臨高縣和舍鎮(zhèn)先光村民委員會(huì)訴海南省國(guó)營(yíng)西流農(nóng)場(chǎng)土地糾紛一案

臨高縣和舍鎮(zhèn)先光村民委員會(huì)訴海南省國(guó)營(yíng)西流農(nóng)場(chǎng)土地糾紛一案

海南省高級(jí)人民法院

行政判決書(shū)

瓊行終字第５２號(hào)

上訴人臨高縣和舍鎮(zhèn)先光村民委員會(huì)。法定代表人李冠輝，村委會(huì)主任。委托代理人王正郭，海南大華園律師事務(wù)所律師。

委托代理人陳明敬，臨高縣糧食局退休干部

被上訴人海南省國(guó)營(yíng)西流農(nóng)場(chǎng)，住儋州市國(guó)營(yíng)西流農(nóng)場(chǎng)。

法定代表人邱偉鋒，場(chǎng)長(zhǎng)。

委托代理人胡樹(shù)權(quán)，該場(chǎng)土地管理科科長(zhǎng)。

委托代理人馬立，海南日新律師事務(wù)所律師

原審被告海南省人民政府。

法定代表人衛(wèi)留成，省長(zhǎng)。

委托代理人王青松，省政府法制辦公職律師。

委托代理人工侏漢，海南省國(guó)土資源廳公職律師。

上訴人臨高縣和舍鎮(zhèn)先光村民委員會(huì)因被上訴人海南省國(guó)營(yíng)西流農(nóng)場(chǎng)訴海南省人民政府及先光村委會(huì)土地確權(quán)行政裁決一案，不服海口市中級(jí)人民法院海中法行初字第３６號(hào)行政判決，于２００５年１月１１日通過(guò)?？谑兄屑?jí)人民法院向本院提起上訴，本院于同年４月１日受理后，依法組成合議庭，并于同月２７日在本院第二審判庭公開(kāi)開(kāi)庭審理，先光村委會(huì)的委托代理人王正郭、陳明敬，西流農(nóng)場(chǎng)的委托代理人馬立、胡樹(shù)權(quán)，省政府的委托代理人王青松、王保漢到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

經(jīng)審理查明：爭(zhēng)議地位于臨高縣堯龍水庫(kù)西北面，跨越２００２年１２月２１日海南省人民政府批準(zhǔn)的儋州市和臨高縣行政區(qū)域界限，其四至為：東邊以堯龍公路為界，北邊至和南田蛹，西邊沿田邊以四行公路為界，南邊以文蘭河為界，經(jīng)采用ＧＳＰ測(cè)量，面積為５１９７．９２畝。１９５５年西流農(nóng)場(chǎng)經(jīng)與區(qū)、鄉(xiāng)協(xié)商，并在１９５６年２月８日經(jīng)臨高縣人民政府同意，報(bào)海南行署、廣東省土地利用局審批，取得爭(zhēng)議地使用權(quán)。１９５７年臨高縣委、縣政府興建堯龍水庫(kù)，征用了先光村水浸區(qū)的土地，并將水浸區(qū)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，辦理了城市居民商品糧油供應(yīng)手續(xù)。但是，由于歷史的原因和財(cái)政困難，當(dāng)時(shí)沒(méi)有給予土地、青苗及安置費(fèi)補(bǔ)償。臨高縣委、縣政府為了妥善解決堯龍水庫(kù)水浸區(qū)移民的生產(chǎn)和生活問(wèn)題，經(jīng)工作組實(shí)地調(diào)研，在未與西流農(nóng)場(chǎng)協(xié)商的情況下，口頭將位于和舍與加來(lái)地區(qū)交界地處總面積４５００畝的西流農(nóng)場(chǎng)土地劃歸堯龍水浸區(qū)移民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。自１９５８年開(kāi)始，先光村組織各生產(chǎn)隊(duì)在該地開(kāi)荒生產(chǎn)自救，種植水稻、木薯、香茅、橡膠樹(shù)以及毛竹、防風(fēng)林等作物，并建房居住，飼養(yǎng)牲畜。

