公共部門績效評估

政治與行政學院陽斌案例：政府和船主的博弈18世紀末期，英國政府決定把犯了罪的英國人統(tǒng)統(tǒng)發(fā)配到澳洲去。由一些私人船主承包從英國往澳洲大規(guī)模地運送犯人的工作。英國政府實行的方法是以上船的犯人數(shù)支付船主費用。當時那些運送犯人的船只大多是一些很破舊的貨船改裝的，船上設備簡陋，沒有什么醫(yī)療藥品，更沒有醫(yī)生，船主為了謀取暴利，盡可能地多裝人，使船上條件十分惡劣。一旦船只離開了岸，船主按人數(shù)拿到了政府的錢，對于這些人能否能遠涉重洋活著到達澳洲就不管不問了。有些船主為了降低費用，甚至成心斷水斷食。３年以后，英國政府發(fā)現(xiàn)：運往澳洲的犯人在船上的死亡率達１２﹪，其中最嚴重的一艘船上４２４個犯人死了１５８個，死亡率高達３７﹪。英國政府費了大筆資金，卻沒能到達大批移民的目的。案例：政府和船主的博弈于是英國政府想了很多方法。每一艘船上都派一名政府官員監(jiān)督，再派一名醫(yī)生負責犯人和醫(yī)療衛(wèi)生，同時對犯人在船上的生活標準做了硬性的規(guī)定。但是，死亡率不僅沒有降下來，有的船上的監(jiān)督官員和醫(yī)生竟然也不明不白地死了。原來一些船主為了貪圖暴利，賄賂官員，如果官員不同流合污就被扔到大海里喂魚了。政府支出了監(jiān)督費用，卻照常死人。政府又采取新方法，把船主都召集起來進行教育培訓，教育他們要珍惜生命，要理解去澳洲去開發(fā)是為了英國的長遠大計，不要把金錢看得比生命還重要但是情況依然沒有好轉，死亡率一直居高不下。案例：政府和船主的博弈第一章公共部門績效評估活動第一節(jié)公共部門績效評估的實質(zhì)與特點一、公共部門績效評估的實質(zhì)〔一〕績效人類為了協(xié)調(diào)個人偏好和集體行動之間的矛盾，就需要對個人、團體和組織的行為實施管理。任何管理活動都包含著行動過程和行動結果。由此也就產(chǎn)生了對行為成效的估價，即績效和績效評估，它們是人類管理活動中不可缺省的環(huán)節(jié)，否那么管理就無法得到監(jiān)督與改進。1、績效語義漢語“績效〞是指“成績、成效〞?！俺煽儴暿侵浮肮ぷ骱蛯W習的收獲〞?！俺尚Ж暿侵浮肮Ψ呕蛐Ч??？冃гu估也就是對收獲的效果進行評價。在英語中，“performance’’有“執(zhí)行、完成，行動、工作，成績、功績〞的意思?？冃Ь褪菆?zhí)行、功績?？冃гu估也就是對執(zhí)行功績的評定和估價。2、西方管理學界關于績效的定義：〔1〕伯納丁等：績效是在特定的時間范圍，在特定工作職能、活動或行為上生產(chǎn)出的結果記錄。(2)凱恩貝爾、邁克羅依、奧普勒和塞格：績效是員工自己控制的與組織目標相關的行為。雖然有多種多樣的關于績效的定義和有關績效評估的界定，但是，只要認真加以歸納．總括起來也就是兩種：一種是結果型的定義，認為績效就是結果，績效評估就是對結果的評定；另一種是行為型的定義，認為績效就是有助于目標實現(xiàn)的行為，績效評估就是對行為是否得當?shù)脑u價。其實，任何現(xiàn)實的績效，應該是既包括工作結果，也包括工作行為的完整體系。因此，應當以綜合的觀點來理解績效和績效評估?？冃菍€體、團體、組織在一定時間內(nèi)以某種方式實現(xiàn)某種結果的過程的反映?？冃гu估也就是對一定時間內(nèi)個體、團體、組織以某種方式實現(xiàn)某種結果的過程的主觀和客觀評定和估價。反響出來的績效那么是經(jīng)過評定和估價的個體、團體、組織的工作行為、工作方式和工作結果。3、對績效的深度理解：一是績效必須用系統(tǒng)的投入和產(chǎn)出關系來表示，考核績效時，不僅要考慮有形的投入和產(chǎn)出，還要考慮如知識、管理、創(chuàng)新等無形的投入，如提供的效勞等無形的產(chǎn)出；二是在評估績效時必須考慮績效的量和質(zhì)的結合，或效率與效能的配合；三是在評估績效時必須同時考慮績效可量化的目標指標和不可量化的目標指標，即指標設計上要做到定量與定性相結合；四是在評估績效時必須考慮績效中目標導向和人性導向的統(tǒng)一，即將組織任務的完成情況和組織成員對工作的滿意程度結合起來?！捕彻膊块T績效評估1、公共部門的根本性質(zhì)：第一，它是按照國家的相關法律和法令組建起來的，其規(guī)模、職權、職責和職能是由相應的法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的；第二，公共部門的資源是按照法定程序從整個社會總資源中按照合理的比例提取的，其掌握的資源的投入，無論是在范圍，還是在方式上必須嚴格地遵循一定的原那么；第三，公共部門的活動不是以營利為目的的，其活動的價值取向必須是維護社會確認的公共利益，滿足社會公眾的要求；第四，公共部門的社會管理活動主要是提供社會運行和開展需要的公共產(chǎn)品和公共效勞．它追求的是社會全面、持續(xù)和長遠的開展。2、公共部門績效評估的定義公共部門績效評估是指包括政府機構在內(nèi)的公共部門，在實施公共管理、提供公共效勞的過程中，按照一定的程序和規(guī)那么，依據(jù)績效目標和指標，對本部門資源的使用效果進行評議和估價的活動?？梢姡膊块T的績效評估活動，首先是一種管理的績效與績效評估活動，其次它又是種特殊的管理績效與績效評估活動。二、公共部門績效評估的特點

