災(zāi)害救助資金分配研究

中國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家。國(guó)家每年向救災(zāi)基金中分配近100億美元用于救災(zāi)。如此巨大的資金如何公平合理的分配到災(zāi)民手中,使受災(zāi)群眾能夠享受到應(yīng)有的社會(huì)救助,一直是各級(jí)黨委政府高度重視和社會(huì)各界密切關(guān)注的問(wèn)題。在長(zhǎng)期的救災(zāi)救濟(jì)工作和研究中,筆者認(rèn)為,進(jìn)一步提高我國(guó)災(zāi)害救助資金分配質(zhì)量,應(yīng)該建立區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求比例綜合量化評(píng)價(jià)體系,對(duì)災(zāi)區(qū)的災(zāi)害救助資金的需求情況進(jìn)行量化評(píng)估,以此作為各級(jí)政府制定災(zāi)害救助資金分配方案、分配災(zāi)害救助資金的參考依據(jù),使災(zāi)害救助資金分配更加客觀、科學(xué)、有效。中央財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)過(guò)多年救災(zāi)工作實(shí)踐,我國(guó)已經(jīng)形成了一套適合我國(guó)國(guó)情的災(zāi)害救助資金管理體制。災(zāi)情發(fā)生后,解決災(zāi)害帶來(lái)的困難應(yīng)主要依靠地方各級(jí)政府和災(zāi)區(qū)廣大干部群眾通過(guò)自力更生、生產(chǎn)自救、互助互濟(jì)等方式加以解決。當(dāng)發(fā)生特大自然災(zāi)害,地方政府通過(guò)自身努力確實(shí)難以解決時(shí),中央根據(jù)各級(jí)民政部門(mén)上報(bào)的災(zāi)情情況和地方政府提出請(qǐng)求救災(zāi)款的申請(qǐng),結(jié)合災(zāi)情評(píng)估結(jié)果制定資金分配方案,商財(cái)政部門(mén)后下?lián)苤粮饔嘘P(guān)省財(cái)政部門(mén)和民政部門(mén),對(duì)地方予以適當(dāng)補(bǔ)助。各省、自治區(qū)、直轄市接收中央下?lián)転?zāi)害救助資金后,迅速根據(jù)所轄災(zāi)區(qū)受災(zāi)情況,制定分配方案,逐級(jí)下?lián)苤敝翞?zāi)民手中。中央災(zāi)害救助資金的使用范圍:一是新災(zāi)救濟(jì)資金,用于特大自然災(zāi)害災(zāi)民緊急搶救、轉(zhuǎn)移安置,解決災(zāi)民無(wú)力克服的臨時(shí)吃、穿、住、醫(yī)等生活困難,以及因?yàn)?zāi)倒塌房屋的恢復(fù)重建和損壞房屋的修繕補(bǔ)助;二是春荒、冬令災(zāi)民生活救濟(jì)資金,用于補(bǔ)助春荒(3月至5月、一季作物區(qū)為3月-7月)和冬令(12月至下年2月底)期間的災(zāi)民口糧以及衣被和治病救濟(jì);三是采購(gòu)和管理中央救災(zāi)儲(chǔ)備物資資金,用于民政部、財(cái)政部采購(gòu)和管理中央救災(zāi)儲(chǔ)備物資。目前，災(zāi)害救援資金分配中存在的主要問(wèn)題一、資金分配方案缺乏科學(xué)性在當(dāng)前地方各級(jí)災(zāi)害救助的資金分配中,各省、自治區(qū)、直轄市都制定了較為完備的災(zāi)害救助資金管理辦法,但是大部分地方對(duì)災(zāi)害救助資金分配方法只進(jìn)行了較為原則的規(guī)定,通常要求民政部門(mén)根據(jù)災(zāi)情會(huì)商或?yàn)?zāi)情評(píng)估情況提出災(zāi)害救助資金分配方案,商財(cái)政部門(mén)后辦理下?lián)?對(duì)于災(zāi)害救助資金分配方案的制定方法、依據(jù)等均未進(jìn)行明確規(guī)定。二、資金分配缺乏量化評(píng)價(jià)在實(shí)際工作中,災(zāi)害救助資金分配主要根據(jù)災(zāi)情評(píng)估結(jié)果和決策者對(duì)災(zāi)區(qū)需求情況的分析判斷,尚無(wú)災(zāi)害救助資金分配量化評(píng)價(jià)公式或模型對(duì)區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求情況進(jìn)行評(píng)價(jià),導(dǎo)致在災(zāi)害救助資金分配中過(guò)分依賴(lài)決策者的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí),資金分配的效果過(guò)分依賴(lài)決策者能力和水平的高低,從而不可避免的造成資金分配存在主觀性強(qiáng)和不確定性強(qiáng)的問(wèn)題。甚至,由于缺乏量化分配依據(jù),決策者自主空間大,可能由此造成在災(zāi)害救助資金分配中出現(xiàn)權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。三、影響資金分配質(zhì)量的因素目前,尚無(wú)一套災(zāi)害救助資金分配績(jī)效評(píng)估機(jī)制,對(duì)災(zāi)害救助資金的分配效果實(shí)施考核,從一定程度上影響了災(zāi)害救助資金分配質(zhì)量的不斷提高?；谏鲜龇治稣J(rèn)為,通過(guò)對(duì)區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求情況進(jìn)行量化分析評(píng)價(jià),為決策者分配災(zāi)害救助資金提供科學(xué)參考依據(jù),并對(duì)資金分配結(jié)果進(jìn)行評(píng)估,是一項(xiàng)意義重大而深遠(yuǎn)的工作。資金需求情況量化區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求比例是一個(gè)代表區(qū)域?qū)χ醒刖葹?zāi)資金需求情況的量化概念,它是指某區(qū)域遭受自然災(zāi)害襲擊后,在分配災(zāi)害救助資金的過(guò)程中各子區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求量在災(zāi)害救助資金總額中所占的比例。