民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督的實踐與思考

一、民事監(jiān)督和監(jiān)督期(一)法院內部監(jiān)督、自我監(jiān)督的對于加強執(zhí)最高人民法院于1998年通過了最高人民法院關于人民法院執(zhí)行存在的若干問題的規(guī)定（執(zhí)行），并于2000年通過了最高人民法院關于最高人民法院統(tǒng)一管理和執(zhí)行的若干規(guī)定。這些規(guī)定實際上可以起到一定的監(jiān)督作用，對法院的執(zhí)行活動有一定的實際效果。然而，這種自上而下的自我錯誤和自我監(jiān)督是內部監(jiān)督和自我監(jiān)督的初級階段模式，監(jiān)管不明確。此外,監(jiān)督行政色彩也比較濃厚。這種監(jiān)督是建立在“下級服從上級”的“級別監(jiān)督”的基礎之上,具有很強烈的行政意味。這種建立在行政監(jiān)督特性之上的執(zhí)行監(jiān)督,自然違背了執(zhí)行監(jiān)督的司法特性,一旦這種監(jiān)督關系變成了上下級的行政關系后,法律監(jiān)督與制約的作用就會大打折扣。(二)人大監(jiān)督不準確民事執(zhí)行中的外部監(jiān)督主要有黨政監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、檢察監(jiān)督等。黨政監(jiān)督主要是來自黨委和政府的監(jiān)督,它不是對具體案件進行的監(jiān)督,具有非程序化性;人大監(jiān)督監(jiān)督的主要是法院整體工作情況,同樣缺乏程序保障;媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督是無權監(jiān)督,雖然在一定程度上可以對被監(jiān)督者產生強大的威懾力,但由于這些監(jiān)督并不具有法律強制力,不能直接啟動監(jiān)督程序有時,甚至會干擾到法院的正常工作,因而能夠發(fā)揮的功效也十分有限。(三)現(xiàn)行立法關于民事執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定過于保護檢察機關合法權益,已經過檢察監(jiān)督是來自監(jiān)督機關的監(jiān)督,檢察機關大都是法律專業(yè)人才,因而檢察監(jiān)督又具有比較強的專業(yè)性和針對性,可以對法院的民事執(zhí)行活動保持經常的監(jiān)督。但在我國民訴法進行修改時,并未明確規(guī)定檢察機關這一權能,另外,現(xiàn)行的法律對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則缺乏可操作性,也導致目前民事執(zhí)行中的監(jiān)督存在很大缺陷。在這樣的背景下,為了規(guī)范人民法院執(zhí)行行為,支持人民法院依法執(zhí)行,保障當事人合法權益,2011年3月,最高人民法院與最高人民檢察院會簽了《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》,《通知》就開展民事執(zhí)行監(jiān)督試點的范圍、方式和程序達成共識,并規(guī)定對于國家機關等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件,人民法院因不當干預難以執(zhí)行的,人民檢察院應當向相關國家機關等提出檢察建議。這個規(guī)定一定程度上彌補了現(xiàn)行法律的不足,但該《通知》規(guī)定的監(jiān)督范圍比較狹窄,在監(jiān)督方式上也只對檢察建議進行了規(guī)定,沒有賦予檢察機關更多的監(jiān)督職權;對啟動監(jiān)督的方式上也只規(guī)定了通過當事人、利害關系人的申請啟動,未規(guī)定在特定情況下檢察機關也可以依職權啟動監(jiān)督。這導致實踐中檢察機關的監(jiān)督仍然存在各種障礙。二、中國民事監(jiān)督和檢察官辦公室存在缺陷的原因(一)司法解釋的局限性長期以來,民事執(zhí)行長期被理論界所忽視,有關民事執(zhí)行的相關法律法規(guī)很不健全,并且都散見于《民事訴訟法》和最高人民法院的司法解釋中,這些規(guī)定比較原則、抽象,不具有操作性。