農(nóng)村社區(qū)流動(dòng)人口管理工作的思考

馬克思曾說(shuō)過(guò)，“人口的大流動(dòng)是任何時(shí)候繁榮的象征?！?。”當(dāng)前在中國(guó)大地上,有上億的流動(dòng)人口遠(yuǎn)離家鄉(xiāng),來(lái)到城市求生存,謀發(fā)展。然而在人口流動(dòng)的過(guò)程中,流入地的人口在短時(shí)間內(nèi)急劇增長(zhǎng),由此引發(fā)了戶(hù)籍、住房、交通、就業(yè)、教育以及治安等一系列社會(huì)問(wèn)題。首都北京也不例外,尤其在京郊城鄉(xiāng)結(jié)合部(四環(huán)以外)的區(qū)域,由于流動(dòng)人口較為集中,人口數(shù)量龐大,就業(yè)場(chǎng)所復(fù)雜,人員素質(zhì)參差不齊,對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治安秩序造成了許多負(fù)面影響。因此,減少消極因素,加強(qiáng)正面積極作用,規(guī)范管理,服務(wù)社區(qū)群眾,即成為流動(dòng)人口管理服務(wù)站產(chǎn)生的背景。一、流動(dòng)人口的權(quán)利生活目前,居住在北京的流動(dòng)人口主要集中在郊區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部(四環(huán)以外的豐臺(tái)大紅門(mén)、房山良鄉(xiāng)、朝陽(yáng)東風(fēng)鄉(xiāng)、大興西紅門(mén)等地區(qū)),規(guī)模大,范圍廣,滯留時(shí)間長(zhǎng),而且流向相對(duì)集中,所產(chǎn)生的社會(huì)震蕩較大。有的社區(qū)流動(dòng)人口與常住人口的比例甚至在5:1以上。他們以家庭為中心,大部分都帶有子女,一部分甚至已經(jīng)居住十年以上,由于文化程度和基本素質(zhì)普遍不高,主要從事廢舊物品收購(gòu),蔬菜種植買(mǎi)賣(mài)和各種工廠(印刷、造紙、制藥、制衣等)的體力工作,居住時(shí)間長(zhǎng)的流動(dòng)人口有的已經(jīng)開(kāi)始經(jīng)營(yíng)超市、餐飲、五金等生產(chǎn)生活用品。以大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)的新三余村為例,該村有常住人口83戶(hù),273人,流動(dòng)人口1000多人,來(lái)自全國(guó)各地,以山東、河北、河南為主,主要在周?chē)∷S、制鞋廠、制衣廠和物流集散區(qū)工作,也有部分人在附近的學(xué)校做后勤工作,或在村內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn),經(jīng)營(yíng)餐飲、五金、服裝、蔬菜等各種生產(chǎn)生活用品,因此,無(wú)論從人口數(shù)量還是影響力上看,這都是一個(gè)典型的流動(dòng)人口社區(qū)。但是由于現(xiàn)有戶(hù)籍、教育、社會(huì)保障等制度的限制,流動(dòng)人口在住房、就業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)、子女教育、社會(huì)福利等方面的待遇和常住人口還有很大差距,從而成為權(quán)利上的弱勢(shì)群體。同時(shí),由于絕大部分流動(dòng)人口整日忙于打工掙錢(qián),安全防范意識(shí)較為薄弱,加上城鄉(xiāng)結(jié)合部人員復(fù)雜,秩序混亂,客觀上存在著諸多治安負(fù)效應(yīng)。因此,加強(qiáng)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)工作成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作的重要內(nèi)容之一。