二十世紀(jì)７０年代的文革期間，西流農(nóng)場(chǎng)以１９５５年與半邊村、群佛村、美育村等簽訂過(guò)土地協(xié)議書(shū)，并經(jīng)臨高縣政府審查，報(bào)原海南行署審批，堯龍片土地在其＂版圖＂內(nèi)為由，大規(guī)模開(kāi)發(fā)堯龍片土地，先后在該片土地上建立紅海、紅新兩個(gè)隊(duì)，并在爭(zhēng)議地上種植橡膠木２０３０畝。農(nóng)場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，損壞先光村移民一些經(jīng)濟(jì)作物，占用２畝水田建魚(yú)塘，未予補(bǔ)償。

由于歷史遺留問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，西流農(nóng)場(chǎng)和先光村之間發(fā)生土地權(quán)屬糾紛。１９８４年５月２９日臨高縣政府在未經(jīng)與農(nóng)場(chǎng)協(xié)商，也未經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)政府的情況下，作出臨府３２號(hào)《關(guān)于重申遵守安置堯龍水浸區(qū)移民生產(chǎn)用地范圍的決定》，決定：１９５７年劃歸堯龍水浸區(qū)移民的生產(chǎn)用地４５００畝中，除土改時(shí)分配發(fā)證和１９５４年查田定產(chǎn)負(fù)有公購(gòu)糧任務(wù)的水旱田外，其余荒坡、山林、輪耕地等歸堯龍水浸區(qū)移民經(jīng)營(yíng)，逐步開(kāi)發(fā)利用；同時(shí)決定，１９５８年１月１日起進(jìn)入上述土地范圍進(jìn)行開(kāi)荒生產(chǎn)侵占的土地，當(dāng)前未種上作物的立即交還，已種上短期作物的，收獲后交還，種上長(zhǎng)期作物的，按國(guó)家價(jià)格折價(jià)歸移民管理，或者征得移民同意和縣人民政府批準(zhǔn)，以聯(lián)營(yíng)或者提取利潤(rùn)分成的辦法解決。臨府３２號(hào)決定下達(dá)后，先光村移民據(jù)此向農(nóng)場(chǎng)要地，西流農(nóng)場(chǎng)以３２號(hào)決定不符合國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)２０２號(hào)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)海南島問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》精神為由，不執(zhí)行臨府３２號(hào)決定。

為此，１９８５年４月２５日先光村群眾集體到西流農(nóng)場(chǎng)抗議。西流農(nóng)場(chǎng)鳴槍警告，矛盾激化，少數(shù)村民搶走公安干警、護(hù)林員槍支，雙方多人受傷。該事件被稱(chēng)為＂４２５＂事件。為妥善處理＂４２５＂事件，原海南行政區(qū)政府組織工作組進(jìn)行調(diào)查，并于１９８５年７月８日作出瓊府辦８１號(hào)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)＜處理西流農(nóng)場(chǎng)與先光鄉(xiāng)土地糾紛工作會(huì)議紀(jì)要＞的通知》，下發(fā)給臨高、儋縣人民政府、國(guó)營(yíng)西流農(nóng)場(chǎng)、區(qū)直屬有關(guān)單位。瓊府辦８１號(hào)通知在對(duì)＂４２５＂事件進(jìn)行成因分析、定性的同時(shí)，認(rèn)定西流農(nóng)場(chǎng)１９５５年劃地是經(jīng)與區(qū)、鄉(xiāng)協(xié)商，并經(jīng)臨高縣同意，報(bào)原海南行署批準(zhǔn)的，土地權(quán)應(yīng)屬西流農(nóng)場(chǎng)，臨高縣政府１９５７年未辦任何手續(xù)，單方將堯龍片土地４５００畝劃給先光鄉(xiāng)移民，不符合國(guó)辦發(fā)２０２號(hào)紀(jì)要規(guī)定，不應(yīng)生效；臨府３２號(hào)決定未經(jīng)農(nóng)墾部門(mén)同意，也未經(jīng)請(qǐng)示海南行署批準(zhǔn)，不符合國(guó)辦發(fā)２０２號(hào)紀(jì)要關(guān)于從農(nóng)場(chǎng)劃地給社隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)經(jīng)雙方協(xié)商，農(nóng)墾部門(mén)同意，報(bào)海南行署和自治州正是審批的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以糾正。同時(shí)，瓊府辦８１號(hào)通知還根據(jù)國(guó)辦發(fā)２０２號(hào)紀(jì)要的有關(guān)規(guī)定，對(duì)爭(zhēng)議土地權(quán)屬作出處理，即＂以堯龍公路為界，界線東南走向的荒地２０７６畝，劃歸先光鄉(xiāng)移民使用，土地權(quán)歸先光鄉(xiāng)所有。界線西南走向土地，考慮到農(nóng)場(chǎng)已建有兩個(gè)隊(duì)，種膠２０３０畝，確定仍歸西流農(nóng)場(chǎng)所有。但先光鄉(xiāng)移民原在紅海隊(duì)西邊種植３２９株實(shí)生膠樹(shù)面積６４畝，仍歸先光鄉(xiāng)所有＂。此外，瓊府辦８１號(hào)通知還決定：＂考慮到先光鄉(xiāng)是革命老區(qū)，又是水浸區(qū)移民，目前生產(chǎn)、生活確實(shí)困難，同時(shí)，西流農(nóng)場(chǎng)開(kāi)發(fā)時(shí)，損失先光鄉(xiāng)移民經(jīng)濟(jì)作物和占田建魚(yú)塘，尚未給以賠償?！瓫Q定由農(nóng)墾局于１９８５年前撥出支持資金和補(bǔ)償損失款共６萬(wàn)元，一次性撥給臨高縣財(cái)政局。由縣政府組織先光移民使用這項(xiàng)專(zhuān)款發(fā)展橡膠等經(jīng)濟(jì)作物６００畝＂。瓊府辦８１號(hào)通知印發(fā)后，西流農(nóng)場(chǎng)按文件規(guī)定將沿堯龍老路，往加來(lái)方向東南走向的全部土地劃歸先光村經(jīng)營(yíng)，先光村在該地上種植樹(shù)木使用至今。１９８５年１１月２９日農(nóng)墾局按照瓊府辦８１號(hào)通知要求，向臨高縣財(cái)政局帳戶匯款６萬(wàn)元。

