公文的法定效力芻議任何一種公文作者都但愿自己擬制的公文，產(chǎn)生符合擬文意圖的社會效果。不過，在公文實踐中，我們往往看到有的文獻主線起不到應(yīng)有作用，成為一紙空文；有的文獻非但執(zhí)行不通，并且還出現(xiàn)與預(yù)想目的相悖的社會反響。這一現(xiàn)象，給我們提出了有必要加強對公文法定效力研究的問題。《書經(jīng)》上有兩句話，叫作“慎乃出令，令出惟行”。這是十分精辟的。施政布令，貴在實行。作為精神產(chǎn)品的公務(wù)文書，其實際效用，應(yīng)當(dāng)受到社會實踐的檢查。筆者認(rèn)為，公文產(chǎn)生完備的法定效力的基本條件有三項：一是公文的合法性；二是公文的合理性；三是公文的制約性。這三個條件是互相聯(lián)絡(luò)、缺一不可的。本文試就此刊登芻蕘之言，以拋磚引玉。一、公文法定效力的含義公文的法定效力包括三個層次含義。（一）法律效力。國家機構(gòu)根據(jù)成文法制定權(quán)限的劃分，以法律形式頒發(fā)的公文，都具有法律效力。在我國，除了憲法和法律是兩種重要法律形式外，各級國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限和程序制發(fā)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)，以及規(guī)范性的決策、命令、規(guī)章、條例和行政措施等，都是社會主義的法律形式。這些由不一樣機關(guān)制定、具有不一樣法律地位和效力的法律形式，構(gòu)成了我國多層次的法律形式體系。（二）行政效力。從廣義來說，但凡法定作者制發(fā)的公文，都具有行政效力。因此，公文行政效力的涵義比公文法律效力來得廣。從狹義來說，公文行政效力，是指非規(guī)范性的行政活動文書，在制發(fā)、運轉(zhuǎn)過程中，根據(jù)行文關(guān)系波及者彼此的權(quán)力和義務(wù)，產(chǎn)生的一種行政約束力。它不直接產(chǎn)生行政法上的法律后果。因此，狹義的公文行政效力，明顯低于公文的法律效力。具有狹義行政效力的公文有三個特點。一是不受制文機關(guān)性質(zhì)的限制。只要是公文法定作者，都可以在一定的行政關(guān)系范圍內(nèi)就一般的行政事務(wù)擬制公文，并產(chǎn)生對應(yīng)的行政效力。二是不受受文機關(guān)等級的限制。只要有法定權(quán)力和義務(wù)關(guān)系，受文人對來自不一樣等級的行政公文，都受到一定的行政約束力。不僅下行性公文是如此，即便上行性公文，也是如此。三是不作為法定的普遍規(guī)范。各級機關(guān)可以運用公文這一工具，傳達(dá)指示、告知，指導(dǎo)商洽工作，請示答復(fù)問題。但這些只是行政上的規(guī)范，而不是法律上的規(guī)范。它只是就某項行政管理技術(shù)表達(dá)意見，不直接產(chǎn)生特定的法律效果，不具有完整的法律意義。（三）宣傳效力。公文的宣傳效力是與公文的法律效力和行政效力緊密聯(lián)絡(luò)的，因此，它同樣是公文法定效力的構(gòu)成部分。盡管向公眾傳播的宣傳媒介有多種形式，但最富權(quán)威、驅(qū)使人們篤信遵照的，莫過于公文。這是由于公文的宣傳力是以公文自身的強制性規(guī)定為后盾的，是以公文自身的法定性背景為根據(jù)的。也就是說，它不單是追求宣傳的思想效果，并且更重要的是到達(dá)宣傳的實際指向效果。二、公文的合法性是公文產(chǎn)生法定效力的前提公文法定效力并非是任何一份文獻的固有屬性，它是以其合法性為前提的。所謂公文的合法性，有三個要素。第一，公文必須由法定作者制發(fā)。這里所說的法定作者，首先規(guī)定身份合法，他們必須是根據(jù)國家立法規(guī)定的機構(gòu)，或者是依法成立的組織，以及按照憲法、法律或組織原則授權(quán)能以個人名義制發(fā)公文的個人；另一方面規(guī)定地位合法，也就是能以合法身份名義行使職權(quán)和肩負(fù)義務(wù)的機關(guān)、組織或個人。第二，公文的法定作者制發(fā)的公文必須受法定職權(quán)的限制。這里所說的限制，首先是依法，無論哪個“法定作者”都必須在符合憲法、法律和黨中央路線、方針前提下制發(fā)公文。