績效評估是從私人部門移入到公共部門的一種管理手段。雖然在現(xiàn)代社會管理條件下，私人部門和包括政府部門及大多數(shù)第三部門在內(nèi)的廣義的公共部門之間存在眾多的差異，但是，在績效評估方面．兩者之間在許多非本質(zhì)的方面有著更多的共同點。也正因為存在諸多的共同性，私人部門的績效評估才能進入到公共部門的管理活動之中?！惨弧彻膊块T與私人部門績效評估的共同點：1、所有的績效評估都是管理手段，是工具導向的。任何部門的績效評估都不是目的，不能為評估而評估?？冃гu估的目的是促進部門目標的實現(xiàn)。在部門實現(xiàn)目標的過程中，能使用的工具和手段是多種多樣的，行政命令、權威引導、協(xié)商合作等都是可以運用的手段?？冃гu估只是這些眾多手段、工具中的一種。2、所有的績效評估都是結果導向的以往的管理重視過程，績效評估是重視行為和過程的結果。因為只有形成結果，部門的績效才能最終表達出來。結果導向中已經(jīng)包括效率、效益和經(jīng)濟這些績效要素?？冃гu估重視過程的結果，實際上也是重視顧客的需求滿足。因為無論是公共部門，還是私人部門，都需要生產(chǎn)產(chǎn)品和提供效勞。產(chǎn)品和效勞最終都是顧客來享用的，只有產(chǎn)品和效勞的享用者是否滿意，才能說明結果的優(yōu)劣。3、所有的績效評估都要設計相應的指標無論是公共部門，還是私人部門，在績效評估中，要對活動結果作出評定和估價，就必須事先設計好對結果加以評判的指標。這些指標并不是任意設計的，必須和部門的職能、工作的性質(zhì)、關鍵的活動相一致。指標的設計必須是明確的、客觀的、可以量度的、動態(tài)的。只有當考評的指標具有上述特點，績效評估才是準確的、公平的、適應部門變化的。

4、所有的績效評估都是多層次的任何績效評估的目的都是為了調(diào)動部門內(nèi)部成員的積極性和責任感。因此，績效評估可以在個體成員的層面上展計，通過評估促進個體績效的提升。績效評估還可以在團隊的層面上展開。因為在現(xiàn)代管理中，強調(diào)團隊合作已經(jīng)成為一種趨勢。只有從團隊的角度進行績效評估，才能將個體結合到團隊之中，以集體的合作和努力來實現(xiàn)部門的目標。作為最高層次的績效評估應當是組織績效評估。個體的績效再好，團隊的績效再好，都不能保證組織績效的優(yōu)化。因此，開展成熟的績效評估應當是組織績效評估。在組織績效評估中，重要的是看領導水平和領導能力，在總體績效中發(fā)揮突出作用的是管理績效。5、所有良好的績效評估都是標準化和制度化的無論是公共還是私人部門，開展一兩次績效評估并不困難，困難的是要將績效評估制度化。績效評估的真正作用就在于它一直貫穿于管理活功的過程之中，每個成員聯(lián)系自己的職業(yè)生涯開展方案制定個體績效提升方案，并通過標準化的評估，讓自己得到進步。每個團隊都要依據(jù)工作職責制定績效努力的行動方案，讓績放評估成為促進工程管理和完成的推進器。組織的績放只有在持久的、標準的、制度化的評估中，通過評估、優(yōu)化、再評估、再優(yōu)化的循環(huán)往復，才能保持旺盛的競爭力?！捕彻膊块T與私人部門績效評估的不同點：1、兩者績效評估的目的不相同私人部門偏向于在劇烈的市場競爭的環(huán)境之中，開展開放性的績效評估，共目的是通過對生產(chǎn)和經(jīng)營績效的評定和估價，鼓勵個人、團隊和組織圍繞部門目標，追求高質(zhì)量，盡量滿足顧客需求，培育顧客滿足和對企業(yè)的支持，從中實現(xiàn)企業(yè)效率的提升和獲利的最大化。對于公共部門來說，其存在的合法性和合理性的依據(jù)是恪盡職守，履行規(guī)定的職能，同時滿足公眾的需求，維護社會公平、和諧。因此，公共部門實施績效評估不是為了自身利潤的最大化，而是通過對提供公共產(chǎn)品和公共效勞的效率、效益、回應性、滿意度的測定和監(jiān)督，最終維護公共利益。2、兩者績效評估的公眾需求不同私人部門的績效評估并不是封閉的，它會讓公眾對其生產(chǎn)的產(chǎn)品和經(jīng)營的方式作出評價，但這時的公眾是私人商品和效勞在購置意義上界定的顧客。這些顧客重視的是個人的需求和效用實現(xiàn)。在公共部門的績效評估中，公眾成為最重要的評估者。