中國(guó)社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)杭州師范大學(xué)鄭蓉一、關(guān)于社區(qū)的概念社區(qū)的概論國(guó)外社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)二、中國(guó)社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀社區(qū)建設(shè)的興起背景社區(qū)建設(shè)發(fā)展歷程取得的成績(jī)存在的問(wèn)題三、中國(guó)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展方向社區(qū)一、城市社區(qū)建設(shè)的理論研究國(guó)外有關(guān)“社區(qū)”的理論研究大致可以分為三個(gè)階段:

(l)“組織”論時(shí)代其標(biāo)志為滕尼斯1887年發(fā)表的《社區(qū)和社會(huì)》一書(shū)。“社區(qū)”概念是滕尼斯首先提出的。他所處的時(shí)代正是歐洲工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化大發(fā)展的時(shí)代，存在著社會(huì)轉(zhuǎn)型和由此造成的兩種社會(huì)組織的分野。一種組織是傳統(tǒng)的，以農(nóng)村為代表，其人際關(guān)系具有熟悉、同情、信任、相互依賴等特性;另一種組織是現(xiàn)代的，以城市為代表，其人際關(guān)系具有陌生、反感、不信任、相互獨(dú)立等屬性。他把前一種傳統(tǒng)組織稱之為“社區(qū)”，后一種現(xiàn)代組織稱之為“社會(huì)”。并且他看到，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，前者正在為后者所取代;在西方經(jīng)典社會(huì)學(xué)理論中，人們往往把“社區(qū)”與“社會(huì)”對(duì)立起來(lái)看，社會(huì)是以目的、利益為基礎(chǔ)，社會(huì)成員之間合作的紐帶主要是契約、交易和計(jì)算關(guān)系，其制約因素通常是依據(jù)正式法律:而社區(qū)則是以認(rèn)同的意愿、價(jià)值觀念為基礎(chǔ)，社區(qū)成員之間合作的紐帶主要是血緣、鄰里和朋友關(guān)系，其行為控制通常是依據(jù)習(xí)慣、傳統(tǒng)或鄉(xiāng)規(guī)民約、良風(fēng)民俗?！?2)“區(qū)域”論時(shí)代以麥基文1917年發(fā)表的《社區(qū)：一種社會(huì)學(xué)的研究》為標(biāo)志，麥基文把社區(qū)看作是人類在其中共同生活的區(qū)域，它可大可小，在這里，社區(qū)不再是絕對(duì)的，它與社會(huì)的界限不再是剛性的?！皡^(qū)域”論的社區(qū)界定是現(xiàn)代化發(fā)展歷程上的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，它具有以下兩方面的意義:

第一，“區(qū)域社區(qū)”論為在城市、地區(qū)、國(guó)家和甚至全球?qū)用嬉肷鐓^(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)，勾勒出從社會(huì)現(xiàn)代化到社會(huì)全球化發(fā)展的基本框架，昭示出現(xiàn)代化是全人類發(fā)展的必由之路。

第二，與其讓“社會(huì)”的理性法則改造“社區(qū)”，不如讓“社區(qū)”的人文法則改造“社會(huì)”，“區(qū)域社區(qū)”論意味著可以用社區(qū)原則、社區(qū)精神建設(shè)大社會(huì)。它提醒我們，在邁向社區(qū)社會(huì)化、社會(huì)現(xiàn)代化的同時(shí)，不要忘記社會(huì)社區(qū)化、社會(huì)人文化的發(fā)展。

(3)“綜合”論時(shí)代

以1958年桑德斯的《社區(qū)論》的發(fā)表為標(biāo)志，對(duì)社區(qū)的研究進(jìn)入了“綜合”論時(shí)代，既把社區(qū)既看作是“一個(gè)互動(dòng)的體系”，又看作是“一個(gè)行動(dòng)的場(chǎng)所”?！熬C合社區(qū)”論把沖突論和行動(dòng)論引了進(jìn)來(lái)，打破了“組織社區(qū)”和“區(qū)域社區(qū)”的均質(zhì)、平衡狀態(tài)，全面地反映了社區(qū)的屬性，科學(xué)地揭示了社區(qū)發(fā)展，同時(shí)為社區(qū)發(fā)展提供了過(guò)程、運(yùn)動(dòng)、方案和方法模式，極大地豐富了現(xiàn)代化的理論和實(shí)踐。1、有人認(rèn)為“一個(gè)街道辦事處所轄的范圍大致就是社區(qū)的地域空間，為了淡化其行政區(qū)劃的色彩而突出社區(qū)特征，許多學(xué)者稱之為街區(qū)”；2、有人認(rèn)為就是以街道和居委會(huì)為單元的基層社區(qū)；3、還有人指出，在很大程度上社區(qū)已成為街道辦事處以及居委會(huì)這些基層管理機(jī)構(gòu)的代名詞；4、還有人指出“在官方的正式文件中，城市社區(qū)指涉的是街道辦事處所轄的范圍”；5、而國(guó)家民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)張明亮曾撰文指出“要按照便于服務(wù)管理、便于開(kāi)發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)自治的原則和地域性認(rèn)同感等社區(qū)構(gòu)成要素，對(duì)原有的街道、居委會(huì)規(guī)模作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以調(diào)整后的居委會(huì)轄區(qū)作為城市社區(qū)的主導(dǎo)形式，形成社區(qū)地域”。

