拉動農(nóng)村消費(fèi)基于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化視角的分析

在當(dāng)前國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)影響仍未見底的形勢下，作為拉動經(jīng)濟(jì)增長“三駕馬車”之一的消費(fèi)需求作用凸顯。長期以來，中國經(jīng)濟(jì)增長過分依賴于投資與出口，對消費(fèi)需求的重視不足，在一定程度上導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長原動力的傾斜。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，中央適時提出了“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。而擴(kuò)大國內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村。一、農(nóng)村消費(fèi)市場的發(fā)展，是擴(kuò)大內(nèi)需的巨大空間30年前，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革創(chuàng)造了我國經(jīng)濟(jì)增長的輝煌；30年后，當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)增長外遭世界金融危機(jī)、內(nèi)遇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時，我們應(yīng)當(dāng)再次把目光投向農(nóng)村。我國農(nóng)村的消費(fèi)潛力十分引人注目，體現(xiàn)在以下幾個方面：一是體現(xiàn)在其市場規(guī)模上。當(dāng)前中國有7.4億農(nóng)民、1.82億農(nóng)戶，占中國人口的56.1％、世界人口的11.32％。農(nóng)村消費(fèi)市場的規(guī)模決定了它在中國乃至世界不可替代的經(jīng)濟(jì)地位。二是體現(xiàn)在乘數(shù)效應(yīng)上。據(jù)測算，農(nóng)民消費(fèi)每人增加1000元，全國就能增加內(nèi)需9000億元。國家統(tǒng)計局的一項(xiàng)研究表明：目前中國農(nóng)民對工業(yè)品需求的收入彈性為1.314，即農(nóng)民人均收入每增長1％，對工農(nóng)業(yè)的消費(fèi)支出就增長1.314％。三是體現(xiàn)在農(nóng)民儲蓄上。2005年底，城鄉(xiāng)居民人均儲蓄超過1萬元，其中每位農(nóng)民平均儲蓄約3000多元。龐大的儲蓄余額蘊(yùn)含著巨大的消費(fèi)潛力。這個潛力的釋放，將對我國現(xiàn)階段擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略產(chǎn)生決定性影響。可以說，中國農(nóng)村消費(fèi)市場的發(fā)展態(tài)勢，既是中國新一輪經(jīng)濟(jì)增長的契機(jī)，也是撬動世界經(jīng)濟(jì)的杠桿。只有真正啟動了農(nóng)村消費(fèi)市場，中國經(jīng)濟(jì)才有望保持持續(xù)穩(wěn)定增長。同時，提振農(nóng)村消費(fèi)，也是建設(shè)社會主義和諧社會的應(yīng)有之義。二、我國農(nóng)村消費(fèi)市場長期處于低迷狀況目前我國農(nóng)村消費(fèi)市場處于長期啟而不動、發(fā)展滯后的狀況，主要表現(xiàn)在與自身市場規(guī)模極不匹配的消費(fèi)總量和與城市消費(fèi)市場的巨大差距上。1、從消費(fèi)總量來看，消費(fèi)能力不強(qiáng)。首先，農(nóng)村消費(fèi)規(guī)模偏小。1978年，全國縣及縣以下社會消費(fèi)品零售總額為1053.4億元，占全國的67.6％；2007年，全國縣及縣以下社會消費(fèi)品零售額28799億元，僅占全國的32.3％，比1978年下降了35個百分點(diǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2008年，全國實(shí)現(xiàn)消費(fèi)品零售總額108487.7億元，其中，縣及縣以下零售額實(shí)現(xiàn)34752.8，占全國的32.0％。自2000年以來，農(nóng)村消費(fèi)規(guī)模占全國的比例連年下降。其次，農(nóng)村消費(fèi)增速緩慢。從1997年開始，農(nóng)村社會消費(fèi)品零售總額的增速放緩。1998-2005年，縣及縣以下消費(fèi)品零售總額年均增長7.5％，同期全國社會消費(fèi)品零售總額年均增長速度為10.0％，比全國約低2.5個百分點(diǎn)。2005-2008年，縣及縣以下消費(fèi)品零售總額比上年同期增長率分別為11.4％、12.6％、15.8％、20.7％，增長速度雖略有加快，但均低于全國社會消費(fèi)品零售總額的增長速度。2、從消費(fèi)水平來看，城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大。1978年城鄉(xiāng)消費(fèi)水平之比是2.9︰1，2000-2005年連續(xù)六年保持在3.6︰1左右。2006年、2007年雖略有下降，但也都保持了3.1︰1的較大差距。從城鄉(xiāng)居民消費(fèi)構(gòu)成來看，2000-2008年，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)比重由62.8％上升到68.0％，而農(nóng)民消費(fèi)比重則由37.2％下降到32.0％，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。從消費(fèi)率來看，農(nóng)村居民消費(fèi)率從1983年最高點(diǎn)的32.3％下降到2007年的9.1％，24年間下降了近23個百分點(diǎn)。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)上看，2007年農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為43.1％，農(nóng)村居民生存型消費(fèi)占總消費(fèi)支出的比重2006年為56.6％，約2/3的生活消費(fèi)支出仍用在吃、穿、用等基本生活上?？傮w來看，農(nóng)村居民的消費(fèi)水平大約相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民1997年的水平，比城鎮(zhèn)居民落后10年左右。