比如,我國《憲法》規(guī)定了人民檢察院行使檢察監(jiān)督權,《民事訴訟法》規(guī)定了檢察機關可以對民事審判活動進行監(jiān)督,這就對人民檢察院的性質和功能進行了明確,但是對這一原則卻沒有細化,對執(zhí)行活動的監(jiān)督也沒有明文規(guī)定,這就導致檢察機關在對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督時缺乏直接法律依據,時常面臨種種障礙。(二)對檢察院監(jiān)督的誤讀雖然今年3月,最高人民法院和最高人民檢察院就開展民事執(zhí)行法律監(jiān)督試點的工作舉行了會簽,最高人民法院對檢察機關的監(jiān)督也表示出了積極、歡迎、理解和支持的態(tài)度。但是作為執(zhí)行機關的人民法院對檢察院的監(jiān)督進行反感排斥,已經歷史淵源很深,最高人民法院在執(zhí)行監(jiān)督領域做出的一些把民事執(zhí)行檢察監(jiān)督排斥在外的司法解釋恐怕依然在眾多執(zhí)行員腦海里歷歷在目。另外,由于仍然沒有立法的支持,很多基層人民法院由于執(zhí)行工作任務重,壓力大,仍然會以提高訴訟效率、維護司法權威等為由抵制檢察院的外部監(jiān)督。試圖通過此次會簽來徹底化解檢法兩家沖突不是不可能,但仍然有個時間問題。(三)對民事、行政方面的理論研究不深入檢察機關自身的缺陷也是使我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨困境的原因之一。長期以來,在我國檢察系統(tǒng)都存在著“重刑輕民”的理念,檢察機關都是把自偵工作和刑事監(jiān)督、公訴工作作為工作的重心,而忽視了民事和行政方面的工作,因此這些工作的人員配備相對其他部門較少,有的辦案人員經驗不夠豐富,有的存在專業(yè)限制,知識面不寬闊,因此,對民事、行政方面的理論研究也不夠深入,對民事訴訟中的監(jiān)督權沒有進行深入地探討,在法學理論研究領域沒有爭取到話語權,缺乏理論的指導,使得實踐起來比較盲目和無序。這就使法院系統(tǒng)產生了檢察機關能否勝任監(jiān)督民事執(zhí)行工作的質疑。三、為民事執(zhí)行檢查監(jiān)督的方式結合當前我國法律和實踐狀況,筆者認為民事執(zhí)行檢查監(jiān)督有如下幾種方式:一是抗訴;二是檢察建議;三是發(fā)出“三書”;四是查處職務犯罪;五是現(xiàn)場監(jiān)督。(一)實體權益保護檢察機關行使法律監(jiān)督職權最為重要的方式就是抗訴。按照我國現(xiàn)行立法規(guī)定,人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院生效的民事判決、裁定確有錯誤的,可以依照審判監(jiān)督程序提起抗訴。而在執(zhí)行程序中,可以由人民檢察院依照審判監(jiān)督程序對民事執(zhí)行中涉及當事人實體權益的裁定進行監(jiān)督。具體的抗訴事由與審判監(jiān)督程序一致。另外,檢察機關的抗訴應該由當事人的申訴啟動,沒有當事人或利害關系人的申訴,檢察機關不能自行提起檢察抗訴。這種不主動出擊的監(jiān)督方式既能保護當事人或利害關系人的權益,又可避免檢法沖突,符合三角形訴訟構架,在執(zhí)行機關與當事人之間保持中立,避免檢察機關成為當事人一方的代理人。(二)檢察監(jiān)督的方式察建議來源于2001年9月30日最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》第八章“檢察建議”第47條的規(guī)定。在民事執(zhí)行中,檢察建議主要是針對法院生效的執(zhí)行裁定,認為確有錯誤的,要求法院重新審查。在實踐中,檢察建議主要包括兩種:一是人們法院在實施查封、扣押、凍結等民事執(zhí)行行為時,發(fā)生的一般程序性錯誤,對實體問題不產生影響的;二是人們法院在執(zhí)行程序中作出裁定時,發(fā)生的一般程序性問題,對實體問題不發(fā)生影響的。2011年3月最高人民法院和最高人民檢察院會簽的《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》中,賦予人民檢察院的監(jiān)督方法也是檢察監(jiān)督,規(guī)定對于超期放款、超期裁定、超期執(zhí)行以及執(zhí)行被執(zhí)行人提供的保障款物,嚴重損害國家利益、社會公共利益的違法行為人民檢察院經檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或者下級人民法院的民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。