他們是公共產(chǎn)品和公共效勞的享受害、享用者。他們雖然也有個體的利益，但是，在公共部門績效評估中的公眾最關心的是公共利益的實現(xiàn)。私人部門績效評估過程中的公眾是個人利益的需求吝，公共部門績效評估中的公眾那么是公共利益的需求者。3、兩者績效評估的理念不同私人部門的績效評估立足于顧客第一的理念，將顧客視為上帝。沒有顧客的購置，商品和效勞的價值就實現(xiàn)不了。因此，真正植根于績效評估理論中心的是利潤第一原那么。在新公共管理理論中，西方學者也提倡在政府提供公共產(chǎn)品和公共效勞時以顧客為上帝。但是這種顧客至上原那么和市場上的顧客至上原那么是不一樣的。這時的顧客雖然也是產(chǎn)品和效勞的消費者，但他們卻是公共產(chǎn)品和公共效勞的消費者。他們之所以“至上〞，因為他們是公民。公共部門為公民展開的活動，并不是為了換取和追求利潤，它只能是并且必須是為了公民。正是在這一根本理念上的差異，私人部門的顧客至上與公共部門的為顧客至上有了根本的區(qū)別。4、兩者績效評估的功能不同私人部門的績效評估的功能是增強企業(yè)在市場競爭中的生命力。私人部門越是堅持實施績效評估，企業(yè)越能贏得良好信譽，產(chǎn)品就有更多的客戶，企業(yè)也就能不斷地做大做強。公共部門做好績效評估，使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共效勞的提供更為經(jīng)濟、更有效率、更有效益。同時，更為重要的是，公共部門對公眾的需求有更高的、更為及時的回應，社會也會變得更加公正、公平。公共部門持久的、制度化的績效評估的功能就在于追求良好的政府形象，迫求社會的公平與和諧?！踩彻膊块T績效評估自身的特點：1、公共部門績效評估的目標具有多元性。這種目標的多元性表現(xiàn)在公共部門績效目標的多層次性、多領域性上。公共部門績效評估目標的多層次性表達在兩個方面：一是目標外部結構的多層次性。在一個實行單一制行政結構的國家中，從中央到地方、基層的公共部門形成多層級的隸屬關系。由于所處的層級不同，擔負公共管理和公共效勞的職責、責任也不一樣，規(guī)劃和設計的績效目標也就有較大差異。另一方面表達在目標內(nèi)部結構的多層次性上。任何一個具體的公共部門內(nèi)部，都是由個體、團隊和組織構成的。在制定和規(guī)劃績效評估目標時，必須分別設立個體的績效目標、團隊的續(xù)效目標和組織的績效目標，并要保持這些不同層次的績效目標間的有機統(tǒng)一。公共部門績效評估目標的多領域性表達在：

2、公共部門績效評估中投入產(chǎn)出具有特殊性公共部門績效評估中離不開對公共資源投入的評定和估價，但是公共部門的資源投入有其特殊性，在對公共部門的績效作評估時，需要測量的投入和產(chǎn)出都具有無形性、間接性、彌散性特征：第一、在投入的資源中相當多的資源種類是無形的。比方公共管理和公共效勞中需要投入大員的信息、知識，要花極大的精力進行宣傳教臺、協(xié)商、對話，還要組織聽證和論辯。這些投入不僅是大量的，而且是無形的。第二，公共部門在從事公共管理和公共效勞時，需要逐層逐級地協(xié)調(diào)合作，并且要通過各個區(qū)域和領域相互配合，依靠復雜而又龐大的網(wǎng)絡才能有效地進行，而公共資源要在這一龐大而又復雜的網(wǎng)絡中加以配置。對于這一網(wǎng)絡的某一具體節(jié)點上的公共部門來說，它所獲得的投入是間接的，既是上行的或前置的節(jié)點投入的流出量，又是下行的和后置節(jié)點的流入量。第三，公共部門接受資源投入的大局部不是針對單個領域、單個工程的，而是總體性、綜合件的投入，對具體的公共管理和公共效勞來說，這種投入是彌散性的。3、公共部門績效評估中標準指標具有不確定性在公共部門績效評估中，指標的設計一直是一大難點。原因是人們對公共部門績效結構中應當包含哪些要素的看法不完全一致。產(chǎn)生這種不一致的原因，既可能是認識上的分歧，也可能是國家之間、地區(qū)之間在社會總體開展水平上的差距。比方，多數(shù)西方興旺國家早期的公共部門績效要素中只強調(diào)經(jīng)濟、效率、效益等要素，到20世紀70年代以后．才逐步增加了責任、回應性這些要素，到近幾年，又增添了公平性、滿意性等要素。對我國的公共部門來說，在設置績效指標時，究竟應當突出哪些績效要素．既要看不同區(qū)域社會開展狀況，也要分析公共部門實際管理和效勞的能力與水平，此外，國家開展中總體的戰(zhàn)略部署也不能忽略。這樣，公共部門績效評估指標就不能搞一刀切，不能僵化，應當允許指標的多樣性、動態(tài)性。4、公共部門績效評估中資料信息具有不完整性另一方面，公共部門的績效評估也依賴于社會公眾掌握的信息。公眾全依據(jù)自己掌握的信息，對照公共部門設定的標準指標，對其管理和效勞的業(yè)績加以測評。