另一方面是合法，也就是公文的各級各類法定作者，只能在行使職權(quán)的對應(yīng)的法定范圍內(nèi)制發(fā)公文。如國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，但省級人民政府就無權(quán)制定行政法規(guī)，只能根據(jù)法律和國務(wù)院行政法規(guī)，制定規(guī)章；縣級人民政府更無權(quán)制定行政法規(guī)，也無權(quán)制定規(guī)章，只能規(guī)定行政措施。地方性法規(guī)的制發(fā)權(quán)僅限省級人大常委會和省會都市及國務(wù)院同意的較大的市的人大常委會，等等。這些都是各級機關(guān)制發(fā)規(guī)范性文獻的法律根據(jù)和法定權(quán)限。第三，公文法定作者必須嚴(yán)格遵照公文法規(guī)制發(fā)公文。《國家行政機關(guān)公文處理暫行措施》，就是各級國家行政機關(guān)撰制和處理公文的規(guī)范。這里，最重要的是執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)定的公文格式；確定恰如其分的行文關(guān)系；采用精確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓拿Q。假如制發(fā)的公文，在這些問題上不嚴(yán)密、不科學(xué)、不明確，同樣會破壞或者影響公文的合法性。只有同步具有上述三個要素，才能認(rèn)定一份文獻的合法性；也只有在合法性上得到肯定的文獻，才能產(chǎn)生其法定的效力。三、公文的合理性是公文產(chǎn)生法定效力的關(guān)鍵假如說，公文合法性是其發(fā)揮法定效力的基石，那么，公文合理性就是其發(fā)揮法定效力的內(nèi)核。所謂公文的合理性，就是制發(fā)的公文必須對的地反應(yīng)公文內(nèi)容所表述的實際狀況，必須具有公文付諸貫徹執(zhí)行的現(xiàn)實也許性及可行性。這里所說的合理，是就文獻有關(guān)的國家、地區(qū)、系統(tǒng)的大局和整體而言的。對公文的合理性，不能作實用主義的理解。規(guī)定公文合法，這是絕對的；規(guī)定公文合理，只是相對的。尤其是某些規(guī)范性的公文，都是國家機關(guān)作為已經(jīng)確定的行政法律關(guān)系，針對普遍對象的。文獻的波及對象盡可以對某些規(guī)定的合理性持疑，但決不能拒絕執(zhí)行。盡管如此，公文的法定作者還是應(yīng)當(dāng)力爭自己的思想合于客觀外界的規(guī)律性，力爭公文產(chǎn)生應(yīng)有社會效果的把握，并伴隨社會實踐對公文的檢查，逐漸使之完善。不少法律條文和政策規(guī)定的修改、補充，就反應(yīng)了公文不停趨向合理的過程。四、公文的制約性是公文產(chǎn)生法定效力的必要條件一份既合法又合理的文獻，能不能保證其切實的執(zhí)行呢？筆者認(rèn)為，這仍然是有條件的。列寧曾經(jīng)指出：“假使我們認(rèn)為寫上幾百個法令就可以變化農(nóng)村的所有生活，那我們就會是十足的傻瓜。但假使我們拒絕使用方法令指明道路，那我們就會是社會主義的叛徒?！保ā读袑庍x集》第三卷，人民出版社１９７２年版，第８０１頁）鑒于此，我們必須對文獻（包括成文法）的制定和它的執(zhí)行加以必要的制約，提高文獻的效用價值和生存價值，防止文獻濫發(fā)失控狀況。所謂公文的制約性，就是運用控制論來管理文書工作，通過對文獻制發(fā)的控制和文獻執(zhí)行狀況的反饋，使文獻朝著有助于發(fā)揮足夠法定效力的方向前進。（一）有關(guān)文獻制發(fā)的控制文獻制發(fā)的控制，重要是質(zhì)量控制，質(zhì)量控制有三項程序。１．檢查文獻內(nèi)容有無進行便于監(jiān)督執(zhí)行的論證。公文具有的強制執(zhí)行作用，即它的法定效力，并不只是依賴其權(quán)威性和合理性，還需要具有恰當(dāng)?shù)膹娭茍?zhí)行手段。有的文獻，道理講得很正，規(guī)定也很合理，但就是缺乏可資監(jiān)督實行的措施，也就是失去文獻制約力，以致達(dá)不到其法定效力。