我們所說(shuō)的“社區(qū)”在我國(guó)城市中到底是指什么？

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可見(jiàn)目前對(duì)城市社區(qū)在我國(guó)的具體所指還沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)，大多數(shù)人認(rèn)為城市社區(qū)就是指街道辦事處所轄區(qū)域，只有少數(shù)人認(rèn)為城市社區(qū)應(yīng)該指居委會(huì)所轄區(qū)域?！裆鐓^(qū)概念在我國(guó)的提出是有明確的背景和用意的，那就是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，政府不再擁有支配所有社會(huì)資源的能力了，但政府承擔(dān)的職能仍然是全能式的，在此狀況下，政府不堪重負(fù)，社區(qū)概念的提出與社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)就是政府想將自己擔(dān)負(fù)的過(guò)多的職能還給社會(huì)，以減輕自己的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的改革目標(biāo)。●將城市社區(qū)定位于居委會(huì)所轄區(qū)域而非定位于“街區(qū)”。

●社區(qū)建設(shè)是一個(gè)廣義的概念，它應(yīng)該包括:社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)教育建設(shè)、社區(qū)服務(wù)建設(shè)、社區(qū)安全建設(shè)、社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等，在國(guó)外通常表示為“社區(qū)發(fā)展”或“社區(qū)服務(wù)”。國(guó)外城市社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐

從60年代開(kāi)始，聯(lián)合國(guó)致力于推進(jìn)社區(qū)發(fā)展工作。先在鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)試驗(yàn)，后來(lái)把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市社區(qū)問(wèn)題，城市社區(qū)發(fā)展被視為城市發(fā)展的基本需要，受到社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、人類學(xué)家、教育學(xué)家、生態(tài)專家、政府有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，不少國(guó)家、地區(qū)甚至把它放在重要的戰(zhàn)略位置上。歐美社會(huì)的社區(qū)工作隨著社會(huì)階層的不同有很大的差異。在主流的歐洲裔人群中，社區(qū)活動(dòng)主要集中在公共政策建議、維護(hù)權(quán)益、情感交流、文化娛樂(lè)、預(yù)防犯罪、青少年教育和保護(hù)等方面，各種傳統(tǒng)民間節(jié)日和教會(huì)活動(dòng)也一直是社區(qū)活動(dòng)的重點(diǎn);而非歐裔的不同文化背景的人群以自己的方式建設(shè)社區(qū)，有些社區(qū)出現(xiàn)了強(qiáng)化本民族傳統(tǒng)的傾向，有些民族的社區(qū)重建也與母國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相聯(lián)系。例如，隨著中國(guó)國(guó)勢(shì)的上升，華人社區(qū)的各種傳統(tǒng)文化娛樂(lè)項(xiàng)目也開(kāi)始不斷擴(kuò)大規(guī)模，提高水平，顯示出文化自信心的增強(qiáng)。

在社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐上，美國(guó)走在世界各國(guó)的前列。美國(guó)的社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷過(guò)兩次高潮:第一次是20世紀(jì)60年代肯尼迪—約翰遜政府的“向貧窮開(kāi)戰(zhàn)”和建設(shè)“偉大社會(huì)”計(jì)劃;第二次是20世紀(jì)90年代克林頓政府的“授權(quán)區(qū)和事業(yè)社區(qū)”（EmpowermentZoneandEnterpriseCommunity）項(xiàng)目。比較而言，第二次比第一次更加成功。