二、北京流動(dòng)人口管理辦公室的概況和功能(一)級(jí)流動(dòng)人口管理工作站模式實(shí)踐2003年2月14日,中央綜治委流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第一次全體會(huì)議指出,各地要盡快建立起行之有效的流動(dòng)人口管理服務(wù)工作新機(jī)制,將流動(dòng)人口管理納入社區(qū)管理之中,加強(qiáng)流動(dòng)人口管理服務(wù)站建設(shè)。為貫徹落實(shí)中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》,北京市委和市政府提出進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理站的建設(shè)工作。各區(qū)縣充分發(fā)揮固定場(chǎng)所和流動(dòng)環(huán)節(jié)作用,依托居(村)民委員會(huì)、成建制用工單位、市民學(xué)校、長(zhǎng)途車(chē)站、社區(qū)等基層組織,在其工作、生活、流入三個(gè)層面上構(gòu)建區(qū)、街道、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和社區(qū)(村)三級(jí)流動(dòng)人口管理服務(wù)站。其結(jié)構(gòu)圖如圖1:以大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)新三余村流動(dòng)人口管理站為例,該組織掛牌成立于2003年5月。該站設(shè)在村口,由于村內(nèi)只有一條主干道,因此就像小區(qū)門(mén)口的保安室一樣可以觀察到進(jìn)出社區(qū)的每一個(gè)人,有利于實(shí)行半封閉化管理。流管站由治保主任負(fù)責(zé),由本村四名村民組成,二十四小時(shí)備勤,負(fù)責(zé)出租屋登記、村內(nèi)治安防范、夜間巡邏、糾紛調(diào)解、收取水電費(fèi)、垃圾費(fèi)、攤位費(fèi)、信息政策宣傳等工作,基本上覆蓋了社區(qū)民警的全部職責(zé)。截止到筆者調(diào)研時(shí)止,該管理站所轄區(qū)域?qū)崿F(xiàn)連續(xù)315天無(wú)刑事案件發(fā)生,在23個(gè)同級(jí)流管站評(píng)比中名列前茅。因此,以該站為個(gè)案研究流管站問(wèn)題具有較大的典型意義和前瞻意義。(二)流動(dòng)人口規(guī)劃特點(diǎn)北京市各區(qū)縣因人文地理環(huán)境與地區(qū)發(fā)展功能定位不同而使得流動(dòng)人口構(gòu)成各具特點(diǎn),所建流管站負(fù)責(zé)的功能也略有差異,但是總體來(lái)講具有一定共性。以大興區(qū)新三余村流管站為例,各流管站在流動(dòng)人口管理方面發(fā)揮的功能主要有以下幾方面:1.辦理“暫住證”在京郊城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),因?yàn)榕沙鏊爡^(qū)較大,鄉(xiāng)村社區(qū)分散,加上警力有限,流動(dòng)人口的大量暫住登記工作無(wú)法由派出所民警親自去做,所以流管站就承擔(dān)起了流動(dòng)人口的登記和代流動(dòng)人口集中去派出所辦理暫住證的工作。對(duì)于不自覺(jué)辦證的人口,流管站的工作人員經(jīng)常登門(mén)督促其辦證。在新三余村流管站,筆者看到了厚厚的一摞《暫住人員登記表》,其中包括了暫住人員姓名、別名、出生日期、身份證號(hào)、文化程度、政治面貌、來(lái)自地區(qū)等個(gè)人基本信息,以及來(lái)京日期、住宿地址、暫住事由、出租房屋地址、房主姓名電話,等等?？梢哉f(shuō),流管站在流動(dòng)人口登記管理方面發(fā)揮了很大的作用。2.房屋流動(dòng)人口管理城市郊區(qū)是流動(dòng)人口的集中居住地,70%—80%的流動(dòng)人口在此居住,而工作的難點(diǎn)也在于大量流動(dòng)人口散居在村民家中。出租房屋是流動(dòng)人口的主要居住場(chǎng)所,公安派出所的流動(dòng)人口管理工作經(jīng)過(guò)幾代人數(shù)十年的不斷探索和辛勤努力,形成了“以房管人、劃分和確定責(zé)任區(qū)、落實(shí)責(zé)任制”的管理模式。這一管理模式要求出租屋的房主必須登記入住者的個(gè)人信息,這些信息將被用于建立出租屋管理庫(kù)。