中國行政史壹中央政府的行政體制貳叁肆清的行政管理地方政府的行政體制行政運行與行政監(jiān)督行政官員的管理中央政府的行政體制中央政府的行政體制清代中樞機構的演變：清代的中央行政體制基本上承襲了明代的中央行政體制的形式和內容。同時也糅合了本民族的傳統(tǒng)：1、議政王大臣會議；2、文館；3、內三院；4、內閣；5、南書房行走；6、軍機處。中央政府的行政體制一、議政王大臣會議又稱“國議”，是清朝前期的中樞決策機構。努爾哈赤設議政五大臣，同八旗旗主一同議政，參與機務。崇德二年，皇太極在每旗增設議政大臣三人，開始出現帶職銜的議政大臣，此舉旨在吸引較低級貴族參與軍國大政以削弱八旗旗主的勢力。此后，由宗室貴族、八旗旗主固山額真、議政大臣共同議政的形式確定下來，這種議政大會即稱議政王大臣會議。清軍入關前，議政王大臣會議作為中樞決策機構充分地行使其決策職能。但康熙爺為削弱其權力，設南書房，到雍正年間設立軍機處后，議政王大臣會議的權力更加衰落，終于在乾隆五十六年被宣布取消。中央政府的行政體制二、文館、內三院、內閣1、天聰三年，皇太極命儒臣翻譯漢文典籍，并記錄本朝歷史，設立“文館”。文館是清內閣最早的組織形式，皇太極任命了一些文學侍從為文館大學士，他們即清朝最早的大學士。2、天聰十年，皇太極改文館為內三院：內國史院:負責撰擬詔令、編纂史書；內秘書院：負責掌管起草敕諭和收錄各政府機構的奏疏；內弘文館：負責講經注史、頒布制度。內三院初置八承政掌管內三院事務。3、順治十五年，清朝參照明朝制度改內三院為內閣，其品秩降為正五品。具中樞機構的雛形。中央政府的行政體制二、文館、內三院、內閣4、康熙帝親政后于康熙九年再次改內三院為內閣，將大學士品秩升為正二品。5、清內閣體制的真正成熟是在雍正、乾隆年間。雍正八年將大學士品秩提高至正一品大員乾隆四年設協辦大學士為大學士的副職成為常設的固定職務。從此，內閣的組織形式確定下來。翰林院和通政司：康熙九年確定了翰林院的建置；通政司是為內閣掌管收發(fā)事務的機構中央政府的行政體制三、軍機處：康熙十六年，為集權選調翰林官侍講學士入乾清宮南書房當值，稱“南書房行走”，除寫作詩文外，還擬寫諭旨，發(fā)布政令，己成為中樞決策機構。軍機處于雍正七年設置，主要是為了當時用兵西北的軍事需要，以期達到辦事密速的效果。后來事權逐漸擴大，發(fā)展成為總攬軍政大權的中樞機構。軍機大臣秉承皇帝旨意辦事，取代了議政王大臣會議的權力，政務的裁決、官吏的任免、用兵的方略均由軍機處掌握，其實權遠遠超出內閣之上，成為國家中樞機構中的核心機構。軍機處職官包括軍機大臣和軍機章京，都是兼職。軍機大臣無定額，有為首者一人，稱領班，即首席軍機大臣。軍機章京，規(guī)定為滿、漢章京各十六人，分為兩班，各以一人為領班。中央政府的行政體制四、六部、理藩院、大理寺：六部是清代負責分管各項政務的執(zhí)行的重要職能部門。六部以貝勒一人總理部務，下設滿漢承政若干人，參政若干人。順治元年，廢除以貝勒總理部務的制度，采用明六部官職名稱，但每一職務均設滿、漢。理藩院是清代管理蒙古、回族、藏族事務而新設的中央機構，設尚書為長，侍郎為副，下設旗籍、王會、典屬、柔遠、徠遠、理刑六個清吏司。其地位在六部中的工部下，理藩院還兼管部分外交事務。除民族事務還掌管外交事務。