美國(guó)的社區(qū)發(fā)展模式是屬于自下而上的社區(qū)自治模式，即由社區(qū)主導(dǎo)、居民主動(dòng)參與、自下而上實(shí)施的社區(qū)發(fā)展模式。正因?yàn)槿绱?，不少學(xué)者將自下而上的社區(qū)變遷過(guò)程稱為“社區(qū)發(fā)展”，而將自上而下的社區(qū)變遷模式稱為“社區(qū)建設(shè)”。西方社區(qū)發(fā)展的基本理念非常清楚，就是：通過(guò)還權(quán)于民實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治，激活并充分利用社區(qū)資源解決社區(qū)問(wèn)題、促進(jìn)社區(qū)進(jìn)步，并重建社會(huì)生活共同體。特點(diǎn)：社會(huì)重心下移重視社區(qū)資源的開(kāi)發(fā)，利用民間力量解決公共問(wèn)題。（這是西方社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)最初動(dòng)力，也是其核心理念）努力推進(jìn)社區(qū)居民的參與和自治如果說(shuō)從社區(qū)到社會(huì)是20世紀(jì)大部分時(shí)間人類社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，那么，從20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著人類對(duì)現(xiàn)代理性的反思和批判，人類社會(huì)出現(xiàn)了從社會(huì)向社區(qū)回歸的發(fā)展趨勢(shì)，這種再次選擇出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)：在行政管理和政治運(yùn)作方面，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍出現(xiàn)了非制度化、分權(quán)化和向社區(qū)授權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，這與以前資源、決策和人才的自下而上垂直流動(dòng)形成了鮮明的對(duì)比。發(fā)達(dá)國(guó)家政府在20一30年以前就開(kāi)始有意識(shí)地倡導(dǎo)資源、福利和決策的自上而下流動(dòng)，平衡階級(jí)收入和均衡地方發(fā)展，使地方社區(qū)共享社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)步成果。在人類社會(huì)服務(wù)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍出現(xiàn)了從機(jī)構(gòu)照顧到社區(qū)照顧的發(fā)展趨勢(shì)。公民權(quán)利運(yùn)動(dòng)和人權(quán)觀念的興起，進(jìn)一步摧毀了機(jī)構(gòu)照顧的合法性基礎(chǔ)，加速了從機(jī)構(gòu)照顧向社區(qū)照顧的轉(zhuǎn)型。這實(shí)際上是向以親情、鄰里情和伙伴情為核心的傳統(tǒng)人際關(guān)系的復(fù)歸，是向人性的復(fù)歸。自20世紀(jì)80年代中期,民政部倡導(dǎo)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中,我們對(duì)社區(qū)、社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)不斷升華:最初認(rèn)為社區(qū)建設(shè)是社會(huì)穩(wěn)定的需要,后來(lái)認(rèn)為社區(qū)建設(shè)不僅是社會(huì)穩(wěn)定的需要,更是和諧社會(huì)建設(shè)的需要。穩(wěn)定團(tuán)結(jié)是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要原動(dòng)力,而創(chuàng)建穩(wěn)定團(tuán)結(jié)的社會(huì),需要多方努力滿足人民的物質(zhì)文化需要,這是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)從社區(qū)服務(wù)開(kāi)始的根本原因。其直接原因是私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品極其匱乏,市場(chǎng)發(fā)育不足,人們生活中存在諸多不便。20世紀(jì)90年代中后期,社區(qū)成為社會(huì)問(wèn)題的表現(xiàn)場(chǎng)域、解決場(chǎng)域,這使得人們逐步認(rèn)識(shí)到社區(qū)建設(shè)不僅僅是要解決居民生活中的困難,創(chuàng)建穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境,更重要的是社區(qū)體制改革牽扯到整個(gè)社會(huì),關(guān)聯(lián)著社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,涉及到國(guó)家、社會(huì)、社區(qū)之間的分工與合作。因此,20世紀(jì)90年代末期及至本世紀(jì)初期,人們逐步認(rèn)識(shí)到社會(huì)建設(shè)必須以社區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ),和諧社區(qū)建設(shè)是和諧社會(huì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這樣,人們對(duì)社區(qū)以及社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)更為深刻。二、國(guó)內(nèi)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐20世紀(jì)20、30年代出現(xiàn)的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，其發(fā)起倡導(dǎo)者以梁漱溟和晏陽(yáng)初最為有名。

80年代初，民政部門(mén)提出“社會(huì)福利社會(huì)辦”的口號(hào)，開(kāi)始與“社會(huì)福利單位辦”的模式分道揚(yáng)鐮。

到90年代初期，在民政部的大力推動(dòng)下，政府主管部門(mén)正式提出了社區(qū)建設(shè)的思路，以全面提高居民生活質(zhì)量為特征的建設(shè)開(kāi)始在我國(guó)興起。