三、農(nóng)村消費(fèi)低迷的深層原因是農(nóng)村基本公共服務(wù)的長期缺失農(nóng)村消費(fèi)長期低迷，農(nóng)民消費(fèi)意愿不足的原因是多方面的，但毋庸置疑直接原因是農(nóng)民收入水平低，城鄉(xiāng)收入差距大。2008年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)15781元，農(nóng)村居民人均純收入4761元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的3.31倍。2004、2005、2006、2007年城鄉(xiāng)居民收入比分別為3.21︰1、3.22︰1、3.28︰1和3.32︰1。也就是說，農(nóng)村居民的收入水平僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的1/3左右，收入增長速度長期慢于城鎮(zhèn)居民收入和GDP增長速度。拉動農(nóng)村消費(fèi)，在直接原因的背后，需要探尋制約農(nóng)村消費(fèi)的更深層次原因。這個原因就是農(nóng)村基本公共服務(wù)的長期缺失嚴(yán)重抑制了農(nóng)民的消費(fèi)意愿。如果把基本公共服務(wù)，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療等公共服務(wù)因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距已達(dá)到5～6︰1。在農(nóng)村，多種基本的公共服務(wù)供給正處于缺位狀態(tài)，農(nóng)民享有基本公共服務(wù)權(quán)益得不到保障，廣大農(nóng)民公共需求的快速增長與農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)供給不足的矛盾尖銳，突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等關(guān)乎農(nóng)民生存和發(fā)展的基本公共品與服務(wù)方面。1、城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均等雖然我國在義務(wù)教育方面財政撥款逐年增加，但從投向比例看，明顯向城鎮(zhèn)傾斜，對農(nóng)村義務(wù)教育的投入仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。從生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出來看，2000-2005年來我國城鎮(zhèn)小學(xué)每生每年比鄉(xiāng)村每生每年平均多200元以上，城鎮(zhèn)初中每生每年比鄉(xiāng)村每生每年平均多300元以上。1996-2004年，農(nóng)村初中、小學(xué)國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占國家財政教育經(jīng)費(fèi)的比重不但沒有增加，反而由31.9％下降到31.2％，下降了0.7個百分點(diǎn)。目前我國農(nóng)村中學(xué)生的數(shù)量是城市的4倍，而教育經(jīng)費(fèi)占比只有38％。教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差距直接導(dǎo)致了學(xué)校設(shè)施的城鄉(xiāng)差距，教師水平、升學(xué)率、輟學(xué)率的城鄉(xiāng)差距。國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，我國農(nóng)村居民人均教育年限為7.6年，比城鎮(zhèn)居民低3年，農(nóng)村的小學(xué)和初中文化程度人口在總?cè)丝谥姓?5％，在農(nóng)村勞動力中初中及初中以下文化程度的比例占90％以上，大專及以上程度僅占0.5％，其中沒有受過任何技術(shù)培訓(xùn)高達(dá)76.4％。而據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊的調(diào)查研究，農(nóng)村勞動力的勞均匯寄款與勞動力的受教育程度之間的相關(guān)系數(shù)為0.9838，呈高度相關(guān)。每個農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力每增加1年的受教育時間，每年可增加的匯寄款為149元?？梢?，農(nóng)村勞動力受教育程度的高低直接影響到他們的收入能力，進(jìn)而影響其消費(fèi)。2、城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生不均等在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，農(nóng)民獲得醫(yī)療保健衛(wèi)生服務(wù)的能力遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，政府財政更多的是投入到城市，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置嚴(yán)重失衡，全國的醫(yī)療資源80％集中在城市，20％在農(nóng)村，造成城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平差距較大。就經(jīng)費(fèi)而言，1999-2006年間，城市人均衛(wèi)生費(fèi)用是鄉(xiāng)村人均的3～4倍；就其他醫(yī)療衛(wèi)生資源而言，截至2006年底，全國村衛(wèi)生室覆蓋率為88.1％，平均每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員1.10人，遠(yuǎn)低于全國每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)3.58人，以及市、縣兩級的5.14人和2.17人；每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)為0.80張，而城鎮(zhèn)每千人口床位數(shù)為2.70張。城市擁有優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，而農(nóng)村由于公共衛(wèi)生供給短缺，醫(yī)療價格大幅度攀升，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的情況仍較為普遍。在這種情況下，農(nóng)民自然捂緊錢袋不敢消費(fèi)。