一、金需求比例影響因素確定區(qū)域?qū)?zāi)害救助資金的需求情況,首先要分析影響區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求比例的影響因素。根據(jù)災(zāi)害系統(tǒng)理論,影響區(qū)域?qū)?zāi)害救助資金需求比例的因素較多,大體上可以分為三類(lèi):一是災(zāi)情因素;二是承災(zāi)體因素;三是恢復(fù)性因素。按照災(zāi)害救助資金的不同種類(lèi),其影響因素如下:(一)區(qū)域防災(zāi)體因素災(zāi)情因素:受災(zāi)人口數(shù)量、緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民數(shù)量、需衣被救濟(jì)人口數(shù)量、需治病救濟(jì)人口數(shù)量、因?yàn)?zāi)倒塌房屋數(shù)量、損壞房屋數(shù)量等;承災(zāi)體因素:區(qū)域農(nóng)作物播種面積、區(qū)域農(nóng)業(yè)人口數(shù)量、區(qū)域農(nóng)村居民房屋數(shù)量等;恢復(fù)性因素:地方財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入、居民人均存款額、地方財(cái)政預(yù)算救災(zāi)資金數(shù)量、地方財(cái)政已經(jīng)投入救災(zāi)資金數(shù)量等。(二)區(qū)域社會(huì)因素災(zāi)情因素:受災(zāi)人口數(shù)量、農(nóng)作物受災(zāi)面積、農(nóng)作物絕收面積、因?yàn)?zāi)缺糧人口數(shù)量、因?yàn)?zāi)需衣被救濟(jì)人口數(shù)量、因?yàn)?zāi)需治病救濟(jì)人口數(shù)量等;承災(zāi)體因素:區(qū)域農(nóng)作物播種面積、區(qū)域農(nóng)業(yè)人口數(shù)量等;恢復(fù)性因素:地方財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入、居民人均存款額、地方財(cái)政預(yù)算救災(zāi)資金數(shù)量、地方財(cái)政已經(jīng)投入救災(zāi)資金數(shù)量等。二、建立有效的量化評(píng)估機(jī)制由于影響區(qū)域?qū)?zāi)害救助資金需求的因素多且較為復(fù)雜,可以運(yùn)用美國(guó)匹茲堡大學(xué)學(xué)者ThmoasL.Saaty在提出的一種實(shí)用多準(zhǔn)則決策方法,層次分析法(AnalyticalHierarchyProcess簡(jiǎn)稱(chēng)AHP法),對(duì)上述多種影響因素進(jìn)行綜合判斷和分析。運(yùn)用層次分析法評(píng)價(jià)區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求比例共分四步:第一步,根據(jù)區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求比例各影響因素分層次建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;第二步,邀請(qǐng)專(zhuān)家根據(jù)各地實(shí)際情況,運(yùn)用層次分析法確定各判斷指標(biāo)相對(duì)于區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求比例的權(quán)重系數(shù),即確定各指標(biāo)對(duì)于災(zāi)害救助資金需求比例的重要程度;第三步,根據(jù)各區(qū)域各具體指標(biāo)值計(jì)算得到各個(gè)區(qū)域各個(gè)指標(biāo)在各區(qū)域該指標(biāo)總額中所占的比例;第四步,將某區(qū)域計(jì)算出該區(qū)域各個(gè)指標(biāo)在各區(qū)域該指標(biāo)總額中所占比例與該指標(biāo)權(quán)重值乘積的總和,即得到該區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求比例。計(jì)算各區(qū)域比例值與災(zāi)害救助資金總額的乘積即可得到各區(qū)域理論需要分配的資金數(shù)量。通常在災(zāi)害救助資金的分配中,需要決策者綜合考慮災(zāi)區(qū)災(zāi)情、自救能力等因素而綜合判斷災(zāi)區(qū)對(duì)災(zāi)害救助資金的需求情況,但是在實(shí)際操作中,往往由于考慮的因素不夠全面、對(duì)各因素重要程度判定不夠細(xì)化等情況造成資金分配不合理。我們運(yùn)用層次分析法較好的模擬了決策者分析判斷的過(guò)程,從而避免了主觀判斷可能造成的失誤,同時(shí),通過(guò)量化評(píng)估可以直接得到各區(qū)域?yàn)?zāi)害救助資金需求比例乃至相對(duì)需求資金量,可以為決策者提供非常直觀的決策依據(jù)。因此我們認(rèn)為該方法能夠作為決策者分配災(zāi)害救助資金的參考依據(jù)。地震援助資金分配制度的建議一、建立災(zāi)害救助資金分配水平的評(píng)估制度,提高分配水平各級(jí)政府運(yùn)用科學(xué)方法制定災(zāi)害救助資金量化評(píng)價(jià)辦法,以此作為有關(guān)部門(mén)分配災(zāi)害救助資金的參考依據(jù),能夠進(jìn)一步提高災(zāi)害救助資金的分配水平,提升災(zāi)害救助的質(zhì)量。二、災(zāi)害救助資金分配績(jī)效評(píng)估通過(guò)災(zāi)害救助資金需求量化評(píng)估對(duì)災(zāi)害救助資金分配情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估,能夠?qū)?zāi)害救助資金分配結(jié)