社區(qū)建設(shè)興起的背景大轉(zhuǎn)變：從單位制、街居制到社區(qū)制表明社會(huì)管理重心的轉(zhuǎn)移，意味著社會(huì)管理的基礎(chǔ)單元的轉(zhuǎn)換，社會(huì)資源和社會(huì)配置機(jī)制的轉(zhuǎn)換，為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。中國(guó)社區(qū)建設(shè)的獨(dú)特難題社會(huì)矛盾疊加、社區(qū)治理難度極大。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)發(fā)展從萌芽到現(xiàn)在已經(jīng)有300年的時(shí)間。（社區(qū)救助、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)整合）參與冷漠癥、居委會(huì)困境、共同體困境冷漠前現(xiàn)代冷漠熟人社會(huì)原則，對(duì)圈外人冷漠現(xiàn)代冷漠使人失去個(gè)性的制度性冷漠后現(xiàn)代冷漠只愿意享受不承擔(dān)任何責(zé)任中國(guó)社區(qū)建設(shè)的獨(dú)特命題圍繞一個(gè)根本命題，通過(guò)多重創(chuàng)新，開(kāi)展應(yīng)對(duì)四大時(shí)代挑戰(zhàn)的實(shí)踐。一個(gè)根本命題：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)陌生人世界構(gòu)建社會(huì)共同體多重創(chuàng)新：理念、思路、制度、實(shí)踐四大挑戰(zhàn)：理順三大部門(mén)關(guān)系、社會(huì)重心下移的情況下改善民生、社會(huì)分化加劇的形式下落實(shí)社會(huì)公平正義、在價(jià)值觀開(kāi)放多元的時(shí)代促進(jìn)意義共同體形成我國(guó)大陸社區(qū)建設(shè)的歷程1、實(shí)驗(yàn)準(zhǔn)備階段（1991—1995）1991年7月民政部向全國(guó)發(fā)出了《關(guān)于聽(tīng)取對(duì)“社區(qū)建設(shè)”思路的意見(jiàn)通知》。1992年，社區(qū)建設(shè)開(kāi)始在一些地區(qū)進(jìn)行實(shí)踐。1992年9月下旬，民政部基層政權(quán)建設(shè)司和中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研討會(huì)在杭州召開(kāi)“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”，會(huì)上研究了社區(qū)建設(shè)管理體制和社區(qū)的定位問(wèn)題。對(duì)社區(qū)的定位，當(dāng)時(shí)有兩種比較有代表性的意見(jiàn)，一是社區(qū)定位在街道辦事處之下，居委會(huì)之上；二是社區(qū)等同于街道。1993年，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，民政部設(shè)立了“城市社區(qū)建設(shè)工作崗”，表明政府也認(rèn)定社區(qū)建設(shè)是自己的工作職責(zé)。1993年3月—1994年3月，鎮(zhèn)江市開(kāi)展了全面和正規(guī)的社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)。我國(guó)大陸社區(qū)建設(shè)的歷程2、開(kāi)始起步階段（1996年1月—1998年5月）1996年是我國(guó)社區(qū)建設(shè)取得累累碩果的一年。這一年，上海市委、市政府先后出臺(tái)了三個(gè)文件：《關(guān)于加強(qiáng)兩級(jí)政府兩級(jí)管理意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)兩級(jí)政府三級(jí)管理意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)街道、居委會(huì)和社區(qū)管理意見(jiàn)》。此后，石家莊市、杭州市、青島市都出臺(tái)了相關(guān)政策，并制定了比較規(guī)范的社區(qū)建設(shè)實(shí)施計(jì)劃，社區(qū)建設(shè)開(kāi)始在一些城市中逐步推廣開(kāi)來(lái)。我國(guó)大陸社區(qū)建設(shè)的歷程3、全面推進(jìn)階段（1998年—2001年）政府有了專司此項(xiàng)工作的職能部門(mén)，并配備了人員，設(shè)置了專門(mén)的工作機(jī)構(gòu)。工作思路已經(jīng)形成，工作機(jī)制全面啟動(dòng)。擴(kuò)大了影響，提高了知名度。社區(qū)建設(shè)這項(xiàng)工作正在不斷引起中央高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視。社區(qū)建設(shè)這項(xiàng)事業(yè)已在一些省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)花結(jié)果。2000年11月19日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》，對(duì)社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容、重大意義、指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、基本內(nèi)容、實(shí)施方法等作了明確的規(guī)定和全面闡述，為社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展指明了方向。我國(guó)大陸社區(qū)建設(shè)的歷程4、不斷深化和完善階段（2002年—至今）突出標(biāo)志是2006年10月黨的十六屆六中全會(huì)討論通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重要問(wèn)題的決定》，完整科學(xué)地闡述了關(guān)于社區(qū)建設(shè)的方針政策。“23號(hào)文件”下發(fā)以后，社區(qū)建設(shè)隨著兩輪社區(qū)體制改革的進(jìn)程而推進(jìn)：第一輪社區(qū)體制改革主要圍繞確立以社區(qū)為基礎(chǔ)的城市社會(huì)管理框架，出現(xiàn)的較為明顯變化就是將組織機(jī)構(gòu)分散的、規(guī)模很小的居民委員會(huì)改造成居民人數(shù)較多的資源比較充分的城市社區(qū)；第二輪社區(qū)體制改革主要圍繞提供社區(qū)服務(wù)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治兩大目標(biāo)取向，出現(xiàn)的較明顯變化是政府管理重心不斷下移到社區(qū)，同時(shí)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的需求越來(lái)越多、要求越來(lái)越高。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，建設(shè)服務(wù)型政府和和諧社會(huì)的目標(biāo)貫穿于社區(qū)建設(shè)活動(dòng)過(guò)程中。社區(qū)建設(shè)的工作重點(diǎn)第一階段(1986-1995年)是社區(qū)服務(wù)第二階段(1996-1999年)是社區(qū)行政管理體制改革第三階段(2000年至今)的重點(diǎn)是社區(qū)公共產(chǎn)品供給。第一階段發(fā)展社區(qū)服務(wù)的具體任務(wù),一是開(kāi)展面向傳統(tǒng)民政對(duì)象的福利服務(wù)(供給公共產(chǎn)品),二是通過(guò)市場(chǎng)面向居民和駐社區(qū)單位開(kāi)展便民利民服務(wù)(供給私人產(chǎn)品)。當(dāng)時(shí),由于私人產(chǎn)品短缺,發(fā)展便民利民服務(wù)任務(wù)繁重,也成為社區(qū)建設(shè)的重中之重。隨著社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展,社區(qū)管理體制問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)并成為社區(qū)發(fā)展的主要制約因素,于是政府在發(fā)展社區(qū)服務(wù)的同時(shí),不斷進(jìn)行社區(qū)管理體制的探索和改革,社區(qū)建設(shè)由此進(jìn)入第二階段。第二階段無(wú)論是“上海模式”的兩級(jí)政府、三級(jí)管理,還是“沈陽(yáng)模式”、“江漢模式”都強(qiáng)調(diào)體制塑造。社區(qū)體制變革著重表現(xiàn)為制度空間發(fā)生轉(zhuǎn)換,制度基礎(chǔ)趨于下移,制度結(jié)構(gòu)趨于分離。