筆者在三余村的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),當(dāng)前這些信息的收集工作和對(duì)出租屋房主信息登記的督促工作,在實(shí)踐當(dāng)中一般是由流動(dòng)人口管理站的工作人員來(lái)做的。3.定期開(kāi)展治安教育流動(dòng)人口法制意識(shí)比較淡薄,加強(qiáng)流動(dòng)人口的法制認(rèn)識(shí)一直是流動(dòng)人口管理站普法工作的重點(diǎn)。他們通過(guò)發(fā)放傳單、開(kāi)展宣傳教育會(huì)、喇叭廣播等形式,定期向轄區(qū)流動(dòng)人口宣傳講授法律法規(guī)政策,不斷提高流動(dòng)人口遵紀(jì)守法和依法維權(quán)意識(shí)。此外還定期開(kāi)展治安防范宣傳教育,經(jīng)常向居住在轄區(qū)的流動(dòng)人口進(jìn)行諸如防火、防盜應(yīng)注意的事項(xiàng)等宣傳教育。其形式包括辦板報(bào)、辦治安知識(shí)講座、印發(fā)傳單,以及在傳統(tǒng)節(jié)日晚會(huì)上編成小品演出等,把小區(qū)出入口當(dāng)作長(zhǎng)期宣傳陣地,強(qiáng)化居民的自我防范意識(shí)。4.治安行動(dòng)的發(fā)揮如新三余村流管站的工作人員每天晚上在村里通宵巡邏,發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為及時(shí)制止,制止不了的報(bào)告派出所。這種治安巡邏工作取得了顯著成效,新三余村實(shí)現(xiàn)了連續(xù)315天無(wú)刑事案件的記錄。另外,流管站還負(fù)責(zé)流動(dòng)人口的糾紛調(diào)解工作。5.管站前有一條被流管站旁有一條大的深水泵,新三余村的居住人口未使用自來(lái)水公司的用水,而是在流管站旁有一口大的深水泵,由流管站負(fù)責(zé)管理維護(hù),收取水電費(fèi)。住宅區(qū)的生活垃圾也由流管站雇人負(fù)責(zé)清理,向村民收取垃圾處理費(fèi)。三、流動(dòng)人口管理服務(wù)流管站在當(dāng)前的流動(dòng)人口管理中發(fā)揮了很大的作用,在三級(jí)流動(dòng)人口管理服務(wù)站的管理體制中,作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和社區(qū)(村)一級(jí)的流管站,處在基層,直接與流動(dòng)人口接觸,負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體的管理服務(wù)工作,正如公安機(jī)關(guān)的派出所一樣,在流動(dòng)人口管理服務(wù)工作中起到了重要作用。但由于社區(qū)(村)的自治性管理體制以及流動(dòng)人口管理的復(fù)雜性,此項(xiàng)工作也出現(xiàn)了許多問(wèn)題,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一)村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源如同目前公安機(jī)關(guān)的困境一樣,缺乏經(jīng)費(fèi)保障是流管站最為突出的問(wèn)題。特別是社區(qū)(村)一級(jí)的基層流管站,管理經(jīng)費(fèi)不足的狀況十分嚴(yán)重。據(jù)筆者調(diào)查走訪,發(fā)現(xiàn)由于村一級(jí)流管站與該村的治保會(huì)是兩塊牌子、一套人馬,流管站負(fù)責(zé)人即為該村的治保主任,但作為農(nóng)村基層性自治組織,村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于村民的集體財(cái)產(chǎn),如土地租賃、村辦工廠的收入等,然而受到小團(tuán)體利益的影響,村民一般不會(huì)同意村委會(huì)將辦公經(jīng)費(fèi)投入到流動(dòng)人口管理服務(wù)站這一“無(wú)用”的機(jī)構(gòu)上來(lái)(調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為流管站沒(méi)有必要設(shè)立)。