２００３年先光村委會(huì)申請(qǐng)省政府對(duì)爭(zhēng)議地確權(quán)。省政府委托省國(guó)土環(huán)境資源廳處理。省國(guó)土環(huán)境資源廳經(jīng)組織爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人確認(rèn)爭(zhēng)議范圍，調(diào)解無(wú)效后，于２００４年２月１７日以省政府名義作出瓊府土決字１號(hào)《關(guān)于臨高縣和舍鎮(zhèn)先光村委會(huì)與國(guó)營(yíng)西流農(nóng)場(chǎng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定》，認(rèn)定：爭(zhēng)議地為１９５７年臨高縣政府將西流農(nóng)場(chǎng)規(guī)劃范圍尚未開(kāi)發(fā)的荒地重新劃定給堯龍水庫(kù)水浸區(qū)移民的土地，１９８４年臨高縣政府作出的臨府３２號(hào)決定是對(duì)１９５７年決定的重申；１９８５年海南行政區(qū)政府作出的瓊府辦８１號(hào)通知否定１９５７年的行政行為依據(jù)不充分，且該決定忽視了建堯龍水庫(kù)未給先光村土地補(bǔ)償，先光村自１９５８年１月開(kāi)始至上世紀(jì)７０年代使用爭(zhēng)議地的事實(shí)，該文不作為處理糾紛的依據(jù)；現(xiàn)由西流農(nóng)場(chǎng)耕種的５１．３１畝水田不在臨高縣政府１９５７年劃給先光村的土地范圍內(nèi)。根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十九條、第五十六條規(guī)定，爭(zhēng)議地中除西流農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)耕作的５７．３１畝水田屬該場(chǎng)擁有國(guó)有土地使用權(quán)外，其余５１４０．６１畝土地所有權(quán)歸先光村委會(huì)。西流農(nóng)場(chǎng)不服１號(hào)決定，向海南省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，省政府于２００４年７月１３日作出瓊府復(fù)決字第６１號(hào)行政復(fù)議決定，維持１號(hào)決定。西流農(nóng)場(chǎng)仍不服，向海口市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。[Page]

