新能源汽車是全球通信、能源、人工智能等技術(shù)創(chuàng)新的交匯點，日益成為全球競爭新賽道的焦點之一。我國新能源汽車已連續(xù)8年位居全球銷量第一。隨著我國新能源汽車對燃油汽車的加速替代，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了燃油汽車產(chǎn)能利用率大幅降低、汽車企業(yè)分化、部分地區(qū)和城市經(jīng)濟(jì)及就業(yè)承壓等問題，而產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和城市的分化在短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)，迫切需要加快產(chǎn)能和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。對此，企業(yè)和地方也有共識和意愿。當(dāng)前迫切需要國家對準(zhǔn)入、產(chǎn)能等政策進(jìn)行調(diào)整，在嚴(yán)控總量閥門的同時，更好發(fā)揮市場在資源配置、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的功能作用，促進(jìn)燃油汽車企業(yè)加快轉(zhuǎn)型。在積極防范應(yīng)對矛盾風(fēng)險的基礎(chǔ)上，持續(xù)鞏固提升我國在全球新能源汽車新賽道上的相對優(yōu)勢。我國新能源汽車進(jìn)入對燃油汽車的快速替代階段我國汽車市場已進(jìn)入中低速發(fā)展階段，汽車產(chǎn)業(yè)和汽車消費市場日益呈現(xiàn)出新趨勢和新特征，其中最重要的是新能源汽車對燃油汽車的替代呈加速態(tài)勢。（一）我國汽車市場已進(jìn)入中低速發(fā)展階段2022年，我國汽車銷量為2686.4萬輛，民用汽車保有量（不含三輪汽車和低速貨車）和千人汽車擁有量分別達(dá)到3.1億輛和221輛，全球第一大汽車生產(chǎn)國和消費國市場地位更加穩(wěn)固（見圖1）。隨著千人汽車擁有量跨越200輛關(guān)口，我國汽車市場已進(jìn)入中低速增長階段，千人汽車擁有量增速已回落到4%–5%的潛在增長區(qū)間（見表1）。預(yù)計到2030年，我國汽車年產(chǎn)銷規(guī)模將達(dá)到3300萬輛（生產(chǎn)企業(yè)批發(fā)銷量其間將保持3%左右的潛在增速（見圖2）。（二）我國新能源汽車對燃油汽車的替代開始加快2022年，我國共銷售新能源汽車688.7萬輛，占全球新能源汽車年銷量的63%，連續(xù)8年位居全球銷量首位。其中國內(nèi)銷量和凈出口量分別為623.5萬輛和65.1萬輛，國內(nèi)市場占有率也從2015年的1.4%，快速提升到2022年的23.2%（見圖3）。我國新能源汽車全球競爭力也不斷提升。2022年國內(nèi)市場上自主品牌銷量占比達(dá)到79.9%，有6家國內(nèi)企業(yè)位居銷量排名前10位，歐洲市場日益成為我國新能源汽車重要的出口市場（見表2、圖4）。在供給充分、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等前提下，綜合考慮各種影響因素，預(yù)計到2025年新能源汽車國內(nèi)市場占有率將超過50%，到2030年將接近甚至超過90%；年產(chǎn)銷規(guī)模也將分別超過1600萬輛和3000萬輛（見圖5、圖6）。(注：對新能源汽車歷年銷量做平滑處理，假定2040年國內(nèi)市場占有率為100%，綜合對市場占有率的不同預(yù)測結(jié)果，再將汽車整體銷量預(yù)測值按照市場占有率預(yù)測結(jié)果做估算，得出新能源汽車年銷量預(yù)測值。)從目前到2027年前后，新能源汽車對燃油汽車都將處于快速替代期。新能源汽車對汽車產(chǎn)業(yè)和地區(qū)發(fā)展的影響開始顯現(xiàn)隨著新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速增長，汽車產(chǎn)業(yè)、汽車生產(chǎn)企業(yè)和地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)分化。我們判斷，這種由技術(shù)進(jìn)步和市場變化所引發(fā)的分化現(xiàn)象，短期內(nèi)不僅難以逆轉(zhuǎn)，而且會更加明顯。（一）燃油汽車銷量持續(xù)下滑，產(chǎn)能利用率大幅降低近兩年我國汽車總銷量實現(xiàn)小幅增長，主要是由新能源汽車增長所拉動。