建立公務員職務與職級并行制度的路徑選擇

原文作者：李建中

（續(xù)上期）

三、公務員職務職級設置的規(guī)律及其啟示

公務員職務與職級的劃分，就是根據(jù)行政管理體制的要求，按照一定的原則、標準和程序，對機關內部不同層級、不同崗位、不同人員之間的職責和權力關系進行的調節(jié)和規(guī)范。職務與職級的劃分，是國家機關組織設計、權力分配、職責分工、人員配置的基礎，它決定了公務員在行政組織中的權力大小、地位高低，是確定公務員福利待遇的基本依據(jù)，也是公務員激勵機制的核心環(huán)節(jié)。作為公務員（公職人員）管理的基礎，古今中外公務員職務職級劃分形成了“專業(yè)（職位）分類，統(tǒng)一分等（級）”的基本規(guī)律。

（一）中國古代官員職務與職級

我國古代從秦、漢以至明、清，官員在官職等級之外，還有職品，并于魏晉之后穩(wěn)定保持為九品十八班的范圍之內。官職和職品并不完全一致，官職只是決定職品的一個因素，品高職低的現(xiàn)象大量存在。唐、宋、元三代，還在官職、職品之外，設置了代表銜級的階品，為代表身份的虛職，官員地位評價實際包括三個等級體系，有三個“級別”：

一是官職大小。相當于我們所說的職務，代表各官府職務的性質及權力范圍。官有官稱，如府、道、州、縣之首長等，依其在行政組織中的層級決定其地位。

二是職品。即相當于我們所說的職級，是與官職對應的級別，秦漢分為十八級祿秩，自魏晉實行九品中正制后，九品官制一直為后世沿用以來，一般為正、從十八等。

三是階品。類似于軍隊的銜級，代表官員的身份地位，有階稱，如勛、爵、員、郎、大夫等，級別一般多于職品，如唐代有30階，宋代有37階，元有42階。

自秦漢至明清，三者的設置經(jīng)歷了職、階合一和職、階分立的循環(huán)：秦漢魏晉職品依附于職務設置；隋唐至元朝，在官職、職品之外，單設階品，官員分為擔任行政事務的“職事官”和不理政事的“階官”；明清又取消了階品，只有官職和職品品級。

官職、職品和階品的設置不同之處在于：

一是功能不同。擔任官職的“職事官”有職、有位、有權、有責；職品是決定官員俸祿、待遇的依據(jù)，在唐宋元階品獨立的情況下，除宋代外，職品也與階品對應，決定所有官員的食俸。宋代職事官根據(jù)官職大小、職務性質定津貼，稱“職錢”，而階官有階俸。階品則主要是榮譽地位的標志。

二是管理方式不同。官職根據(jù)才華和能力錄用；階品根據(jù)出身、考績確定。唐代職事官隨才錄用，遷徙不定，官職可大可??；但階品（唐稱本品）則依“勞考”穩(wěn)步上升。職品在職、階合一的情況下主要根據(jù)職務確定，先有職務，再定職品，在職、階分立的情況下根據(jù)階品確定?！缎略贰肪硪话宋逭f：“歷代制度，有官品，有爵號，有職位。官爵所以示榮寵，職位所以委事權。臣下有功有勞，隨其大小酬以官爵；有才有能，隨其所堪，處以職位。此人君御下之術也?！?/p>

三是性質不同。階品是根據(jù)功勛、貢獻等確定的榮譽稱號，完全屬于品位的范疇。但職品的性質則比較復雜。從決定方式看，職品主要根據(jù)官職大小，但也考慮功績、資歷等因素，因此具有職位等級的性質。但在管理上，職品與職務可相互分離，并不完全對應，官員可享有某一職品但不擔任相應的官職，因此，職品又具有品位的特性②。

官職與職品、階品的分立作為一種管理傳統(tǒng)，有其特定的歷史作用，如可以通過增秩留任、貶秩等，增加官吏管理的靈活性、保持官僚職業(yè)的穩(wěn)定性等。雖然九品中正制也有很多弊端，如導致冗員積淀、論資排輩、效率低下、行政成本過高等問題，特別是成為一種官僚特權，但其在中國流行千年，說明它在某種程度上反映了官員管理的基本規(guī)律和需求。

（二）當代西方公務員的職位分類與職位等級

職位分類是西方公務員管理的基本制度。職位分類包括橫向和縱向兩個方面，橫向分類就是根據(jù)職位的專業(yè)性質分成不同的類別，實際是職務設置的問題；縱向分類就是根據(jù)職位的責任大小、難易程度、資格要求將不同類別的職位劃分成統(tǒng)一的層級體系，即職級。在實行職位分類的國家，一般都是以專業(yè)職務為基礎，建立業(yè)務類公務員的職務體系，但又將不同專業(yè)職位納入統(tǒng)一的等級體系，成為工資福利分配的統(tǒng)一標準體系，與我國古代的九品中正制原理基本一致。