一審判決認(rèn)為，瓊府辦８１號(hào)通知已下達(dá)臨高縣政府、國(guó)營(yíng)西流農(nóng)場(chǎng)，是具有法律效力的行政行為，且已執(zhí)行至今十九年。該文否定了臨高縣人民政府的臨府３２號(hào)決定的效力，并重新確定爭(zhēng)議地內(nèi)各方當(dāng)事人的土地面積。１號(hào)決定以已經(jīng)被確認(rèn)無(wú)效的臨府３２號(hào)決定劃定的四至界線范圍作為爭(zhēng)議范圍進(jìn)行重新處置不當(dāng)，省政府認(rèn)為雙方爭(zhēng)議范圍圖是雙方簽名確認(rèn)的，但在該圖上西流農(nóng)場(chǎng)方的胡樹(shù)權(quán)簽名時(shí)寫(xiě)明：＂該地形圖是依臨高縣人民政府３２號(hào)文繪范圍界線＂。這表明西流農(nóng)場(chǎng)沒(méi)有確認(rèn)該范圍為雙方爭(zhēng)議地范圍。爭(zhēng)議地范圍應(yīng)當(dāng)是瓊府辦８１號(hào)通知認(rèn)定的范圍，即以堯龍公路為界，以此界點(diǎn)為中心界線的東南與西南側(cè)之土地。因此，１號(hào)決定認(rèn)定爭(zhēng)議地范圍不當(dāng)，屬認(rèn)定事實(shí)不清。瓊府辦８１號(hào)文已經(jīng)考慮到先光村的具體情況，確定２１４０畝土地給先光村經(jīng)營(yíng)，并責(zé)成農(nóng)墾局撥出資金６萬(wàn)元專(zhuān)款給予補(bǔ)助，故應(yīng)予維持。瓊府辦８１號(hào)通知末被撤銷(xiāo)，不能否定其行政效力，１號(hào)決定否定生效決定，且將已生效的瓊府辦８１號(hào)通知否定了的臨府３２號(hào)決定作為確定爭(zhēng)議地范圍的依據(jù)再次認(rèn)定，程序不合法。瓊府辦８１號(hào)通知主要是針對(duì)臨府３２號(hào)文誘發(fā)的事件進(jìn)行處理，同時(shí)作出土地權(quán)屬的決定，臨高縣政府代表先光村利益，原海南行政區(qū)人民政府辦公廳未通知先光村代表參加，由于當(dāng)時(shí)法律對(duì)程序規(guī)定不明確，不能認(rèn)為程序違法。１號(hào)決定適用《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第三十八條規(guī)定，屬適用法律不當(dāng)。１號(hào)決定沒(méi)有查明先光村在土地改革和四固定時(shí)確定給該村的土地在爭(zhēng)議地中的具體數(shù)額，適用《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十九條，亦屬適用法律不當(dāng)。１號(hào)決定認(rèn)定爭(zhēng)議地面積５１９７．９２畝，其中西流農(nóng)場(chǎng)實(shí)際種植使用土地面積為４５２０．２８畝種植著橡膠林木，第三人實(shí)際使用土地面積僅為２３４．３６畝。在此情況下，１號(hào)決定僅確權(quán)５７．３１畝給西流農(nóng)場(chǎng)，其余均確權(quán)給先光村委會(huì)，該確權(quán)結(jié)果背離土地長(zhǎng)期使用的現(xiàn)狀，將會(huì)使西流農(nóng)場(chǎng)與先光村委會(huì)之間的爭(zhēng)端再起，形成新的不穩(wěn)定局面。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第項(xiàng)第１、２、３目的規(guī)定，判決撤銷(xiāo)１號(hào)決定。