政府主動(dòng)推動(dòng)城市社區(qū)管理體制改革,客觀上培育了社會(huì)的自主意識(shí)和自主力量,社區(qū)居委會(huì)作為群眾自治組織的地位與功能真正開(kāi)始凸顯出來(lái),其組織、經(jīng)費(fèi)、人員結(jié)構(gòu)、功能都得到強(qiáng)化或改善。雖然社區(qū)管理體制改革今天依然進(jìn)行,但是2000年在全國(guó)全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)之后,伴隨公共產(chǎn)品供給問(wèn)題日益成為城市基層社會(huì)的突出問(wèn)題,于是以社區(qū)公共產(chǎn)品供給為重點(diǎn)內(nèi)容的全面的社區(qū)建設(shè)展開(kāi),并進(jìn)入第三階段。第三階段圍繞社區(qū)公共產(chǎn)品供給,進(jìn)行了管理體制改革、社會(huì)組織再造、供給機(jī)制建設(shè)、社會(huì)公共意識(shí)培育等。尤其突出了社區(qū)社會(huì)保障,突出以“星光計(jì)劃”為載體的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)最低生活保障服務(wù)、預(yù)防青少年犯罪及社區(qū)矯治、下崗職工再就業(yè)、社區(qū)文化設(shè)施建設(shè)、社區(qū)救災(zāi)救濟(jì)等內(nèi)容的社區(qū)公共產(chǎn)品供給。2006年，為推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)，使政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)，國(guó)務(wù)院專門(mén)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，提出了發(fā)揮政府、社區(qū)居委會(huì)、民間組織、駐社區(qū)單位、企業(yè)和居民個(gè)人等在社區(qū)服務(wù)中的作用，進(jìn)行社區(qū)就業(yè)服務(wù)，社會(huì)保障服務(wù)，社區(qū)救助服務(wù)，社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)，社區(qū)文化、教育和體育服務(wù)，社區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)，社區(qū)安全服務(wù)等各項(xiàng)工作。這一意見(jiàn)進(jìn)一步明確了以提供公共服務(wù)為社區(qū)建設(shè)的重要方向之一。社區(qū)建設(shè)取得的成績(jī)自從國(guó)家頒布《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》以來(lái)，在民政部選擇26個(gè)國(guó)家級(jí)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的大力推動(dòng)下，在加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)和增強(qiáng)社區(qū)自治這兩大主題下，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)蓬勃開(kāi)展并取得了一系列成就。社區(qū)組織體系基本建立，初步形成基層社會(huì)有序管理格局社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到強(qiáng)化（城市社區(qū)黨組織的覆蓋率達(dá)到99.6%）積極推進(jìn)社區(qū)居民自治制度建設(shè)（居民代表會(huì)議、協(xié)商議事會(huì)議制度普遍建立，社區(qū)居民參選率和直選率穩(wěn)步上升，2007年，寧波第一個(gè)實(shí)現(xiàn)全市社區(qū)居民委員會(huì)直選）大力培育和發(fā)展社區(qū)民間組織進(jìn)一步理順了社區(qū)與基層政府和各類組織的關(guān)系（杭州社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)公共服務(wù)站“三位一體”的社區(qū)管理體制）社區(qū)服務(wù)體系基本建立，初步形成了小社區(qū)大服務(wù)格局社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面逐步擴(kuò)大社區(qū)志愿服務(wù)邁出新步伐社區(qū)自助互助性服務(wù)取得新進(jìn)展社區(qū)商業(yè)服務(wù)發(fā)展迅速社區(qū)服務(wù)手段進(jìn)一步豐富和改進(jìn)社區(qū)工作隊(duì)伍體系基本建立，初步形成了專兼職結(jié)合、功能互補(bǔ)的格局社區(qū)居委會(huì)干部隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍日趨壯大積極推進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化、專業(yè)化進(jìn)程社區(qū)建設(shè)保障機(jī)制基本建立，形成了齊抓共建的格局建立起運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的組織調(diào)度機(jī)制（黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門(mén)牽頭、有關(guān)部門(mén)配合、街道社區(qū)主辦、社會(huì)各方支持、群眾廣泛參與）初步建立起以財(cái)政投入為主的多方投入機(jī)制基本建立起社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障機(jī)制由“議行合一”體制向“議行分設(shè)”轉(zhuǎn)變伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體性變遷，特別是單位制的松動(dòng)與瓦解，“街居體制”面臨嚴(yán)峻的管理困境，身兼“群眾自治組織”和“準(zhǔn)行政組織”二職的居委會(huì)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代城市社區(qū)管理要求。因此，如何改革和創(chuàng)新居委會(huì)模式，改變居委會(huì)作為“居民的頭”和作為“政府的腿”的尷尬境地，便成為各地社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中不得不解決的一個(gè)問(wèn)題。為促使居委會(huì)的行政、服務(wù)和自治三種功能進(jìn)行體內(nèi)分化，許多地方進(jìn)行了由“議行合一”的舊體制向“議行分設(shè)”理念的轉(zhuǎn)變。所謂“議行分設(shè)”就是指將居委會(huì)作為自治組織的民主議事和決策的“議”的功能與承擔(dān)的協(xié)助政府行政和提供社區(qū)服務(wù)的“行”的功能分開(kāi)，從而改變?cè)瓉?lái)集自治、行政和服務(wù)于一身的狀況。由“街聘民選”或“民選街聘”制度向“選聘分離”制度轉(zhuǎn)變“選聘分離”的探索是在居委會(huì)“議行分設(shè)”理念下的一種新的制度安排。所謂“街聘民選”或“民選街聘”模式，是指街道向社會(huì)招聘，并通過(guò)選舉使其成為社區(qū)居委會(huì)成員，或者由居民先選出社區(qū)居委會(huì)成員，然后由街道聘用，街道付給社區(qū)居委會(huì)成員一定的工資。但是，無(wú)論是“街聘民選”還是“民選街聘”的做法都強(qiáng)化了居委會(huì)成員所承擔(dān)的角色的分裂與沖突，在一定程度上與社區(qū)居委會(huì)的自治性質(zhì)背道而馳?！斑x聘分離”制度便是這樣一種探索。所謂“選聘分離”就是一種構(gòu)建社區(qū)居委會(huì)回歸民主自治位置的制度安排，社區(qū)居委會(huì)由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，使社區(qū)居委會(huì)成員成為社區(qū)居民利益的代言人，而一些社會(huì)公共服務(wù)職能則由聘用來(lái)的職業(yè)化社區(qū)工作者承擔(dān)和完成。在實(shí)踐中，“選聘分離”大致有兩種模式：一種是社區(qū)居委會(huì)選舉產(chǎn)生后，社區(qū)居委會(huì)下設(shè)辦公室，工作人員由專職社區(qū)工作者組成，社區(qū)居委會(huì)聘用，由政府提供人力成本，主要承擔(dān)居委會(huì)交辦的自治性工作以及政府下達(dá)的相關(guān)公共管理和服務(wù)工作；另一種是社區(qū)居委會(huì)成員選舉產(chǎn)生，只負(fù)責(zé)社區(qū)自治事務(wù)，而政府下達(dá)的相關(guān)公共管理和服務(wù)工作則完全由政府聘用而來(lái)的社區(qū)工作者承擔(dān)，二者互不交叉。政府管理重心下沉社區(qū)的同時(shí)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變并減輕政府帶給社區(qū)的負(fù)擔(dān)。