公眾都生活在一定的圈子之中，他們只和公共部門的某些機構、人員打交道，或只關心與自己利益相關的那局部公共部門的管理與效勞方面的信息。因此，普通公眾掌握的公共部門的績效信息總體上是局部的、不完整的，并且和公共部門自身掌握的信息也是不對稱的。第二節(jié)公共部門績效評估的功能與意義一、公共部門績效評估的功能〔一〕公共部門績效評估具有信號功能私人部門在測量自身的生產(chǎn)力水平并了解在商品的生產(chǎn)和效勞的提供方面的能力時，依靠的是以價格、利潤、利息等精確的數(shù)據(jù)表達的市場信號。私人部門之所以能利用這些信號．其主要原因是我們假設私人部門的活動是自由的，并且是平等競爭的。對于公共部門來說．它們的活動從總體上來說是獨占的、壟斷的、非自由競爭的。雖然新公共管理強調(diào)在政府提供公共產(chǎn)品和公共效勞中要引入市場的機制，但是，由于公共產(chǎn)品和公共效勞的特殊性，絕大多數(shù)的公共產(chǎn)品和公共效勞的生產(chǎn)、提供并不能完全由市場來完成，仍舊必須由政府部門來獨大承擔。這就導致公共部門在公共產(chǎn)品和公共效勞的生產(chǎn)和提供上的壟斷，從而也就不可能由市場信號來調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行。對于公共部門來說．怎樣才能知道自己的公共生產(chǎn)力水平，如何才能知曉自己活動的質(zhì)量、效率、效果，特別是怎樣才能知道提供的公共產(chǎn)品和公共效勞是公平的、公眾是滿意的?唯一的方法和手段就是績效評估。只有持續(xù)一段時間，依據(jù)一定的程序和規(guī)那么，按照科學、合理的指標即績效要素，對公共部門的實際行動和行動的結果作出評定和估價，公共部門才能從這種評估中，獲得一些比較準確的信號，這些信號能夠讓公共部門清楚地知道，在特定的時間中，一定的社會的、公共的資源投入，是否是恰當?shù)摹⒔?jīng)濟的，效率是高還是低，效益究竟如何，是否維護了公平．是不是解決了要解決的公共問題，公眾是不是滿意了。從而為改進自身的工作找到可靠的依據(jù)。〔二〕公共部門績效評估具有導引功能公共部門的績效評估不僅提供如同市場價格、利潤、利息這樣的信號，還能通過這些信號，讓每一個公共部門進行縱向和橫向的比較，從而發(fā)現(xiàn)差距，找準標桿，展開競爭，提升公共管理和公共效勞的公信力和執(zhí)行力。首先，當某個公共部門一直堅持實施績效評估時，部門就能從持續(xù)的績效評估中獲得不同時間段中衡量公共管理和公共效勞的效率、效益、質(zhì)量、公平性、回應性和公眾滿意度的信號。其次，當所有的公共部門都實施績效評估時，不同的公共部門利用評估獲得的信號，就可以展開橫向的比較。再次，公共部門績效評估的導引功能還表達在通過獎懲引導公共部門改善公共管理和公共效勞的質(zhì)量、效率和公平性上。但凡在績效評估中屬于優(yōu)良者的個體、團隊和組織都會得到獎勵，但凡在績效評估中屬于落后者、不合格者那么會依據(jù)規(guī)那么受到懲辦。最后，公共部門續(xù)效評估的導引功能還表達在通過評估結果確定實施的培訓上。每個公共部門在一輪績效評估以后，都會依據(jù)評估結果顯示的信號，尋找影響個體、團隊和組織績放的主要因素，并針對這些薄弱的方面，制定和實施培訓方案，以改變個體、團隊和組織的公共管理和公共效勞能力?！踩彻膊块T績效評估具有調(diào)適功能公共部門績效評估產(chǎn)生出來的信號，除了可以引導公共部門中的個體、團隊和組織自覺改進工作外，還可以為整個公共部門瞄準職能和工作責任，在工作目標、工作重點和資源投入上加以調(diào)整，以保證整體績效的優(yōu)化。首先，在績效評估中，公共部門可以根據(jù)評估的結論將部門實際工作所能到達的目標與績效方案中預期到達的目標加以對照，從現(xiàn)實可能的根底上，對工作目標加以合理的調(diào)節(jié)。其次，根據(jù)績效評估的結論，公共部門還可以適當調(diào)整和改變工作重心．以求得部門工作能更好地回應公眾的要求并取得公眾對公共部門工作的支持和滿意。最后，依據(jù)績效評估的結果，還可以主動地調(diào)節(jié)資源投入的方向和比例，使后續(xù)的績效得到提升。公共部門的績效既與目標選擇和重點關注有關，也和資源的投入方向和比例有關。二、公共部門績效評估的意義〔一〕績效評估有利于促進政府職能轉變政府體制的改革在經(jīng)過“精簡、膨脹，再精簡、再膨脹〞的惡性循環(huán)之后，人們終于認識到政府體制改革的突破口是政府職能的轉變。但是，怎樣才能推進政府職能轉化呢？人們逐步發(fā)現(xiàn)了真理：但凡政府部門投入巨大而效率一直極低，并且回應性很低、公眾不歡送、不滿意的，對社會持續(xù)和諧開展奉獻很小的職能，就應當弱化乃至去除，與這些作用不大的職能相聯(lián)系的產(chǎn)品和效勞工程，就應該縮減以至于取消。