先光村委會(huì)上訴稱(chēng)：爭(zhēng)議地歷來(lái)是先光村的土地，１９５７年臨高縣政府為了解決先光村村民水浸區(qū)生產(chǎn)用地問(wèn)題，確認(rèn)爭(zhēng)議地屬先光村所有。上世紀(jì)７０年代西流農(nóng)場(chǎng)強(qiáng)行侵占爭(zhēng)議地，導(dǎo)致１９８５年的械斗事件。先光村從未與西流農(nóng)場(chǎng)簽訂協(xié)議將爭(zhēng)議地劃歸該場(chǎng)使用，海南行署批文同意西流農(nóng)場(chǎng)的土地規(guī)劃，并非確認(rèn)爭(zhēng)議地屬西流農(nóng)場(chǎng)所有，西流農(nóng)場(chǎng)土地調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)圖不是土地確權(quán)依據(jù)，一審中西流農(nóng)場(chǎng)也沒(méi)有提供１９５６年２月８日臨高縣政府、海南行署、廣東省土地利用局關(guān)于爭(zhēng)議地給西流農(nóng)場(chǎng)的文件，一審判決認(rèn)定爭(zhēng)議地屬上世紀(jì)５０年代中期劃歸西流農(nóng)場(chǎng)的土地，沒(méi)有事實(shí)根據(jù)。先光村種植林木面積１０９２畝，該林木的位置不在爭(zhēng)議地范圍，且與瓊府辦８１號(hào)通知?jiǎng)澖o先光村的２０７６畝土地面積不符，一審判決認(rèn)定西流農(nóng)場(chǎng)根據(jù)瓊府辦８１號(hào)通知將爭(zhēng)議地中２０７６畝劃給先光村使用不是事實(shí)。國(guó)辦發(fā)２０２號(hào)紀(jì)要明確對(duì)歷史遺留問(wèn)題要＂充分協(xié)商＂處理，瓊府辦８１號(hào)通知未與先光村協(xié)商，違反紀(jì)要精神，該通知亦未送達(dá)先光村，未聽(tīng)取先光村意見(jiàn)，屬于嚴(yán)重違反法定程序。省政府有權(quán)糾正瓊府辦８１號(hào)通知的錯(cuò)誤，不存在違反法定程序。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決，維持１號(hào)決定。

西流農(nóng)場(chǎng)答辯稱(chēng)：瓊府辦８１號(hào)通知已經(jīng)明確認(rèn)定，１９５５年經(jīng)協(xié)商、批準(zhǔn)將爭(zhēng)議地４５００畝劃給西流農(nóng)場(chǎng)，１９５７年臨高縣政府單方將堯龍片土地劃給先光村不符合國(guó)辦發(fā)２０２號(hào)紀(jì)要規(guī)定，不應(yīng)生效，臨府３２號(hào)決定擅自重申１９５７年安置內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)予以糾正。雙方已經(jīng)執(zhí)行按照瓊府辦８１號(hào)通知執(zhí)行十九年。先光村了解８１號(hào)通知內(nèi)容，并收到６萬(wàn)元支持資金，１號(hào)決定否定瓊府辦８１號(hào)通知沒(méi)有事實(shí)根據(jù)。一審判決尊重歷史，符合爭(zhēng)議地長(zhǎng)期使用的現(xiàn)狀，請(qǐng)求維持一審判決。

省政府答辯稱(chēng)：瓊府辦８１號(hào)通知存在問(wèn)題，不能作為處理爭(zhēng)議地糾紛的依據(jù)；一審判決認(rèn)定的爭(zhēng)議地范圍不當(dāng)；否定瓊府辦８１號(hào)通知，臨府３２號(hào)決定繼續(xù)有效；臨府３２號(hào)決定只是對(duì)１９５７年將爭(zhēng)議地確權(quán)給上訴人的書(shū)面確認(rèn)，－－審判決認(rèn)定該文是對(duì)１９５７年行為的重申、追認(rèn)沒(méi)有法律根據(jù)。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決，維持１號(hào)決定。