而作為上一級(jí)的西紅門(mén)鎮(zhèn)政府對(duì)其僅是工作指導(dǎo)關(guān)系,在制度上沒(méi)有對(duì)經(jīng)費(fèi)支持作出強(qiáng)制性要求,現(xiàn)實(shí)中西紅門(mén)鎮(zhèn)政府對(duì)流管站在日常管理經(jīng)費(fèi)上也沒(méi)有任何支持,僅對(duì)管理較好的流管站在年終給予五千元的獎(jiǎng)勵(lì),4名管理員的工資每月500元,每日工作十二小時(shí),沒(méi)有節(jié)假日,低于流動(dòng)人口每月800元,每日八小時(shí)的平均工資,因此,管理員們對(duì)此頗為不滿(mǎn),直接影響到其工作積極性,經(jīng)常出現(xiàn)離崗、缺勤、遲到、早退等現(xiàn)象,村民也對(duì)此感到不滿(mǎn),甚至產(chǎn)生一些矛盾。(二)警察及其他女性由于經(jīng)費(fèi)不足,一定程度上導(dǎo)致了流管站人員短缺,設(shè)備簡(jiǎn)陋,影響管理效率和服務(wù)。目前村一級(jí)流管站一般是“村口一間房,門(mén)外一警亭,亭上一盞燈,屋內(nèi)一協(xié)管,一睡到下班”的窘?jīng)r。如新三余村流管站,四名管理員中,兩名為女性,負(fù)責(zé)流動(dòng)人口及出租房屋租賃登記、普法宣傳等工作,而站長(zhǎng)和另一名管理員負(fù)責(zé)每日的站崗、巡邏、糾紛處理等,基本上是連軸轉(zhuǎn);在治安防范裝備上僅有一個(gè)礦燈、一個(gè)警棍,其余一無(wú)所有。據(jù)治保主任說(shuō),一次夜巡時(shí),由于裝備落后,一盜竊分子將一名管理員用刀劃傷逃跑,造成重大損失。(三)管理費(fèi)用動(dòng)力學(xué)流管站作為村委會(huì)下的自治組織,本身是不盈利的?，F(xiàn)實(shí)中村委會(huì)無(wú)法完全保障其管理費(fèi)用,只能按照規(guī)定對(duì)流動(dòng)人口收取管理費(fèi)來(lái)維持工作,這卻遭到了流動(dòng)人口的極大反對(duì)。加上本地村民與流動(dòng)人口小團(tuán)體利益的沖突,流管站的工作處于一個(gè)十分尷尬的境地。以新三余村為例,針對(duì)流動(dòng)人口的管理費(fèi)用主要按成人水費(fèi)5元/月(臨街經(jīng)商依其用水量多少收取10-30元/攤位)、垃圾處理費(fèi)5元/月、電費(fèi)5元/戶(hù)(經(jīng)商用電量較大的住戶(hù)20-40元/戶(hù),村內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)小攤1元/天、大攤2元/天、外來(lái)攤點(diǎn)3元/天。除此以外流管站可代辦暫住證,工本費(fèi)5元個(gè),不收取其他費(fèi)用。但是,收費(fèi)這一工作讓管理員十分頭疼。一般從每月5日逐戶(hù)統(tǒng)計(jì)出租屋及人口數(shù)開(kāi)始,一直到月底也無(wú)法完全收清,客觀上一些人白天上班,很少在家,無(wú)法謀面,但主要問(wèn)題還在于住戶(hù)拒絕交納,或惡意拖欠,有的甚至無(wú)禮謾罵,進(jìn)而引發(fā)矛盾。據(jù)負(fù)責(zé)人透露,流管站因收費(fèi)問(wèn)題經(jīng)常受到打擊報(bào)復(fù),某些人喝醉酒后曾將流管站窗玻璃砸碎,往屋里扔石頭等。四、加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)及其管理流動(dòng)人口管理服務(wù)站作為流動(dòng)人口管理工作的重要組成部門(mén),絕大部分工作都是開(kāi)展社區(qū)警務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)工作,所以加強(qiáng)流動(dòng)人口管理服務(wù)站的建設(shè)與管理是做好流動(dòng)人口管理工作的重要途徑,是推進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作的重要力量,具體可從以下幾個(gè)方面著手:(一)加強(qiáng)協(xié)管員隊(duì)伍管理流動(dòng)人口管理服務(wù)站是群眾自治的一個(gè)非政府組織,應(yīng)本著精干、效能的原則,配備一定數(shù)量高素質(zhì)的基層流動(dòng)人口協(xié)管員,協(xié)助做好流動(dòng)人口治安管理、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)等各項(xiàng)管理工作。