相反，在績效評估中效率高、效益好，能對公眾的要求加以回應，贏得公眾支持和滿意，有利于社會和諧、公平的職能，那么應當強化?！捕晨冃гu估有利于形成新的行政體制公共部門的績效評估不僅可以促進政府職能的轉化，而且還可以以職能轉變?yōu)橥黄瓶?，借助績效評估的約束，推動政府的各個機構、組織、團隊自覺地依據(jù)績效要素來安排人力資源，克服機構臃腫、人浮于事的狀況，并依據(jù)行政效率的要求在政府的運行中理順上下級政府之間、平級政府之間以及政府內(nèi)部各個機構之間的關系，從而提高政府管理和效勞的效能，加快行政管理體制改革。以便最終形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！踩晨冃гu估有利于完善績效管理體系雖然公共部門的績效評估只是系統(tǒng)、全面的績效管理的一個環(huán)節(jié)，但卻是其中帶有根底性的環(huán)節(jié)。從邏輯的開展來考察，絕大局部國家的公共部門績效管理都是先從績效考核和評估這一環(huán)節(jié)上壯大、完善起來的。從各國目前實施的績效管理的狀況來分析，在整個饋效管理中，占據(jù)較大分量的仍舊是績效評估。正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在?改革政府?一書中所說，測量和評估能推開工作；假設不測定效果．就不能區(qū)分成功還是失??；看不到成功就不能給予獎勵；不能獎勵，就有可能在獎勵上失??；看不到成功，就不能從中學習；看不到失敗，就不能糾正失?。徽故境晒?，能贏得管理公眾的支持。第二章公共部門績效評估的主體一、內(nèi)部評估公共部門內(nèi)部評估是目前公共部門績效評估的首選渠道和常用形式，也是整個評估活動開展的根底。具體來看，內(nèi)部評估主體主要包括以下幾局部：1、上級部門自上而下的評估這是我國當前績效評估的主要形式，主管部門通常比較熟悉下屬部門的業(yè)務狀況、人員構成以及運作情況，掌握著比較多的評估信息；同時由于主管部門的評估具有較強的權威性，對于保證評估活動的客觀、公正和全面性具有積極的意義。但是，由于評估工作績效不是按業(yè)績和對組織目標、使命的奉獻，而是看是否嚴格遵守規(guī)那么、是否遵循了法定程序、是否迎合了上級機關的意圖．所以這種評估方式容易流于形式，導致評估結果失真，并引發(fā)了一些地方政府部門“只唯上，不唯下〞、“只唯文件、不唯實際〞的現(xiàn)象。2、本級部門的評估3、下級部門的評估下級部門相對于上級部門而言在政治體系中處于被動的地位，上級部門影響著下級部門主要官員的升降去留，盡管下級部門有著自己的利益訴求，可能會不完全贊同上級部門的決策，但出于現(xiàn)實的考慮．往往會調(diào)適自己的利益訴求以適應上級部門的要求。這就使得下級部門在對上級部門的評估過程中桿桿無法作出真實的意思表示。4、內(nèi)部相對獨立部門的評估內(nèi)部相對獨立的評估管理機構既是公共部門內(nèi)部特定評估內(nèi)容的承擔者，同時也是整個評估活動的組織者、實施者和管理者。根據(jù)1978年的總監(jiān)察長法案，美國已形成較為完整的聯(lián)邦總監(jiān)察長制度，聯(lián)邦政府約有60個總監(jiān)察長辦公室，其中14個內(nèi)閣部門的總監(jiān)察長雇用了84000多名員工?！翱偙O(jiān)察長負責揭露政府機構中的浪費欺詐以及權力濫用現(xiàn)象，而且也負責幫助行政人員消除這些問題?！宜麄儗徲嫷男再|(zhì)也改變了，即從傳統(tǒng)財務審計法開展到績效審計，如今至少60％的總監(jiān)察長的審計活動是績效審計。〞從我國情況來看．目前各地政府績效評估試點過程中出現(xiàn)了政府目標管理辦公室、效能考評辦公室等機構，但全國范圍內(nèi)的政府內(nèi)部評估管理機構還有待建立。5、權力機關由于公共部門必須向權力機關匯報工作，并且接受權力機關的問責，權力機關通過對公共部門績效進行評估，能夠監(jiān)督公共部門行為。并且作為國家機關，人大可以獲得比其他評估主體更豐富、翔實的信息資料，據(jù)此能夠作出更加客觀、全面的分析和判斷。國家權力機關對公共部門績效進行評估是保證主要領導的崗位責任制得到落實和其公開承諾得以兌現(xiàn)的最有力的保障；也是為建設廉潔奉公、勤政為民的效勞型政府的根本保證。全國人民代表大會是我國最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是各級地方的權力機關，享有法律所賦予的監(jiān)督、評估的權利。其獲取信息的方式大致有實地調(diào)查、聽取匯報、召開座談會以及直接質(zhì)詢相關行政部門的領導等。而評估的內(nèi)容那么主要應該集中在評估行政部門行政管理過程的合法性上，即審查和評估政府的具體行政行為或抽象行政行為都得符合法律的規(guī)定。優(yōu)勢與缺陷：公共部門內(nèi)部評估主體可以充分利用其制度安排以及較熟悉自身運行規(guī)那么的優(yōu)勢，客觀和全面地反映評估存在的問題與難點，提出有效解決評估對象問題的對策，制定出相對合理、具有可行性與實際操作性的評估標準，實現(xiàn)評估主體提出的評估目標。由此，公共部門內(nèi)部自我評估的優(yōu)勢無疑是明顯的。