燃油汽車銷量自2017年達(dá)到2810萬輛規(guī)模的峰值水平后持續(xù)降低，到2022年已降為1998萬輛，較2017年已降低近3成。受此影響，近年來我國汽車制造業(yè)產(chǎn)能利用率也不斷降低，從2017年的82.2%，下降到2023年1—4月的72.0%。2022年，全國乘用車整車生產(chǎn)企業(yè)總產(chǎn)能約為4289萬輛，產(chǎn)能利用率為54.5%，產(chǎn)能排名前20位的乘用車企業(yè)產(chǎn)能利用率僅為49.6%，包括上汽大眾、東風(fēng)日產(chǎn)等跨國品牌廠商也已低于平均水平，其中3家企業(yè)甚至低于15%（見圖7）。全國乘用車生產(chǎn)企業(yè)中，有38家企業(yè)銷量為零，大致占企業(yè)總數(shù)的31.1%；約405萬輛產(chǎn)能完全閑置，占乘用車整體產(chǎn)能的9.4%。即使在這種格局下，目前仍有約1000萬輛在建產(chǎn)能將陸續(xù)建成投產(chǎn)。（二）汽車生產(chǎn)企業(yè)分化明顯，企業(yè)效益整體下滑對于燃油汽車為主的生產(chǎn)企業(yè)，近兩年其產(chǎn)銷量和市場占有率均大幅回落，其中以大眾、通用、現(xiàn)代、日產(chǎn)、福特等合資品牌較為明顯。主要汽車企業(yè)效益自2018年以來逐步降低，2022年成本利潤率為8.5%，較2018年下降1.6個百分點；2023年1—3月進(jìn)一步降到5.6%，分別較2022年同期和全年下降2.5和2.9個百分點。而特斯拉、比亞迪、奇瑞、長安等新能源汽車產(chǎn)銷量占比較高的企業(yè)，經(jīng)營狀況和盈利指標(biāo)相對較好。（三）部分汽車大省大市承壓，經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)穩(wěn)定風(fēng)險加大基于2020年非競爭性投入產(chǎn)出表測算，汽車對于地方經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)帶動作用巨大（見表3）。特別是對于汽車產(chǎn)業(yè)大省大市而言，汽車興則百業(yè)興，汽車業(yè)直接影響投資、稅收、消費和就業(yè)狀況。從產(chǎn)量占全國產(chǎn)量比重超過2%的18個省市來看，2019年到2022年，有8個省市汽車產(chǎn)量出現(xiàn)下降，其中產(chǎn)量占比高、產(chǎn)量降幅大的吉林、湖北、河北等省份，經(jīng)濟(jì)增長面臨較大壓力；而產(chǎn)量占比相對較高、產(chǎn)量降幅大的省市，如湖南、天津、遼寧、河南等省市，也應(yīng)對其發(fā)展給予跟蹤和關(guān)注。從主要汽車制造大市情況看，汽車產(chǎn)量和工業(yè)增加值之間也呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。特別是新能源汽車產(chǎn)量增長較快的城市，其工業(yè)增加值增長也相應(yīng)較快。2023年一季度，西安和深圳地區(qū)生產(chǎn)總值實際增速分別達(dá)到7.6%和6.5%，分列全國副省級以上城市增速前兩位，而新能源汽車產(chǎn)量快速擴(kuò)大是重要原因。當(dāng)前燃油汽車企業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的政策障礙對于加快產(chǎn)能和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，無論是自主廠商還是合資廠商都有較強(qiáng)意愿。但在調(diào)研中一些企業(yè)反映，轉(zhuǎn)型面臨一些政策障礙，此前企業(yè)介入新能源汽車生產(chǎn)的三條路徑，目前已很難走通。一是現(xiàn)有汽車生產(chǎn)企業(yè)面臨“兩個平均水平”限制。即車企上兩個年度產(chǎn)能利用率和新能源汽車產(chǎn)量占比均高于行業(yè)平均水平；所在省份上兩個年度汽車產(chǎn)能利用率高于同產(chǎn)品類別行業(yè)平均水平。之前沒有新能源汽車項目、但希望通過發(fā)展新能源汽車解決燃油車銷量下滑困境的企業(yè)，很難達(dá)到要求。即使企業(yè)產(chǎn)能利用率高于全國平均水平，但如果本地其他企業(yè)產(chǎn)能利用率較低，也無法達(dá)到要求，企業(yè)項目能否通過取決于非自身可控因素，陷入“被窮鄰居拖垮”的局面。二是通過收購現(xiàn)有企業(yè)獲得生產(chǎn)資質(zhì)被嚴(yán)控。生產(chǎn)資質(zhì)是行政許可，不能直接進(jìn)行市場交易。