應(yīng)該說(shuō)，政府已經(jīng)成功地將管理重心下沉到社區(qū)，相應(yīng)的職能、任務(wù)、人員、經(jīng)費(fèi)等各方面都在不同程度地進(jìn)入社區(qū)。另外，許多地方在將政府管理重心下移并推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，還進(jìn)一步思考如何減輕政府行政給社區(qū)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)和提供更好的社會(huì)服務(wù)，例如政府工作社區(qū)準(zhǔn)入制就是這樣一種探索。在浙江寧波海曙區(qū)，政府工作社區(qū)準(zhǔn)入制就是其進(jìn)行以滿足社區(qū)需求為出發(fā)點(diǎn)的社區(qū)體制改革的前提性制度；在深圳鹽田，政府社區(qū)工作準(zhǔn)入制是其深化社區(qū)治理體制改革的重要步驟。培養(yǎng)新的社區(qū)組織，形成社區(qū)多中心治理局面。在20世紀(jì)80年代以前，社區(qū)的主體組織一直都是以居民委員會(huì)這一法定自治組織為主。20世紀(jì)80年代以后，在社區(qū)體制改革過(guò)程中，最明顯的變化就是社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的主體組織增加。一方面，原來(lái)規(guī)模較小、資源較貧乏的居民委員會(huì)朝著人數(shù)較多和資源較充分的方向發(fā)展；另一方面，除了注重發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)中的重要領(lǐng)導(dǎo)作用外，政府還特別注重培育新的社區(qū)組織。許多新的社區(qū)組織，如社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)居民會(huì)議、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)義工組織、社區(qū)藝術(shù)團(tuán)等逐漸成為參與社區(qū)建設(shè)的主體組織，充分整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，從而形成社區(qū)多中心治理局面。社區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題（1）雖然“議行分設(shè)”和“選聘分離”成為社區(qū)建設(shè)的理念，但是，“議行分設(shè)”和“選聘分離”等這些從實(shí)踐中摸索和總結(jié)出來(lái)的理念想要應(yīng)用到更為廣泛的社區(qū)建設(shè)中，仍然需要各地政府創(chuàng)新的勇氣和智慧。多年社區(qū)建設(shè)所取得的成就不可否認(rèn)，但是，社區(qū)建設(shè)的形象化和形式化因素也不可忽視，甚至有些外國(guó)學(xué)者在考察中國(guó)城市社區(qū)之后得出結(jié)論說(shuō)，中國(guó)還沒(méi)有真正意義的社區(qū)。外國(guó)學(xué)者以西方的視角得出這樣的結(jié)論也許不完全符合中國(guó)的實(shí)際，但是非常值得思考。（2）如何準(zhǔn)確定位市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系以及落實(shí)到社區(qū)層面的政府與社區(qū)的關(guān)系，仍然有待探索。從理論上說(shuō)，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系應(yīng)該是明晰的，但是，實(shí)踐上卻始終沒(méi)有得到很好的處理。關(guān)系不順、職責(zé)不清是社區(qū)實(shí)際運(yùn)作中的通病。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，任何將涉及社區(qū)事務(wù)進(jìn)行梳理以明確政府職能部門(mén)、街道和社區(qū)組織之間的職責(zé)和關(guān)系的做法都是值得肯定的探索。更為重要的是，落實(shí)到社區(qū)層面的公共事務(wù)是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和推進(jìn)而有所變化的，如何根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和新事務(wù)的出現(xiàn)而科學(xué)劃分政府和社區(qū)的職責(zé)，并配之以相應(yīng)的“責(zé)、權(quán)、利”的調(diào)整，以促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，是一個(gè)更為復(fù)雜的問(wèn)題。(3)在政府管理重心成功下沉到社區(qū)的同時(shí)，職能轉(zhuǎn)移過(guò)多、轉(zhuǎn)移過(guò)程中隨意而沒(méi)有規(guī)范、沒(méi)有約束機(jī)制的問(wèn)題也隨之而來(lái)；“上面千條線，下面一根針”使得社區(qū)很難擺脫行政化傾向而走向社區(qū)自治的目標(biāo)，甚至出現(xiàn)由原來(lái)的政府包辦變?yōu)樯鐓^(qū)包辦的傾向。居委會(huì)過(guò)多的行政事務(wù)與社區(qū)自治的矛盾并沒(méi)有因?yàn)椤百M(fèi)隨事轉(zhuǎn)”而得到很好解決，甚至矛盾更為突出。與此相關(guān)的另一方面是，政府剝離出來(lái)的任務(wù)由社區(qū)工作者來(lái)承接，但是，剛剛起步的社區(qū)工作者制度不完善，社區(qū)工作者的職業(yè)化和專業(yè)化水平依然不高。（4）“選聘分離”和社區(qū)居委會(huì)民主選舉后，建立一種怎樣的激勵(lì)機(jī)制來(lái)保證非職業(yè)化的社區(qū)居委會(huì)真正承擔(dān)起自治組織的功能，依然是個(gè)問(wèn)題“議行分設(shè)”、“選聘分離”也好，社區(qū)居委會(huì)直接選舉也好，都是為了保證社區(qū)居委會(huì)真正回歸作為基層群眾性自治組織的位置，真正擔(dān)當(dāng)起充當(dāng)居民利益代言人的角色。但是，“選聘分離”和社區(qū)居委會(huì)的民主選舉后，社區(qū)居委會(huì)所具有的屬地化和兼職化性質(zhì)使得居委會(huì)工作不再作為一種職業(yè)，而是一種義務(wù)性、參與性的公益工作，社區(qū)居委會(huì)成員為居民服務(wù)和管理社區(qū)事務(wù)的持續(xù)熱情從何而來(lái)便成為一個(gè)很大的問(wèn)題。例如，在深圳鹽田，在改革從“一會(huì)（合）兩站”的第一階段向“一會(huì)（分）兩站”的第二階段過(guò)渡過(guò)程中，原來(lái)居委會(huì)的多數(shù)成員都愿意留在社區(qū)工作站工作，因?yàn)樯鐓^(qū)工作站成員是政府雇員，有穩(wěn)定的收入來(lái)源，而“居站分離”后的社區(qū)居委會(huì)成員都是直接選舉產(chǎn)生，不再拿政府工資，只拿少量補(bǔ)貼，完全兼職化。如何避免改革后的社區(qū)居委會(huì)能力弱化、邊緣化，甚至空心化，依然是個(gè)問(wèn)題。（5）社區(qū)參與程度仍然很低，制度化和非制度化參與渠道有限，參與能力不足，是社區(qū)建設(shè)中的突出問(wèn)題。較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)基本被單位體制包圍，人們更習(xí)慣單位范圍內(nèi)的活動(dòng)。當(dāng)然，隨著“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，人們逐漸轉(zhuǎn)向社區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是制度化的還是非制度化的參與渠道都非常缺乏，同時(shí)，無(wú)論是政府還是作為居民利益代言人的社區(qū)居委會(huì)也都還停留在行政化時(shí)代，而沒(méi)有擺脫行政化傾向的居委會(huì)對(duì)社區(qū)居民沒(méi)有吸引力，社區(qū)居民不關(guān)心也無(wú)渠道關(guān)心居民自治事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)的直接選舉制度將有利于居民參與渠道的擴(kuò)展、參與主動(dòng)性和參與能力的提升，但是，如何建立規(guī)范的和高質(zhì)量的直選制度也仍然需要長(zhǎng)期探索。（6）社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)中的作用如何發(fā)揮、社區(qū)黨支部與社區(qū)自治組織和社區(qū)其他組織之間的關(guān)系如何定位依然是個(gè)問(wèn)題。在具體工作中，有關(guān)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用和居委會(huì)自治組織作用的發(fā)揮問(wèn)題，出現(xiàn)兩種極端表現(xiàn)：一種是黨支部陷于具體事務(wù)中難以自拔，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮；另一種表現(xiàn)為黨支部“眉毛胡子一把抓”，削弱了居委會(huì)的自治功能從目前情況來(lái)看，多數(shù)仍然停留在“社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)工作，支持和保證群眾自治組織行使職權(quán)”這樣一種原則層面和空洞的口號(hào)上面，鮮有真正創(chuàng)新。在社會(huì)轉(zhuǎn)型，黨如何既避免對(duì)社區(qū)進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，又能發(fā)揮出應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)作用，在社區(qū)中構(gòu)建最廣泛和牢固的社會(huì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的有效整合，是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。關(guān)于社區(qū)發(fā)展的未來(lái)，中國(guó)社區(qū)研究出現(xiàn)兩種理論分野：一種將社區(qū)建設(shè)和發(fā)展定位在街道層面，他們的解決思路是，將街道作為大社區(qū)，明確授權(quán)街道作為一級(jí)行政組織和管理平臺(tái)，整合原有街道范圍內(nèi)居委會(huì)組織和其他社會(huì)資源，而街道以下的居委會(huì)組織作為落實(shí)社區(qū)建設(shè)任務(wù)的平臺(tái)，共同推動(dòng)社區(qū)的發(fā)展。三、社區(qū)發(fā)展的方向另一種則將社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展看做完善國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的途徑和方式，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的分離，注重政府職能轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)發(fā)育和社會(huì)成長(zhǎng)。他們的解決思路是，政府退出市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域，政府管理好本該自己管理的公共事務(wù)，把不該管和管不好的交給市場(chǎng)和社會(huì)。具體到社區(qū)，街道一級(jí)應(yīng)該由對(duì)上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于社區(qū)居民，充分培育社區(qū)內(nèi)各種中介組織和自治組織，從而使社區(qū)逐步走向自治。學(xué)術(shù)界將上述兩種理念和傾向歸納為行政性導(dǎo)向和自治化導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展思路。