但其缺陷也是不言而喻的。出于受到“理性經(jīng)濟人〞自利性假設的制約，公共部門的內(nèi)部評估弊病在于其在評估活動中可能會夸大自己的成績，而把自身存在的問題歸咎于客觀原因一帶而過甚至隱瞞實情，所以公共部門的內(nèi)部評估往往缺乏充分的客觀性。二、外部評估政府以外的主體往往就是政府效勞的“顧客〞，對政府績效有直接的感受，理應成為評估主體，正如亞里士多德所言：“對于一桌菜肴好環(huán)的評估權應該在于食客而不是廚師，對一座房屋好壞的評估權在于住戶而不是建筑師〞。而且外部評估主體是異體評估，更符合客觀、公正、準確評估的本質(zhì)要求。與獨立的行政主體政府相比，外部主體那么具有多種類型。從評估主體結構建構的角度來看，每個評估主體應該有其特定的角度和不可替代的優(yōu)勢。1、社會公眾并且“公民作為評估主體．表達了公共部門績效管理的核心準那么，表達了顧客滿意的效勞取向，這也是新公共管理運動的一個根本特征〞。公民評議是外部主體評估公共部門績效的主要形式．也是多元評估結構有效發(fā)揮作用的關鍵因素。社會公眾作為重要的公共部門績效評估主體，既是塑造效勞性政府的客觀要求，同時也是公民參與公共部門管理要求的必然選擇。但是“信息區(qū)乏〞和“認知的偏好〞決定了公眾這種評估主體也不是萬能的，其缺陷也是不司防止的。2、群眾傳媒在當代社會，以報刊、播送、電視、電影、音像和計算機網(wǎng)絡等為核心的群眾傳媒具有及時性、公眾性和公開性等特點，因其廣泛的影響力而被譽為“第四權力〞．它不僅是傳遞政府意愿的“傳聲筒〞，而且也是表達公眾意愿和要求的窗口，誠如羅斯金所言，群眾媒體“能夠給出無限多的受眾，其結果是它能創(chuàng)造更多的選民或公眾意見〞。所以，群眾傳媒越來越成為公共部門績效評估中不可或缺的角色，播送、電視、報紙和網(wǎng)絡等群眾傳媒以比較獨特的視角對公共部門的績效表現(xiàn)予以直接或間接的評估。近年來，群眾傳播媒介以其特有的公信力和影響力已逐漸成為評估和監(jiān)督公共部門的重要主體。但是我國的輿論監(jiān)督立法相對滯后，新聞媒體缺乏足夠的獨立性，這在一定程度上影響了其功能的正常發(fā)揮。3、專業(yè)評估組織2005年12月，我國第一家由民間發(fā)起的地方政府績效評估機構在蘭州大學成立，這意味著我國開始有了獨立的、專門的民間政府績放評估機構，意味著社會開始更加積極、主動地參與對地方政府績效的評估，參與地方的開展。第二節(jié)評估主體的選擇與結構搭配一、評估主體的選擇要適當依據(jù)根本性質(zhì)的差異，公共部門績效評估各類主體可做如下分類：1、“公共部門內(nèi)部子系統(tǒng)〞這類評估主體限于公共部門內(nèi)部各部門和人員；評估對象可涵蓋所有部門(政府、政府部門、直屬部門、辦事部門、所屬事業(yè)部門、派出部門等)；2、“社會評估子系統(tǒng)〞3、“獨立、中立的評估組織〞這類評估組織所具有的獨立、中立、客觀、科學是其最根本的特征。這類組織往往由專家型、專業(yè)型人員所組成。共組織形態(tài)，有的經(jīng)依法許可登記設立，可以具有法入資格，有的那么附設在高校等智力密集型單位。其評估指標兼有客觀性指標和主觀性指標。4、“評估管理子系統(tǒng)〞這類組織的主要功能不在于評估，而在于管理。它是總體評估方案的具體擬定者，各個評估主體間關系的協(xié)調(diào)者，還要負責評估信息的統(tǒng)計整理和加權換算、信息溝通與反響等。目前，“評估管理子系統(tǒng)〞主要設在公共部門內(nèi)部(有的從有關公共部門抽調(diào)人員成立專門組織，有的那么由特定部門如統(tǒng)計局、監(jiān)察局、人事局、審計局等牽頭負責)。實踐中，有時公共部門授權“獨立、中立的評估組織〞去進行局部或全部評估管理。5、“評估決策子系統(tǒng)〞二、評估主體的比例要合理評估主體的比例關系，主要是通過各主體承擔的指標在整個評估指標體系中的構成和權重分配比率表達的。所謂“權重〞，通俗地說，就是構成系統(tǒng)的諸因素(一級劃分)、因子(二級劃分)、次因子(三級劃分)等對整體的影響程度。這種“影響程度〞主要是依據(jù)各因素、因子的重要性順序排列而成的。因此，分析績效評估主體評估的權重，主要取決于兩個問題：一是構成整體的因素、因子的設定要準確；二是構成整體的因素、因子的重要性排序(重要性程度)界定要恰當。