但是這個監(jiān)督的范圍明顯比較狹窄,對于超額查封、扣押、違法追加、變更被執(zhí)行人、違規(guī)采取拍賣、變賣措施等常見違法執(zhí)行行為沒有涉及。因此有必要通過頒布民事訴訟法修正案的方式把這些情況一并入法。相對于其他抗訴方式,檢察建議更簡單,相對緩和,更有效率,可以降低司法成本,有利于矛盾的盡快解決。在司法實踐中應該注意,要讓檢察建議不能成為“一紙空文”,要使這種監(jiān)督方式真正落到實處,人民檢察院應該對人民法院的糾正情況調查核實,法院也應當主動將糾正情況主動回饋給法院。(三)糾正違法行為的程序上的違法執(zhí)行行為,即通過督促執(zhí)行說明書和暫緩執(zhí)行通知書來監(jiān)督所謂“三書”,是指糾正違法通知書、督促執(zhí)行意見書、暫緩執(zhí)行建議書。(1)糾正違法通知書,是指檢察機關以書面糾正意見的形式,對執(zhí)行中較為嚴重的違法行為進行糾正的一種監(jiān)督方式。糾正違法通知書制度中的范圍應主要限定在執(zhí)行機構的執(zhí)行行為上,尤其是執(zhí)行人員的違法執(zhí)行行為。具體的實行方式應該是將通知書送達執(zhí)行法院的上級法院,然后由上級法院來對執(zhí)行行為的處理結果進行變更,而不是由檢察院來直接糾正執(zhí)行法院的違法執(zhí)行行為。這種監(jiān)督方式具有強制性、便捷性的特點。(2)督促執(zhí)行意見書,是指對于人民法院沒有法定原因,故意拖延執(zhí)行的,經查證屬實,檢察機關向人民法院發(fā)出通知,要求人民法院在法定期限內迅速采取相應措施限期執(zhí)行,并將采取的措施和方案及時回復檢察機關,檢察機關有權對執(zhí)行情況進行跟蹤了解。督促執(zhí)行意見書主要是為了保障民事執(zhí)行活動的高效,盡可能快的實現(xiàn)權利人的合法權利。(3)暫緩執(zhí)行意見書是指,人民檢察院認為同級人民法院的生效判決、裁定明顯錯誤,且改判決或者裁定未全部執(zhí)行的,應當要求人民法院暫緩執(zhí)行。暫緩執(zhí)行建議書不可濫用,否則極有可能有損執(zhí)行效率。發(fā)出暫緩執(zhí)行通知書的情形如下:一是依據生效民事判決的執(zhí)行可能損害國家、集體或社會公共利益的;二是有證據證實生效的法院裁判中所認定的證據存在明顯虛假可能;三是生效裁判尚未執(zhí)行或者全部執(zhí)行;四是所要執(zhí)行的標的物可能執(zhí)行回轉困難或不能執(zhí)行回轉的;五是案件的執(zhí)行可能損害第三人的合法權益的。正確的實施暫緩執(zhí)行建議書對于防止當前時有發(fā)生的國家賠償案件,維護社會的安定有著非常重要的意義。(四)對違法執(zhí)行的糾正意見以及執(zhí)行監(jiān)督的權力所謂現(xiàn)場監(jiān)督是指,檢察機關到判決裁定執(zhí)行的現(xiàn)場進行監(jiān)督。對于一些執(zhí)行標的巨大或具有重大社會影響的案件,檢察機關可以派員到執(zhí)行現(xiàn)場,監(jiān)督執(zhí)行活動是否合法,對于違法執(zhí)行的,可以依法提出糾正意見,要求執(zhí)行機關現(xiàn)場改正。現(xiàn)場監(jiān)督是一種事中的監(jiān)督,它可以增加執(zhí)行的公信力。對于現(xiàn)場監(jiān)督的啟動方式有兩種:一是由執(zhí)行當事人請求或由執(zhí)行機關邀請檢察機關參與現(xiàn)場執(zhí)行;二是法律明確規(guī)定的案件,例如涉及國家利益、社會公共利益及其他重大案件的執(zhí)行。在這兩種情況下,檢察機關參與現(xiàn)場執(zhí)行,可以及時的發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的違法或不當行為,可以當場指出令其糾正,這無疑對保障民事執(zhí)行的高效公正、提高社會公眾對執(zhí)行行為的信任度、滿意度大有裨益。(五)建立檢察監(jiān)督措施民事執(zhí)行活動中的違法行為達到一定程度就構成了犯罪,人民檢察院直接立案查處執(zhí)行活動中執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊、濫用職權等行為,對執(zhí)行工作中領導干部濫用職權干預執(zhí)行活動構成犯罪的,依法追究其刑事責任。對于不構成犯罪的移交紀檢部門處理。此外,還應規(guī)定執(zhí)行機關應當對檢察機關發(fā)出糾正違法通知書、督促執(zhí)行意見書、暫緩執(zhí)行建議書予以積極回應,否則應當承擔相應的法律責任。從當前我國民事執(zhí)行現(xiàn)狀和成因來看,不以強有力的刑法保障為后盾,充分利用