２．檢查文獻與否具有強制執(zhí)行的特性要素。公文強制執(zhí)行的特性要素，體現(xiàn)了公文的制約力，是公文產(chǎn)生預(yù)想法定效力的憑證。它重要包括：（１）文獻的生效期；（２）文獻的制約對象；（３）文獻的執(zhí)行部門；（４）文獻的執(zhí)行期限；（５）文獻的執(zhí)行監(jiān)督或仲裁員（６）文獻的解釋權(quán)屬主；（７）文獻辦理的反饋規(guī)定。這些要素，并不是所有文獻必須同步具有的，但在某些規(guī)范性文獻中，應(yīng)當(dāng)是基本具有的。目前，我國的大量行政文書，重要是規(guī)范性的文獻，很少有文獻的執(zhí)行監(jiān)督或仲裁員這項要素。因此，許多寫得很好、很得人心的文獻，就是由于沒有這一條，在碰到糾紛、頂?；蚋深A(yù)的時候，就執(zhí)行不下去，以致互相仿效，使文獻聲勢虎頭蛇尾。這一問題，是與我國行政法部門法制建設(shè)不健全直接有關(guān)。我們在公文實踐中，應(yīng)當(dāng)逐漸完善公文強制執(zhí)行的特性要素，適應(yīng)行政立法的規(guī)定，依法進行行政管理。３．檢查文獻自身與否規(guī)范化、原則化。盡管我國憲法、組織法以及國務(wù)院有關(guān)現(xiàn)行國家機關(guān)文書處理暫行措施對法律、公文的制定作了原則規(guī)定，奠定了規(guī)范化的基礎(chǔ)。不過由于法治觀念強化需要時間，新時期的文書工作又面臨新狀況，因此，目前各級各類機關(guān)制發(fā)的公文，尤其是規(guī)范性文獻，確實存在自身不規(guī)范的狀況。重要是在限定文獻制發(fā)等級、統(tǒng)一文獻使用名稱、確認(rèn)文獻收發(fā)關(guān)系等方面，還缺乏統(tǒng)一原則，導(dǎo)致部分文獻制發(fā)失控，影響了法定效力的發(fā)揮。按照法律形式體系是個友好一致整體的規(guī)定，需要對文獻自身規(guī)范化加以嚴(yán)厲地制約：（１）多種不一樣層次的規(guī)范性文獻只能由對應(yīng)的、一定的國家機關(guān)來制定；（２）多種不一樣層次的規(guī)范性文獻應(yīng)當(dāng)有專用名稱和統(tǒng)一規(guī)格；（３）多種不一樣層次的規(guī)范性文獻的法律地位和效力應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定；（４）多種不一樣層次的規(guī)范性文獻應(yīng)當(dāng)有對應(yīng)的行文關(guān)系和處理程序。只有加強對這些方面的控制，就能很好地防止政出多門、互相扯皮、彼此脫節(jié)的現(xiàn)象，就能有效地維護行政法制的嚴(yán)厲性。目前，我們僅在行政法規(guī)的名稱上就令人眼花繚亂。據(jù)記錄，諸如條例、細(xì)則、規(guī)定、措施等，不下四五十種，有必要進行清理。這樣，有助于對公文的控制，也有助于確認(rèn)其法定效力。（二）有關(guān)文獻執(zhí)行信息的反饋處理公文法定效力的發(fā)揮，需要有個調(diào)整過程，這對文獻的制定機關(guān)，以及文獻執(zhí)行機關(guān)來說都十分重要。對文獻執(zhí)行狀況的調(diào)整，是通過信息反饋來處理的。因此，隨時掌握文獻施行中的動態(tài)變化，在動態(tài)中調(diào)優(yōu)，到達(dá)制發(fā)文獻的目的，是我們必須運用的控制論措施。根據(jù)反饋信息的綜合分析，對文獻效用實行調(diào)整的重要類型有四種：１．強調(diào)性調(diào)整。就是在文獻已經(jīng)收到明顯效果狀況下，為了深入增強其行政效力和宣傳效力，再次發(fā)出同一性質(zhì)同一內(nèi)容的文獻。２．修訂性調(diào)整。就是根據(jù)形勢發(fā)展和實際狀況，對原發(fā)文獻的不合理部分加以修改、補充和調(diào)整。３．變更性調(diào)整。就是在總結(jié)文獻執(zhí)行狀況和預(yù)測文獻執(zhí)行前景的基礎(chǔ)上，認(rèn)為按原文獻施行，也許影響其法定效力發(fā)揮，需要作大幅度甚至主線性的變更。４．自主性調(diào)整。就是指公文在自行運轉(zhuǎn)過