庭審中，本院針對(duì)先光村委會(huì)提出異議的爭(zhēng)議地屬１９５５年劃歸西流農(nóng)場(chǎng)用地范圍的事實(shí)進(jìn)行審查。西流農(nóng)場(chǎng)當(dāng)庭舉出１９５６年１１月８日中共海南島區(qū)委員會(huì)海知字第１０４號(hào)《關(guān)于將西流、西泉兩墾殖場(chǎng)劃歸那大縣委領(lǐng)導(dǎo)、南田墾殖場(chǎng)歸崖縣縣委領(lǐng)導(dǎo)的通知》、臨高縣人民委員會(huì)對(duì)西流農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)間土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)圖等均表同意的審查意見(jiàn)、廣東省海南行政公署簽章認(rèn)可的西流農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)劃審批意見(jiàn)、西流農(nóng)場(chǎng)１９５６年１月與美堯、半邊、永發(fā)村簽訂的留地協(xié)議書(shū)和《國(guó)營(yíng)西流墾殖場(chǎng)場(chǎng)間土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)圖》，證明爭(zhēng)議地屬于經(jīng)臨高縣同意、海南行政公署批準(zhǔn)的西流農(nóng)場(chǎng)用地范圍。先光村委會(huì)反駁稱(chēng)，１０４號(hào)文與爭(zhēng)議地沒(méi)有關(guān)聯(lián)性；臨高縣人民委員會(huì)的審查意見(jiàn)沒(méi)有時(shí)間，內(nèi)容上不能證明爭(zhēng)議地歸西流農(nóng)場(chǎng)；海南行政公署的審批意見(jiàn)頁(yè)面上有＂報(bào)民政處再行審批后發(fā)出＂的字樣，沒(méi)有看到民政處的審批意見(jiàn)；三份協(xié)議書(shū)只能證明劃歸美堯、半邊、永發(fā)的土地面積，并不能證明爭(zhēng)議地屬西流農(nóng)場(chǎng)；設(shè)計(jì)圖圖例不清，爭(zhēng)議地位置不明確，農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)村的土地穿插其中。省政府對(duì)西流農(nóng)場(chǎng)提供的上述證據(jù)的真實(shí)性無(wú)異議，質(zhì)證意見(jiàn)同意先光村委會(huì)的意見(jiàn)。本院認(rèn)為，１０４號(hào)文僅僅證明１９５６年中共海南島區(qū)委員會(huì)批準(zhǔn)西流墾殖場(chǎng)劃歸臨高縣委領(lǐng)導(dǎo)，不能證明西流農(nóng)場(chǎng)上世紀(jì)５０年代中期爭(zhēng)議地屬于西流農(nóng)場(chǎng)用地范圍，該證據(jù)與待證事實(shí)無(wú)關(guān)聯(lián)性，對(duì)該份證據(jù)本院不予認(rèn)證；盡管臨高縣人民委員會(huì)的審查意見(jiàn)沒(méi)有時(shí)間，但是，文中明確，該文件是對(duì)設(shè)計(jì)圖的審批意見(jiàn)，結(jié)合設(shè)計(jì)圖中臨高縣人民委員會(huì)的簽章，可以證明設(shè)計(jì)圖經(jīng)臨高縣人民委員會(huì)批準(zhǔn)，對(duì)該份證據(jù)本院予以采信；海南行政公署的審批意見(jiàn)確有＂報(bào)民政處再行審批后發(fā)出＂字樣，且沒(méi)有民政處的意見(jiàn)，但是，海南行署在該文件上明確表明同意西流墾殖場(chǎng)規(guī)劃意見(jiàn)并蓋章，且在設(shè)計(jì)圖上亦蓋章，因此，該份證據(jù)可以證明設(shè)計(jì)圖經(jīng)海南行署批準(zhǔn)，對(duì)此證據(jù)本院亦予采信；至于三份留地協(xié)議書(shū)的證明效力問(wèn)題，盡管協(xié)議只是明確給美堯、半邊、永發(fā)三個(gè)村的留用土地面積，且沒(méi)有標(biāo)明具體位置，但是，由于先光村委會(huì)庭審中明確承認(rèn)爭(zhēng)議地范圍原先確有美堯、半邊、永發(fā)等村莊，結(jié)合臨高縣人民委員會(huì)的審批意見(jiàn)中敘述的＂西流墾殖場(chǎng)內(nèi)各村農(nóng)民土地劃界協(xié)議書(shū)＂內(nèi)容，可以證明，設(shè)計(jì)圖的出臺(tái)確實(shí)與周邊村民簽訂了劃界協(xié)議，先光村委會(huì)認(rèn)可爭(zhēng)議地范圍過(guò)去曾存在美堯、半邊、永發(fā)等村，西流農(nóng)場(chǎng)以上述三份留地協(xié)議作為爭(zhēng)議地屬經(jīng)協(xié)商劃歸西流農(nóng)場(chǎng)的土地，具有證明優(yōu)勢(shì)，本院予以采信；關(guān)于設(shè)計(jì)圖的真實(shí)性，各方當(dāng)事人無(wú)異議，經(jīng)當(dāng)庭質(zhì)證，根據(jù)爭(zhēng)議地圖形和地理位置的對(duì)比，可以認(rèn)定爭(zhēng)議地在西流農(nóng)場(chǎng)１９５６年設(shè)計(jì)圖范圍內(nèi)，同時(shí)還可以證明，先光村委會(huì)使用的在本案爭(zhēng)議地范圍之外的２０７６畝土地亦屬西流農(nóng)場(chǎng)１９５６年設(shè)計(jì)圖范圍內(nèi)。