3、城鄉(xiāng)社會保障不均等我國城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)也存在明顯差距，在城市，已基本形成以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險為主要內(nèi)容的、統(tǒng)一的、覆蓋率較高，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的社會保障體系，而占全國總?cè)丝诮?0％的農(nóng)村居民基本被排除在現(xiàn)代社會保障制度之外。如最低生活保障，截止2007年底，全國共有2270.9萬(1065.6萬戶)城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障標(biāo)準(zhǔn)為182.4元，全年共發(fā)放城市最低生活保障資金274.8億元。而農(nóng)村有3451.9萬人(1572.5萬戶)享受了農(nóng)村最低生活保障，平均保障標(biāo)準(zhǔn)為僅70元/月。又如基本養(yǎng)老保險，由于國家對農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的投入不足，1999-2007年間，城鎮(zhèn)參保人數(shù)在不斷增長，而農(nóng)村參保人數(shù)卻不斷下降(見圖2)，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)不均等進(jìn)一步拉大。再如，基本醫(yī)療保險，農(nóng)村醫(yī)療保障體系覆蓋面狹窄，2005年參加新型合作醫(yī)療的人口達(dá)到1.7億，不及農(nóng)民總數(shù)的1/4，而且保障能力非常有限，2006年參合農(nóng)民的實(shí)際報銷比例僅有27.8％，與同期城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險70％的報銷比例相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療組織的報銷比例顯然太低。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民人均占有的耕地越來越少，土地的保障功能逐步退化，加上農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)村家庭小型化傾向的加劇，導(dǎo)致家庭保障功能大為削弱，導(dǎo)致預(yù)期支出不確定性增強(qiáng)，農(nóng)民消費(fèi)傾向長期保持較低水平。四、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)長期非均等化的原因造成我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)長期非均衡的原因是多方面的，歸納來看，主要有以下幾點(diǎn)：1、優(yōu)先發(fā)展城市重工業(yè)的戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的歷史原因建國后，為擺脫貧窮，盡快建立比較健全的工業(yè)化體系，我們選擇了“城市偏向、工業(yè)先行”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。國家在處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系上采取了對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的政策，形成工業(yè)品與農(nóng)業(yè)品的不等價交換。通過這種價格“剪刀差”，從農(nóng)業(yè)得到了大量資金支持工業(yè)。根據(jù)測算，農(nóng)業(yè)對工業(yè)化的“有形”貢獻(xiàn)50多年來超過10000億元。改革開放后，市場機(jī)制在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格調(diào)節(jié)中起主導(dǎo)作用，政府不再可能通過控制價格來獲取農(nóng)業(yè)剩余，但卻通過所謂“經(jīng)營城市”等手段，憑借行政權(quán)力低價征用農(nóng)民土地，從而給農(nóng)民帶來了超過2萬億的損失。城市從農(nóng)村“攫取”大量資源的結(jié)果，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展速度的長期滯后。2、財權(quán)事權(quán)非匹配的財稅制度直接造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化我國分稅制改革后，各級政府之間形成“重財權(quán)、輕事權(quán)；事權(quán)下移、財力上移”的格局，財權(quán)不斷向中央和省級政府集中，而事權(quán)不斷向基層政府下移。由于城市社會事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)給各級政府造成了較大的財政壓力，因而，在現(xiàn)實(shí)情況中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展很難納入統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)行統(tǒng)籌安排，國家和省級財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基本建設(shè)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投資不足。例如，2005年整個公共財政支出3.16萬億元，但其中用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支出只占8％，并且還包含了對農(nóng)村水利、修路的支持資金，因而真正用在農(nóng)民身上的財政支出不到4％。一方面是占全國總?cè)丝?0％以上的縣鄉(xiāng)財政收入僅占全國財政收入的20％左右。一些地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)，許多縣鄉(xiāng)財政困難；另一方面，農(nóng)村基本公共服務(wù)，主要由縣鄉(xiāng)基層財政來承擔(dān)，必然造成農(nóng)村基本公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民承擔(dān)了很多本該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。