綜觀上述社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐，嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)各地進(jìn)行的社區(qū)治理實(shí)踐既沒(méi)有完全的行政性模式，也沒(méi)有完全自治性模式。我國(guó)社區(qū)治理的實(shí)踐還處在從行政性傾向向社區(qū)自治的過(guò)渡和發(fā)展階段，因?yàn)樵谝恍┬姓詢A向較明顯的社區(qū)治理模式中，政府也致力于社區(qū)自治的培育和發(fā)展；而在那些朝自治性方向努力的社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)自身的力量還沒(méi)有成長(zhǎng)和強(qiáng)大到可以支撐社區(qū)發(fā)展和建設(shè)的全部過(guò)程。可以說(shuō)，各地社區(qū)治理實(shí)踐采取的基本上都是自上而下的行政建設(shè)和自下而上的自治建設(shè)雙軌推進(jìn)的策略，與所有事物的發(fā)展一樣，和諧社區(qū)的未來(lái)必然取決于社區(qū)發(fā)展的歷史背景和社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件。因此，中國(guó)的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展必然源于兩種結(jié)構(gòu)性力量，一種是政府的行政力量，另一種則是基層社會(huì)自治的力量，這兩種力量的相互補(bǔ)充和博弈構(gòu)成不同模式的社區(qū)治理實(shí)踐?？傮w上看，大多數(shù)學(xué)者贊成自治性社區(qū)治理實(shí)踐的取向，而否定行政性社區(qū)建設(shè)模式，認(rèn)為社區(qū)居民自治應(yīng)該是我國(guó)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的未來(lái)。社區(qū)建設(shè)的大方向健全社區(qū)管理體制機(jī)制，提高社區(qū)治理水平完善社區(qū)服務(wù)體系，滿足居民群眾生活需求繁榮社區(qū)文化，提供社區(qū)居民文明素質(zhì)切實(shí)改善人居環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展推進(jìn)社區(qū)黨建權(quán)覆蓋，增強(qiáng)城鄉(xiāng)基層黨組織的生機(jī)活力。1、社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由縱向轉(zhuǎn)向橫向發(fā)展在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是自上而下的單一的垂直系統(tǒng)，社會(huì)運(yùn)作方式也是垂直的。各種社會(huì)組織、企事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體系無(wú)不是縱向的。在一個(gè)社區(qū)內(nèi)彼此很少往來(lái)，既無(wú)渠道往來(lái)，也沒(méi)有機(jī)會(huì)往來(lái)。改革后，經(jīng)濟(jì)上的縱向作用相對(duì)弱化，橫向的合作、交往和聯(lián)系日益盛行，而橫向的對(duì)應(yīng)和良性的互動(dòng)，總是由近及遠(yuǎn)。半徑最短的，不用說(shuō)，是社區(qū)。條條漸漸少起來(lái)，塊塊漸漸多起來(lái)。“條塊結(jié)合，以塊為主”，這“塊”首當(dāng)其沖的是社區(qū)這一塊。國(guó)內(nèi)社區(qū)建設(shè)的具體發(fā)展方向