1、關于績效評估主體的層級劃分(1)測評主體的一級(因素)劃分?？冃y評主體(這里指直接測評主體)是由三個方面的因素(一級劃分)構成的：“公共部門內(nèi)部子系統(tǒng)〞、“社會評估子系統(tǒng)〞和“獨立、中立的評估組織〞。作這種劃分，考慮了劃分購周延性和性質(zhì)的相對獨立性，也考慮了現(xiàn)實狀況。三個子系統(tǒng)分屬于不同的方面：第一個代表的是“政府內(nèi)部〞，其評估指標側重于客觀性指標；第二個代表的是“社會系統(tǒng)〞，其評估指標是主觀性指標；第三個從廣義上看，也是屬于社會系統(tǒng)，但它所具有的“獨立性、中立性以及嚴格的專業(yè)性〞，是其他主體所不能替代的，其評估指標是主觀性指標和客觀性指標的統(tǒng)一。三者既相互區(qū)別又相互補充，我們認為，將測評主體因素劃分為三，是有充分依據(jù)的。(2)測評主體的二級(因子)劃分。首先，“公共部門內(nèi)部子系統(tǒng)〞因子的劃分。對公共部門內(nèi)部評估部門作進一步劃分，主要依據(jù)的是評估指標功能。公共部門內(nèi)部突出的是客觀性指標，這是“社會評議(公民評議)〞難以做到的，因此，應該把有關指標部門放在突出的位置上。在指標部門中，又可包括一般指標(正分數(shù))和負指標(扣分，比方方案生育指標、“一票否決指標〞等)部門。除了指標部門以外，公共部門績效評估主體因素、因子、次因子劃分公共部門績效評估主體因素、因子、次因子劃分2、績效評估主體因素、因子評估的“權重〞所謂評估主體“權重〞(通常叫“比重〞或“比例〞)，包括：一是在存在多元主體因素的情況下，每個因素所占的權重比例(每個因素的權重取值范圍在0-1或0-100%之間，各因素權重值之和為1或100％)。二是在因素分解為因子的情況下，要進一步核定每個因子的權重(每個因子的權重取值范圍亦在。0-1或0-100%之間，各因子權重值之和為1或100％)。從國內(nèi)外的績效評估實踐來看，不同主體在評估體系中的權重比例沒有固定的標準和模式。從現(xiàn)階段來看，由于我國公共部門績效評估本身缺乏標準性，各評估主體間的結構比例也是見仁見智，但從長遠來看，逐漸降低“公共部門自我評估〞的“權重〞，相應提高“社會評議(公民評議)〞和“獨立評估組織〞評估的“權重〞是公共部門績效評估開展的必然趨勢。1998年以前，我國公共部門績效評估，幾乎百分之百的屬于公共部門自我評估。在此以后，“社會評估〞從零起步，其比重不斷提高。最早“社會評議〞比重占到總的比重(權重)10％左右，此后不斷提高。如2005年福建省莆田市規(guī)定“市級政府部門、縣區(qū)政府績效評估分值為100分。其中社會評估占30分〞。福州市政府決定“刪年度市政府及其部門績效評估，公眾評議得分的比重將占總得分的40％〞。

當然，上述評估主體權重(比重)只是粗略的、總體性的勾畫。由于各地經(jīng)濟、社會、政治開展水平差異較大，在具體運用上，可以作出一定的調(diào)整。還有在一類指標權重確定的情況下，因子、次因子的權重(比重)還需要作更細致的探索。第三節(jié)我國多元主體評估活動的配套體系建設從我國實際情況來看，公共部門績效評估長期以來都是由政府主導，主體單一、方式單向、過程封閉是束縛績效評估向科學化、標準化開展的主要障礙和問題。公共部門績效評估本身是一項復雜的系統(tǒng)工程，多元評估主體介入后，需要選擇適宜的評估主體，建立科學合理的評估主體結構，還有以下幾個層面的問題需要銜接和配套：一、轉變管理理念，樹立民本主義的政績現(xiàn)評估主體多元化既是績效評估從政府內(nèi)部向政府外部拓展的過程，也是政府行政民主化深入開展的結果。我國是一個典型的“后發(fā)型〞的現(xiàn)代化國家，建立了權力高度集中的政治經(jīng)濟體制，政府在社會經(jīng)濟生活中處于絕對主導的地位。在政府與民眾的關系上，強調(diào)政府的權威性，奉行典型的“政府本位〞的價值取向。追求社會秩序和實施對社會的管理時，片面強調(diào)政府對社會管理和控制的功能，卻往往無視民眾的需要和利益。要實現(xiàn)績效評估主體多元化必須轉變政府、公民對續(xù)效評估的觀念。長期以來，“官本位思想’’在我國占主導地位，導致公共部門績效評估的價值扭曲，公民對政治冷模。公民的政治冷漠表現(xiàn)在：大多數(shù)公民沒有參與公共部門績效評估的意識，沒有維護公民根本權利的意識，在大局部公民的頭腦中還保存著“治人者食于人〞的烙印。在這種行政文化中，要推行績效評估，樹立效勞行政的理念，隨時關注民眾的需要，接受民眾的監(jiān)督和評估考核，對于長期以來習慣于以政府本位價值觀行政的人們來說．難以用平常心態(tài)面對下屬或百姓的評估、監(jiān)督，而且在心理上也頗為排斥。