3、轉(zhuǎn)移支付制度均等化作用有限目前中央對地方轉(zhuǎn)移支付由財力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括均衡地區(qū)間財力差距的一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及作為國家增支減收政策配套措施的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，包括一般預(yù)算專項(xiàng)撥款、國債補(bǔ)助等。規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有均等化作用，但我國專項(xiàng)撥款的分配缺乏科學(xué)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，存在“跑部錢進(jìn)”、“人情款”等人為性、隨意性問題。在地方財力緊張的情況下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在執(zhí)行過程中被擠占和挪用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，部分資金成了地方政府的“吃飯”錢。財力性轉(zhuǎn)移支付按照客觀、公正的原則，根據(jù)客觀因素，設(shè)計統(tǒng)一公式進(jìn)行分配，財政越困難的地區(qū)補(bǔ)助程度越高，具有明顯的均等化效果。但是現(xiàn)行財力性轉(zhuǎn)移支付中，除一般性和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以外，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目雖具有均等化性質(zhì)，但大多具有專項(xiàng)用途。這些轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)地方后，不僅不能增加地方政府的可支配財力，地方政府還需要額外增加配套資金。因此，在轉(zhuǎn)移支付形式中，真正能起到較大均等化作用的實(shí)際上只有一般性轉(zhuǎn)移支付，然而，其所占比重很小，2006年一般性轉(zhuǎn)移支付的絕對規(guī)模達(dá)到了1527億元，但也僅為總轉(zhuǎn)移支付的11.3％。因而，均等化作用有限。此外，由于缺乏有效約束和效益評估，轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率低下。有的地方甚至將轉(zhuǎn)移支付資金用于形象工程建設(shè)，致使一些基層政府的基本公共服務(wù)支出需求難以保證。4、城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度加劇了基本公共服務(wù)供給的不均等布坎南將財政平衡定義為：具有相似狀況的個人能夠獲得相等的財政剩余(個人從公共產(chǎn)品獲得的回報與所承擔(dān)稅負(fù)之差)的個人平等。這種含義的財政平衡可以通過省際人口與要素的流動來實(shí)現(xiàn)。蒂伯特模型指出，個人在各轄區(qū)之間移動的能力產(chǎn)生了一個類似于市場的、解決地方公共產(chǎn)品問題的方法。一般的，當(dāng)人們知道現(xiàn)在所居住的社區(qū)不能滿足其對公共產(chǎn)品的要求，或者發(fā)現(xiàn)有另外一個社區(qū)能夠更有利于提高他們所追求的福利時，人們就會“用腳投票”流動到并居住于這樣的社區(qū)，該地區(qū)提供他們最喜歡的公共服務(wù)與稅收組合。然而，由于我國長期實(shí)行的戶籍制度，把農(nóng)民限制在土地上。近年來，農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工，雖然與市民干著同樣的工作，卻由于身份的原因受到極其低下的待遇，幾乎無法享受城市居民普遍享有的公共服務(wù)。如今，戶籍觀念在逐步淡化，但農(nóng)民的遷移成本居高不下，根本無法實(shí)現(xiàn)布坎南和蒂伯特理論中的自由流動，進(jìn)城的“農(nóng)民工”絕大多數(shù)只能做“候鳥式”遷移，最終仍然要回到農(nóng)村，被禁錮在農(nóng)村，忍受基本公共服務(wù)供給不足的狀態(tài)。從這個角度來說，城鄉(xiāng)有別的戶籍政策和就業(yè)政策加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化。五、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，拉動農(nóng)村消費(fèi)的對策1、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域。大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域，公共支出要向農(nóng)村傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、困難群眾傾斜。對農(nóng)村公共支出的重點(diǎn)應(yīng)放在增加農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保健、最低生活保障等方面，要盡快讓廣大農(nóng)村居民享受到均等的義務(wù)教育、基本醫(yī)療保健、最低生活保障等基本公共服務(wù)，讓廣大農(nóng)民群眾共享改革發(fā)展成果、同沐公共財政陽光。這既是公民的基本福利權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的客觀要求。2、按照財力和事權(quán)相匹配的原則，合理調(diào)整和規(guī)范中央和地方的收入劃分和事權(quán)責(zé)任。財政制度均衡作用發(fā)揮，需要依賴各級政府之間合理的職能劃分、支出責(zé)任劃分和與支出責(zé)任相匹配的收入劃分等，這是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的邏輯前提。這要求合理劃分各級政府的事權(quán)責(zé)任，對于基本公共服務(wù)范圍內(nèi)的事權(quán)要適當(dāng)上調(diào)；要求合理界定中央和地方的稅收管理權(quán)限，保證各級政府有行使職責(zé)的財力提供其職責(zé)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)。3、完善轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮其均等化作用。一是要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，根據(jù)政府間支出責(zé)任