度體系，通過(guò)了一系列相關(guān)的耕地占補(bǔ)平衡政策。“占一補(bǔ)一”的出現(xiàn)改變了在建設(shè)用地需求不斷增加的情況下，耕地面積大量減少的失衡局面。長(zhǎng)春市在此階段還未開(kāi)始進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡。（二）耕地占補(bǔ)平衡傾向于數(shù)量和質(zhì)量雙平衡（2004年至2012年）2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革和嚴(yán)格土地管理的決定》出臺(tái)，規(guī)定我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度，因非農(nóng)業(yè)建設(shè)而占用耕地資源的相關(guān)部門(mén)，必須補(bǔ)充數(shù)量與質(zhì)量雙平衡的耕地，根據(jù)等級(jí)折算出耕地的質(zhì)量，積極落實(shí)“先補(bǔ)后占”工作。2005年《關(guān)于開(kāi)展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》提出為達(dá)到耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)格根據(jù)等級(jí)折算系數(shù)確定耕地質(zhì)量。2006年《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》頒布，耕地占補(bǔ)平衡考核被要求更深一層推進(jìn)，并把考核工作劃分為補(bǔ)充耕地資金、管控項(xiàng)目、掛鉤項(xiàng)目、驗(yàn)收項(xiàng)目、考核耕地質(zhì)量數(shù)量、登記、執(zhí)行。2006年《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》下發(fā)，通過(guò)實(shí)施該制度，指定國(guó)土資源部為主管部門(mén)，提出相關(guān)的考核辦法，推進(jìn)耕作層剝離用于土壤改良和開(kāi)發(fā)，達(dá)到耕地?cái)?shù)量質(zhì)量雙平衡。2008年《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》出臺(tái)，要求進(jìn)一步限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，保證公民履行補(bǔ)充耕地的義務(wù)，提高農(nóng)用地綜合利用效益，加強(qiáng)耕地的保護(hù)。2009年《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》發(fā)布，明確在占補(bǔ)平衡過(guò)程中要時(shí)刻保障補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，國(guó)土資源部門(mén)要對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行等級(jí)折算，并提出考核意見(jiàn)。2010年《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督管理的通知》印發(fā)，成立耕地占補(bǔ)平衡臺(tái)賬，落實(shí)監(jiān)測(cè)體系和耕地占補(bǔ)平衡考核的獎(jiǎng)罰機(jī)制。這一階段長(zhǎng)春市主要是通過(guò)加強(qiáng)土地管理與保護(hù)，來(lái)落實(shí)耕地占補(bǔ)數(shù)量質(zhì)量平衡。2003年長(zhǎng)春市頒布《土地管理細(xì)則》，規(guī)定科學(xué)用好每一宗類型土地，不論是建設(shè)用地還是耕地，堅(jiān)決杜絕浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。土地整治項(xiàng)目要求補(bǔ)充耕地總量的3/5可抵于新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目占用耕地的面積補(bǔ)償指標(biāo)。另外通過(guò)建立耕地自身檔案來(lái)保持長(zhǎng)春市內(nèi)耕地總量平衡，對(duì)于補(bǔ)充耕地不足的項(xiàng)目單位，政府應(yīng)命令其在一定期限內(nèi)整理出同從前相等耕地面積，并由國(guó)土資源部門(mén)考核。2005年10月《耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》發(fā)布，保護(hù)永久基本農(nóng)田和耕地保有量首次被放入了評(píng)定指標(biāo)，“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”開(kāi)始實(shí)行，要求補(bǔ)充的耕地質(zhì)量不低于占用時(shí)的耕地質(zhì)量，進(jìn)一步推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度。2012年《長(zhǎng)春市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》明確了耕地管護(hù)，提高了土地節(jié)約集約程度，積極開(kāi)展工礦廢棄地優(yōu)先整理，除了進(jìn)行土地整治還要尋找適宜開(kāi)墾的耕地后備資源，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策。對(duì)補(bǔ)充耕地的單位法人實(shí)行主體責(zé)任制，獎(jiǎng)懲分明，補(bǔ)充耕地的建設(shè)單位需繳納足夠的耕地開(kāi)墾費(fèi)，不可緊縮財(cái)政資金，要加大力度以提高耕地質(zhì)量，嚴(yán)格防止占好補(bǔ)壞，大力提高糧食綜合生產(chǎn)能力，嚴(yán)控建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)模，推進(jìn)土地協(xié)調(diào)管理和用途限制，保護(hù)永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格依法按程序辦理審批等量等質(zhì)的永久基本農(nóng)田，大力提高土地利用節(jié)約集約程度。非農(nóng)項(xiàng)目使用耕地時(shí)根據(jù)“誰(shuí)占誰(shuí)補(bǔ)”的規(guī)定履行，對(duì)于實(shí)在沒(méi)辦法補(bǔ)充者可求助于政府幫助，補(bǔ)充耕地資金應(yīng)充分計(jì)入工程投資。市、縣政府負(fù)責(zé)安排和實(shí)施土地整治，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，擴(kuò)大耕地的面積。（三）耕地占補(bǔ)平衡向生態(tài)平衡過(guò)渡（2013年至2015年）2013年國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定進(jìn)一步擴(kuò)大退耕還林的規(guī)模，嚴(yán)格治理因建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展而占用耕地資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染的問(wèn)題。