從我國情況來看，長期以來，公共部門行政管理相對無視了社會公眾對行政活動的參與以及公眾需求對政府行政行為的導向性作用。這種狀況不僅阻礙了現(xiàn)代政府行政民主化進程的推進，同時也與我國的國家性質(zhì)相違背。因此，要推行多元主體參與的公共部門績效評估，首先就要轉變政府的管理理念，以建設效勞型政府為目標，在公共管理中強調(diào)“以民為本〞，樹立“民本主義〞的行政觀念和績效觀念，真正做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀〞。二、推行政務公開，建立科學完備的績效信息系統(tǒng)我國地方各級政府的政務大廳的建立，正是信息公開和政府工作透明度的具體表現(xiàn)。以四川省為例，四川省政府政務效勞巾心設立于2001年10月9日，這個政務效勞中心按照張中偉省長提出的“政務中心要發(fā)揮窗口、紐帶、示范作用〞的要求，實行“一站式效勞、陽光下作業(yè)、標準化管理〞，無論是在機構設置上，還是在運作模式等方面，對標準行政審批程序和審批行為等方面取得了非常好的效果。三、加強過程控制，形成多元主體評估鼓勵約束機制因此，建立多元主體參與評估的鼓勵約束機制就顯得非常重要。公共部門的鼓勵約束一般有兩種類型：一是體制性鼓勵約束；二是方法性鼓勵約束。前者主要通過創(chuàng)造良好的評估環(huán)境，在上下級之間分權、授權，擴大公民的政治參與，強化對權力的監(jiān)督等方式實現(xiàn)。后者主要指在具體的政府部門行政活動中，通過控制預算撥款，或者將評估對象的新酬、升遷、獎懲、任免、培訓等與評估結果相掛鉤等具體方法來激發(fā)其活力，約束其行為。四、強化制度標準，推進評估主體多元化的長效機制成功的績效評估不僅取決于評估本身，而且在很大程度上取決于與績效評估相關聯(lián)的整個績效管理過程。但是由于目前我國行政管理方式存在某些方面的弊端(例如“運動式〞行政管理方式)，不是將公共部門績效評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為一種事后補救的手段。要克服“運動式〞評估的弊端，使評估主體多元化從一種“活動〞上升為一項“制度〞。要做到公共部門績效評估主體多元化，我們必須從以下三方面著手：一是要從立法上確立績效評估主體多元化的地位，保證利益相關者成為公共部門績效評估的主體，參與政府管理，從而提高管理水平；二是要從法律上樹立績效評估多元化主體的威信，績效評估主體享有調(diào)查、評估有關公共部門活動的權利；三是通過立法確定績效評估主體多元化的制度和標準，對評估主體評估什么、怎么評估、評估應注意的事項等問題作出決定，使評估工作有法可依、有章可循。第三章公共部門績效評估的客體第一節(jié)公共部門績效評估客體概述公共部門績效評估的客體就是績效評估主體進行評估時所作用的對象。其客體主要分為三種：一是公務員；二是公共組織；三是公共工程。對公共部門績效評估客體的理解與界定是考察與研究績效評估體系和管理體系的邏輯起點。一、公共部門績效評估客體的概念及其選擇由于公共管理的內(nèi)容涉及方方面面，公共效勞的主體也是形形色色，績效評估沒有可能也沒有必要包羅萬象，評估客體應該有所選擇，評估本身必須是有績效的。比方香港特區(qū)政府為評估內(nèi)容確定了“突出重點、把握關鍵〞的原那么，要求明確部門最核心的功能和效勞目標，根據(jù)特定時期的需要確定當前的中心工作內(nèi)容，抓住財政支持、產(chǎn)出、質(zhì)量和效率等關鍵因素。就我國當前公共部門的職能及其實現(xiàn)來看，績效評估的對象領域應主要集中于以下幾個方面：〔一〕選擇與公眾生活息息相關的領域比方對城建、供水、燃氣、房管、公交、鐵路、民航、郵電、電力、銀行、旅游、商業(yè)、飲食、醫(yī)院等眾多公共部門的績效進行科學的評估，依據(jù)評估的結果對公共部門及相關人員進行適當?shù)莫剳停谴偈构膊块T不斷提供更好的公共效勞、更好地為人民效勞的重要鼓勵機制?！捕尺x擇公共財政支出集中的領域公共部門績效評估作為一個管理工具，其最重要的意義在于在公共部門特別是政府運作和管理上加上了本錢—效益的考慮，扭轉并轉變政府機關的浪費行為。從某種角度來說，它是公共部門進行有效資源配置的一個重要手段。隨著我國當前人民生活水平的不斷提高，社會財富的增多，政府所擁有的公共資源也日益增多，政府承擔的責任也在增大。政府部門對公民至少在以下三個方面負主要責任：一是政府的支出必須獲得公民的同意并按正當程序支出；二是資源必須有效率地利用；三是資源必須用于達成預期的結果。如何促使政府更合理、更有效地管好、用好這些公共資源，做到少花錢，多辦事，辦實事正是政府績效評估所要解決的問題。二、公共部門績效評估客體的特征(一)客體具有主觀性評估對象作為評估得以實現(xiàn)的要素之一，在很大程度上影響著評估的效度，尤其是評估對象