如日本，其《國家公務員職階制法》對官職分類原理和“階級制”的實施作出了專門規(guī)定，簡言之就是職務職級法。該法規(guī)定，官職是分配給職員的職務和職責；職務是分配給職員的應遂行的工作；職級是以職務和職責相似的官職決定的官職群。屬同一職級的官職應進行統(tǒng)一考試晉升，實行統(tǒng)一的俸給表，在人事方面給予同等待遇。職務種類、復雜程度、責任大小類似的官職，不論屬于國家任何機關，都劃為一個職級。官職必須以職務的種類、復雜程度、責任大小的出差待遇（住宿標準、交通工具）、榮譽待遇（身份地位）等。從歷史上看，建國后我國職務和職級的激勵功能確定走了兩個極端：一是1984年前各種待遇主要與職級掛鉤；二是1985年后，各種待遇主要與職務掛鉤，在管理和激勵方面產生了一系列問題。在職務與職級并存的情況下，職務與職級應分別體現(xiàn)不同的激勵因素，職務激勵側重政治待遇和辦公待遇，職級激勵側重經(jīng)濟待遇（工資、福利），使職級成為在領導職務之外，體現(xiàn)公務員待遇、榮譽和地位的又一基本尺度。級別不僅是基本工資的確定依據(jù)，還是公務員住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)補貼等的決定依據(jù)。

增強職級的激勵功能，需要相應改革工資制度，使職級成為公務員工資收入和各類經(jīng)濟待遇的主導性分配依據(jù)。由于職務和責任因素已綜合作為職級確定依據(jù)，按照“同一貢獻不作兩次計酬”的原則，應建立單一的職級工資制，職級之外不再設立職務工資。這也是各國公務員工資制度的基本模式，即一般公務員實行職級工資，高級公務員（如美國）、特別職公務員（如日本）實行一職一薪。

（四）完善職級晉升機制

設置與職務相結合的職級后，職級成為不同類別職務平衡比較的坐標系，成為公務員職業(yè)發(fā)展的又一臺階。公務員職級不僅可以通過提升行政職務而晉升，還可以通過業(yè)績、年資、考試、能力、資格等標準和方式得到提升。可以實行級隨人走、提級留任等措施，公務員在不晉升職務的情況下，也可以根據(jù)其工作年限和累積貢獻晉升級別，提高工資待遇，增強公務員管理的靈活性。

公務員職級晉升的方式主要包括：

1.職務晉升。公務員晉升職務后，其職級應晉升到與職務相對應的最低一級職級上，以避免出現(xiàn)職務與職級脫節(jié)的現(xiàn)象。如1956年國務院《關于工資改革中若干具體問題

的意見》規(guī)定，職員晉升職務以后，原來的工資級別在新職務等級線以下的，應該在提升職務的同時，要適當?shù)靥嵘べY級別。

2.競爭晉升。主要通過相應等級的考試或其他競爭方式晉升級別。如美國的職等晉升和臺灣的官等晉升，主要通過考試?？荚嚳啥ㄆ谂e行，并根據(jù)管理需要，實行嚴格的名額限制?？荚嚂x升可分兩種情況：一是面向社會公開招考；二是內部升級考試，對資格達到上級職務所對應的最低職級的公務員實行考試晉升。

3.業(yè)績晉升。公務員執(zhí)行公務或以其他身份作出某種突出貢獻、獲得立功等重大獎勵，可晉升級別。連續(xù)多年考核優(yōu)秀的公務員也可提前晉級。

4.能力晉升。公務員具有某種資格、能力，可在初次定級時套入相應的職級。如世界各國和地區(qū)都根據(jù)公務員的不同學歷確定其初始級別。公務員通過考試、培訓、實習等獲得的與履行職務相適應的能力資格，也可晉升，但標準必須嚴格。

5.資歷晉升。公務員因服務年限增長，可按一定的年限晉升職級。如5年或10年晉升一級。

在以上晉升方式中，不同方式晉級速度應有所不同。職務晉升應成為職級晉升的主要方式，并快于其他晉升方式，以突出機關工作的性質和特點。資歷晉升應相應慢一些。

（五）科學設置職級結構

職級設置不僅要考慮公務員的激勵需求，還要遵循指揮統(tǒng)一、分工明確、權責一致、同工同酬、管理幅度與管理層次相適應的組織管理原則，根據(jù)不同職位的工作性質、難易程度、資格條件、責任大小，明確不同職務和人員的等級序列，確定不同等次的工資福利待遇。職級數(shù)量應適度，太多則晉升快，榮譽感??；太少則晉升慢，但分量卻更重一些。同時，職級機構的具體設計應在對現(xiàn)有公務員隊伍的職務結構、學歷結構、年齡結構等的調查的基礎上，經(jīng)過嚴密測算后進行。在條件成熟時，可考慮建立市以下公務員的專門職級體系。

注釋：

①根據(jù)陳茂同《中國歷代官職沿革史》整理，百花文藝出版社，20XX年1月。

②參見閻步克：《品位與職位——秦漢魏晉南北朝官階制度研究》，中華書局，20XX年2月。

③國家科委人才資源研究所：《日本人事管理法規(guī)》，能源出版社，1986年12月。

④《各國公職人員工資福利制度》，北京大學出版社，1989年3月，第692頁。

參考文獻：

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陳茂同：《中國歷代官職沿革史》，百花文藝出版社，20XX年1月。

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石慶環(huán)：歐美公務員分類