在舊體制下，各種類型的城市在基層管理模式上都基本相同。在今后的社區(qū)發(fā)展中，不同的城市以及不同城市分區(qū)之間的差異性和多樣性將越來(lái)越明顯。不同的城區(qū)功能和特點(diǎn)，決定了在社區(qū)建設(shè)方面應(yīng)該從自身的實(shí)際情況出發(fā)，走出各具特色的路子。2、社區(qū)發(fā)展模式向多樣化發(fā)展

傳統(tǒng)的城市基層工作，內(nèi)容主要限于政府所部署的社會(huì)行政管理工作和范圍還很狹窄的居民自治性事務(wù):近些年發(fā)展起來(lái)的社區(qū)服務(wù)，則是從一些社會(huì)成員的特殊救助服務(wù)逐步擴(kuò)展到相對(duì)廣泛的便民利民服務(wù)，初步拓展了社區(qū)工作的內(nèi)容。新形勢(shì)下的社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它既包括傳統(tǒng)的社區(qū)行政性、社會(huì)性工作，還包括了體制變化和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的許多新的內(nèi)容;既包括了由社區(qū)組織直接抓的一些事情，還包括社區(qū)中應(yīng)由社會(huì)組織、中介組織和居民等自己去干的大量事情。3、社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容向系統(tǒng)性發(fā)展