本院認(rèn)為，先光村委會(huì)因修建堯龍水庫(kù)于１９５７年移民至現(xiàn)居住地，其所使用的全部土地原屬西流農(nóng)場(chǎng)。由于臨高縣政府１９５７年安置先光村移民，未與西華農(nóng)場(chǎng)協(xié)商，致使先光村與西流農(nóng)場(chǎng)發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議。１９８５年海南行署瓊府辦８１號(hào)通知是歷史上政府對(duì)雙方土地權(quán)屬爭(zhēng)議的最后一次處理，且該處理決定已經(jīng)生效并執(zhí)行。根據(jù)《海南省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》第三十條＂對(duì)同一爭(zhēng)議作過(guò)多次協(xié)議或處理的，以最后一次協(xié)議或處理決定為準(zhǔn)＂的規(guī)定，省政府在作出１號(hào)處理決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮瓊府辦８１號(hào)通知對(duì)爭(zhēng)議的處理。但是，省政府卻否定了瓊府辦８１號(hào)通知的效力。根據(jù)政府自我糾錯(cuò)原則，省政府有權(quán)否定以往錯(cuò)誤的行政決定，但是，必須有充分的事實(shí)根據(jù)和理由。省政府１號(hào)處理決定否定８１號(hào)通知的理由有三：一是未通知先光村參加作出瓊府辦８１號(hào)通知的會(huì)議，沒(méi)有向先光村發(fā)文；二是認(rèn)為瓊府辦８１號(hào)通知以國(guó)辦發(fā)２０２號(hào)紀(jì)要為依據(jù)否定臨高縣政府１９５７年的行政行為，依據(jù)不充分；三是認(rèn)為瓊府辦８１號(hào)通知忽略了建堯龍水庫(kù)沒(méi)有給先光村土地補(bǔ)償。本院認(rèn)為，１號(hào)處理決定否定瓊府辦８１號(hào)通知的理由不成立，首先，瓊府辦８１號(hào)通知是對(duì)＂４２５＂事件的成因分析，同時(shí)解決土地權(quán)屬問(wèn)題，引發(fā)＂４２５＂事件主要原因之一，就是臨高縣政府未與農(nóng)場(chǎng)協(xié)商，未經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)政府單方面作出臨府３２號(hào)決定，實(shí)質(zhì)上臨高縣政府是先光村委會(huì)利益的代表，臨高縣政府參加了瓊府辦８１號(hào)蛹知的形成過(guò)程；同時(shí)，瓊府辦８１號(hào)通知形成于１９８１年，當(dāng)時(shí)的法律，法規(guī)并沒(méi)有對(duì)土地確權(quán)行政程序作出明確規(guī)定，瓊府辦８１號(hào)通知下發(fā)后，雙方按照該文確定的界線各自使用，該通知要求農(nóng)墾局給付先光村的６萬(wàn)元支持資金和補(bǔ)償款，農(nóng)墾局也已經(jīng)按照文件要求支付給臨高縣政府財(cái)政局，瓊府辦８１號(hào)通知已經(jīng)實(shí)際發(fā)生法律效力。因此，省政府以作出瓊府辦８１號(hào)通知未通知先光村參加、未送達(dá)給先光村，否定瓊府辦８１號(hào)通知效力，理由不能成立。其次，１號(hào)處理決定認(rèn)為瓊府辦８１號(hào)通知適用國(guó)辦發(fā)２０２號(hào)紀(jì)要不當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，是認(rèn)為臨府３２號(hào)決定僅僅是對(duì)臨高縣政府１９５７年口頭安置先光村４５００畝土地行政行為的重申，這是對(duì)臨府３２號(hào)決定內(nèi)容的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。事實(shí)證明，包括先光村