無論是現(xiàn)有汽車企業(yè)還是非汽車生產(chǎn)企業(yè)，即使收購了“殼”也不能自動獲得生產(chǎn)資質(zhì)，仍需作為新增產(chǎn)能和新增生產(chǎn)主體重新備案。目前主管部門實施“窗口指導(dǎo)”，在嚴(yán)格控制汽車企業(yè)數(shù)量、不再新增產(chǎn)能布點的要求下，除了采取“特批”方式外，其他項目很難被受理。這不僅導(dǎo)致準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的不透明不可預(yù)期，也加劇了燃油汽車閑置產(chǎn)能不斷增加、“僵尸企業(yè)”長期存續(xù)，但同時新能源汽車產(chǎn)能難以擴(kuò)大的矛三是以代工模式實現(xiàn)跨界進(jìn)入的路徑基本封閉。根據(jù)現(xiàn)有政策要求，無論是委托代工的企業(yè)還是代工企業(yè)，都必須要有新能源汽車生產(chǎn)資質(zhì)，實際上又回到了新企業(yè)主體必須獲得新能源汽車項目和生產(chǎn)資質(zhì)的問題上。目前除蔚來汽車等少數(shù)已經(jīng)在《道路機(jī)動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》（以下簡稱“公告”）名單上的“老人”外，“新人”以代工模式進(jìn)入新能源汽車制造領(lǐng)域已行不通，這將降低新能源汽車跨界融合、創(chuàng)新發(fā)展的動力能力。政策建議汽車產(chǎn)業(yè)主管部門在產(chǎn)能和主體準(zhǔn)入等方面實施較為嚴(yán)格的管控措施，目的是避免無序擴(kuò)張、提升集聚集群發(fā)展水平、提高產(chǎn)能利用率，大方向無疑是對的。但需要根據(jù)實際情況，適應(yīng)新能源汽車和智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的要求，在嚴(yán)控總量閥門的同時，更多發(fā)揮市場在資源配置、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、矛盾風(fēng)險化解等方面的功能作用。（一）對控制汽車產(chǎn)能的幾點認(rèn)識既要關(guān)注總量過剩問題、更要聚焦結(jié)構(gòu)失衡矛盾。產(chǎn)能過剩既是總量概念，也是結(jié)構(gòu)概念。汽車企業(yè)從規(guī)劃到投產(chǎn)大致需要4年左右周期，現(xiàn)有產(chǎn)能應(yīng)適應(yīng)4—5年后的市場需求，即保持適度超前。預(yù)計到2025年，燃油汽車和新能源汽車產(chǎn)銷規(guī)模將分別達(dá)到約1200萬輛和1700萬輛，如按照70%左右的合理產(chǎn)能利用率，目前燃油汽車產(chǎn)能已明顯過剩，而新能源汽車合理產(chǎn)能大致在2400萬輛，現(xiàn)有產(chǎn)能并不存在明顯過剩（目前業(yè)內(nèi)估算新能源汽車產(chǎn)能大致在2100萬-2600萬輛之間，其中包括已立項未投產(chǎn)甚至已爛尾的項目），還要考慮到現(xiàn)有汽車產(chǎn)能中的有效產(chǎn)能和無效產(chǎn)能，不宜將停產(chǎn)企業(yè)的閑置無效產(chǎn)能計入實際供給能力。依靠新能源汽車消化燃油汽車過剩產(chǎn)能是有效途徑。新能源汽車對燃油汽車替代是大勢所趨，在應(yīng)對燃油汽車市場萎縮所引發(fā)的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)分化問題時，要避免用延緩新能源汽車發(fā)展來做緩沖，這將會得不償失。而且總量政策很難有效解決結(jié)構(gòu)性問題。要化解燃油汽車產(chǎn)能過剩問題，需要打通新能源汽車整合、盤活燃油汽車過剩產(chǎn)能，甚至接盤“僵尸企業(yè)”的通道。這樣才能從根本上解決一邊過剩產(chǎn)能增加、一邊高成本重復(fù)建設(shè)的結(jié)構(gòu)性矛盾。代工模式是促進(jìn)新能源汽車加快創(chuàng)新發(fā)展的重要生產(chǎn)組織方式。在產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈創(chuàng)新鏈等方面，新能源汽車和燃油汽車有明顯差異。除了縱向一體化和全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)模式外，代工模式能較好適應(yīng)新能源汽車和智能網(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新發(fā)展的特點，是重要的生產(chǎn)組織方式，代工路徑在現(xiàn)階段仍需鼓勵。