2014年2月國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化管控最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，不再成立城市人口在五百萬(wàn)以上的特大型城市新區(qū)，耕地后備資源不足的地區(qū)理應(yīng)限制占用耕地的規(guī)模，保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》發(fā)布，明確生態(tài)環(huán)境的重要性。這一階段長(zhǎng)春市主要通過(guò)多種激勵(lì)措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保證耕地占補(bǔ)平衡達(dá)到“三位一體”，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡的責(zé)任主體制，積極落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，尤其是對(duì)黨員干部要實(shí)行破壞生態(tài)環(huán)境責(zé)任終身追溯制度。（四）耕地占補(bǔ)平衡方式多樣化（2016年至今）2016年耕地占補(bǔ)平衡被安排進(jìn)中央改辦重要事項(xiàng)。2016年國(guó)土資源部通知耕地占補(bǔ)平衡要嚴(yán)格按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”原則，鼓勵(lì)多途徑實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策。2018年自然資源部在《關(guān)于在用地審查報(bào)批中按管理新方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》中進(jìn)一步明確了耕地占補(bǔ)平衡的嚴(yán)重性，并在此基礎(chǔ)上提出了新的耕地占補(bǔ)平衡方式。2017年《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》在耕地占補(bǔ)內(nèi)容和方法等方面進(jìn)行了修改，經(jīng)過(guò)土地整治后的新增耕地必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格評(píng)定后才可用于耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，新增加耕地易地占補(bǔ)平衡方式。這一階段長(zhǎng)春市主要是通過(guò)建立易地占補(bǔ)平衡完成補(bǔ)充耕地，加強(qiáng)引導(dǎo)補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地有償出讓行為，對(duì)交易過(guò)程中的違法亂紀(jì)行為，要進(jìn)行嚴(yán)格的處理?？h級(jí)之間相互平衡與相鄰省際之間調(diào)劑相結(jié)合，履行補(bǔ)充耕地的義務(wù)。新增的耕地在明確驗(yàn)收后，方可按照規(guī)定落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。吉林省國(guó)土資源廳于2016年印發(fā)《吉林省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易辦法》，吉林省耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目招標(biāo)需通過(guò)公開(kāi)買(mǎi)賣的方式，國(guó)土資源部門(mén)和省政府之間要做出有償出讓行為方式。各市（州）、縣（市、區(qū)）要按照省內(nèi)要求落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，有困難的市縣可申報(bào)購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)，易地調(diào)劑。2016年8月長(zhǎng)春市國(guó)土局抓住有利契機(jī)，為更好地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，在經(jīng)過(guò)吉林省國(guó)土資源廳的同意后，首先開(kāi)始在吉林省成立了首個(gè)提高耕地質(zhì)量、補(bǔ)改結(jié)合的土地整治項(xiàng)目，目前整個(gè)項(xiàng)目已完成，該項(xiàng)目在通過(guò)吉林省國(guó)土資源廳的驗(yàn)收后，耕地面積指標(biāo)被上報(bào)國(guó)土部《耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)》備案，這些耕地指標(biāo)可作為耕地后備資源。2018年8月吉林省國(guó)土資源廳連同吉林省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《吉林省補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理辦法》，規(guī)定要進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)充耕地異地有償調(diào)劑行為，對(duì)異地調(diào)劑做了相關(guān)要求，原則上除了長(zhǎng)春市域間的相互調(diào)劑外，如耕地后備資源不充足，可從吉林省白城市調(diào)劑指標(biāo)，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，若白城市沒(méi)有可供調(diào)劑的補(bǔ)充耕地指標(biāo)或所需耕地指標(biāo)數(shù)量超出吉林省自然資源廳買(mǎi)賣平臺(tái)，可從吉林省內(nèi)其他地區(qū)調(diào)劑指標(biāo)，具體地區(qū)以實(shí)際情況為準(zhǔn)，這從一定程度上緩解了長(zhǎng)春市耕地后備資源的壓力。長(zhǎng)春市還結(jié)合自身實(shí)際，通過(guò)進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡情況檢查及目標(biāo)考核更好地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。長(zhǎng)春市政府發(fā)布《2016-2020年縣市區(qū)級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)期中檢查工作方案通知》，切實(shí)根據(jù)“占多少補(bǔ)多少”，考核前后耕地的數(shù)量、質(zhì)量等級(jí)情況?！?016年長(zhǎng)春市年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考察通知》嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、土地整治規(guī)劃、土地整治年度計(jì)劃、永久基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃等情況，安排的項(xiàng)目要保質(zhì)保量完成，國(guó)土資源部門(mén)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與驗(yàn)收，對(duì)于做的不好的部門(mén)要實(shí)行問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格保護(hù)耕地與農(nóng)民切身利益。耕地保護(hù)通知下達(dá)后自然資源部門(mén)