要加強(qiáng)對(duì)協(xié)管員隊(duì)伍的教育、培訓(xùn)和管理工作,提高其整體素質(zhì)和工作能力。目前,鄉(xiāng)(村)一級(jí)的流管站經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于鄉(xiāng)政府(村委會(huì))和收取的管理費(fèi)用。據(jù)調(diào)查,絕大部分村流管站協(xié)管員的月工資僅在500元左右,而其他活動(dòng)經(jīng)費(fèi)還要由流管站工作人員自己籌集解決,極大地挫傷了他們的工作積極性。在筆者調(diào)查的流管站中,其工作人員對(duì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題苦不堪言。(二)流動(dòng)人口的管理費(fèi)用很難設(shè)立流管站的管理人員是由常住人口出任的,從一般意義上理解,流動(dòng)人口居住區(qū)的其他常住人口應(yīng)與流管站管理人員協(xié)同配合,形成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”,共同做好流動(dòng)人口的管理工作。但在實(shí)際工作當(dāng)中,常住人口往往為滿(mǎn)足自己的經(jīng)濟(jì)利益而經(jīng)常干擾甚至刁難管理人員的管理活動(dòng)。比如,管理人員要向流動(dòng)人口收取用水、環(huán)境衛(wèi)生等日常管理費(fèi)用,流動(dòng)人口因經(jīng)濟(jì)原因而不愿意繳納這些費(fèi)用,導(dǎo)致管理員多次上門(mén)催促討要,常住人口為多招攬出租房屋生意經(jīng)常幫助流動(dòng)人口拒不繳納管理費(fèi)用,從而增加了管理的難度。按照出租房屋管理“誰(shuí)出租誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,出租房屋的常住人口應(yīng)該配合流管站做好房屋租賃登記、暫住證的辦理和查驗(yàn)以及日常管理收費(fèi)等基礎(chǔ)工作,應(yīng)該把相應(yīng)的監(jiān)督管理制度寫(xiě)進(jìn)“村規(guī)民約”,以村規(guī)民約的形式督促常住人口配合流管站的工作。(三)流管站與社區(qū)民警的交流與合作當(dāng)前的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是充分依靠社區(qū)力量,利用社區(qū)資源,強(qiáng)化社區(qū)功能,以調(diào)查、發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)治安問(wèn)題為導(dǎo)向,以預(yù)防和減少社區(qū)犯罪為目標(biāo)的治安戰(zhàn)略思想及戰(zhàn)術(shù)方法。大量的流動(dòng)人口居住在一起,也組成了一個(gè)流動(dòng)人口社區(qū),社區(qū)民警的職責(zé)范圍也包括對(duì)這種社區(qū)的管理與治安秩序的維護(hù)。流管站作為最貼近流動(dòng)人口社區(qū)的一個(gè)組織,掌握著流動(dòng)人口最充分的信息資料,了解流動(dòng)人口的最新動(dòng)向,所以加強(qiáng)流管站與社區(qū)民警的交流與合作對(duì)于開(kāi)展社區(qū)警區(qū)活動(dòng)有著十分重要的意義。社區(qū)民警應(yīng)重視對(duì)流管站工作指導(dǎo)和幫助,實(shí)現(xiàn)雙贏的目的,而不應(yīng)是互不聯(lián)系,各干各的事。(四)流動(dòng)人口服務(wù)工作站