此前跨界進(jìn)入新能源汽車的“造車新勢力”，大多采用代工模式并在初期獲得快速發(fā)展，這對于盤活落后產(chǎn)能、提高資源利用效率、增強(qiáng)地方發(fā)展動能發(fā)揮了積極作用。解決產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵是管住地方政府而不是生產(chǎn)企業(yè)。雖然企業(yè)層面存在無序擴(kuò)張、資本推動等問題，但更重要的是抑制地方政府投資和擴(kuò)張的沖動。在全國25個省份的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，都將新能源、生物醫(yī)藥、新材料等產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展重點，引發(fā)各地招商嚴(yán)重“內(nèi)卷”。只有管住地方政府這只“背后的手”，才能讓汽車企業(yè)根據(jù)比較優(yōu)勢和區(qū)域策略作出更合理的決策，有效遏制汽車產(chǎn)能無序擴(kuò)張的態(tài)勢。（二）相關(guān)政策建議一是對燃油汽車和新能源汽車產(chǎn)能實施分類管理。根據(jù)兩類產(chǎn)品發(fā)展階段和市場趨勢，單獨對新能源汽車產(chǎn)能進(jìn)行管理，并且在準(zhǔn)入、產(chǎn)能、主體的監(jiān)管政策上有所區(qū)別。對于現(xiàn)有汽車企業(yè)投資新能源汽車項目，建議取消上兩個年度本地區(qū)汽車產(chǎn)能利用率高于全國平均水平的相關(guān)規(guī)定。二是實現(xiàn)“國家統(tǒng)籌生產(chǎn)多少、市場決定誰來生產(chǎn)”。國家把監(jiān)管重點放在控制總產(chǎn)能上，把總量控制住了，產(chǎn)業(yè)和市場就不會出大問題。建議依據(jù)未來5年市場規(guī)模和70%產(chǎn)能利用率確定即期產(chǎn)能總量控制目標(biāo)，并對總產(chǎn)能進(jìn)行定期評估，以此為基礎(chǔ)調(diào)整政策“松緊度”。在保持汽車生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)不增加、項目落地后合并產(chǎn)能不增加等前提下，進(jìn)一步優(yōu)化落后企業(yè)和過剩產(chǎn)能退出機(jī)制，允許通過收購、拍賣等市場化方式引入新主體進(jìn)入，實現(xiàn)“退出一個、進(jìn)入一個”?，F(xiàn)有汽車生產(chǎn)企業(yè)之間進(jìn)行本地或異地兼并重組，不作為新增產(chǎn)能進(jìn)行管理，不受異地新建純電動汽車生產(chǎn)能力和建設(shè)規(guī)模限制。三是積極防范應(yīng)對部分地區(qū)和城市衰落風(fēng)險?？煽紤]前兩項政策建議，在燃油汽車產(chǎn)能占比高、產(chǎn)量下降幅度大的地區(qū)先行推出，加快這些地區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時，建議允許這些地區(qū)汽車生產(chǎn)企業(yè)按一定比例，把現(xiàn)有燃油汽車產(chǎn)能置換為新能源汽車產(chǎn)能；明確“誰的品牌誰負(fù)責(zé)、誰生產(chǎn)誰配合”的原則，厘清品牌商和生產(chǎn)商的產(chǎn)品服務(wù)責(zé)任，允許本地區(qū)以外汽車生產(chǎn)企業(yè)委托該地區(qū)企業(yè)進(jìn)行新能源汽車代工；經(jīng)主管部門準(zhǔn)許后，允許公告外企業(yè)對該地區(qū)落后企業(yè)進(jìn)行收購，同時取得汽車（新能源汽車）生產(chǎn)資質(zhì)。四是優(yōu)化“窗口指導(dǎo)”和規(guī)范地方政府行為。提高國家部門“窗口指導(dǎo)”的透明度和可預(yù)期性，及時向社會公開各項“窗口指導(dǎo)”政策的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、地方報送及受理條件，減少“特批”項目。嚴(yán)格控制地方政府通過領(lǐng)投等方式深度介入新能源汽車產(chǎn)業(yè)新建項目，加強(qiáng)對爛尾項目和空置汽車園區(qū)的清退和整合。五是穩(wěn)扎穩(wěn)打推動新能源汽車出口和海外布局。當(dāng)前，考慮到一些國家對我國發(fā)展的限制甚至打壓，我國新能源汽車出口和海外布局短期內(nèi)并非越多越好、越快越好。宜把握好發(fā)展與安全、開放與安全的關(guān)系，