與禮部的分工，凡從東南海道而來的由禮部掌管，由西北陸路而來的由理藩院主持。大理寺：是全國最高司法機關，設大理寺卿滿、漢各一人，少卿滿、漢各一人。清代六部地位職權的下降：清代督撫直接聽命于皇帝，六部無權向督撫直接下達發(fā)布命令，各部滿漢尚書及左右侍郎均可單獨上書皇帝，這加劇了機構間的內耗，大大地削弱了六部的功能和效率,使六部已降為一般的辦事機構。中央政府的行政體制五、太常寺、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺的設置及其地位太常寺：主管祭祀事務。光祿寺：掌祭品、膳食和酒宴事宜；鴻臚寺：掌朝會禮儀之贊導。太仆寺：掌馬政。卿寺的權力逐漸減小，成為形同虛設的冗余機構。除太仆寺外，其它機構名義上是獨立的，實際上己淪為禮部的下屬機構中央政府的行政體制六、宗人府、內務府宗人府的地位：是清朝管理皇族事務的機構，其長官為宗人令，由親王或郡王充任，其下屬為左、右宗正和左、右宗人等，均從滿族貴族中遴選。宗人府排在政府機關的首位，高居內閣、六部之上。其具體職責是掌管皇族屬籍、纂修“玉牒”、議敘或議處皇族官員、審理皇族內部的訴訟案件。內務府設置的重大意義：掌管宮廷事務。職權廣泛，凡皇帝及其家族的衣食住行均由其掌管.機構龐大，屬官眾多，其設置意義是使宦官處于嚴格管理之下，不能像明代宦官那樣形成自己的權力系統(tǒng)，避免了明代宦官干政的歷史在清朝重演。地方政府的行政體制地方行政層級：省-道-府（直隸州）-縣（屬州）四級。一、省順天府和奉天府，相當于省，另設十八省。（一）總督、巡撫、提學省級官員：A、總督（又稱部堂、制軍、總制），主管一省或數省的軍政事務,兼人事、監(jiān)察、司法、對外交涉等權力。B、巡撫（又稱撫軍、撫院、撫臺），為一省的地方行政長官?？疾烊」賳T，管關稅、鹽務和漕運，監(jiān)督鄉(xiāng)試，主持武科考試，督理糧餉。C、提督學政（又稱學臺，辦事衙門稱學院），主管一省學校、科舉事務，地位與督撫平行。地方政府的行政體制督撫之間的制約關系：清朝，總督、巡撫同為地方長官，巡撫雖在官階上、職權上都不如總督，而且一定程度上聽命于總督并受其節(jié)制，但巡撫不是總督的屬官，總督和巡撫單獨處理政務，彼此處于平行地位，因此，在督撫同區(qū)域的省區(qū)，極易發(fā)生齟齬jǔyǔ?？偠?、巡撫這種既不完全統(tǒng)屬又相互牽制和監(jiān)督的制約關系正符合專制皇權的牢固地控制地方的需要。地方政府的行政體制督撫之間的制約關系：清朝，總督、巡撫同為地方長官，巡撫雖在官階上、職權上都不如總督，而且一定程度上聽命于總督并受其節(jié)制，但巡撫不是總督的屬官，總督和巡撫單獨處理政務，彼此處于平行地位，因此，在督撫同區(qū)域的省區(qū)，極易發(fā)生齟齬jǔyǔ?？偠?、巡撫這種既不完全統(tǒng)屬又相互牽制和監(jiān)督的制約關系正符合專制皇權的牢固地控制地方的需要。清朝督撫與明代督撫的不同：明代督撫在明中期以后雖在地方上逐漸掌握了行政權力，但職權偏重于監(jiān)察，名義上始終算是中央官員，正式省級官員一直是三司長官。清朝督撫則已成為法定的省級地方行政長官，清朝督撫己是名符其實的封疆大吏，代表皇帝總攬一省或數省軍政大權。地方政府的行政體制（二）二司：巡撫之下設置兩個平行的省級機構：布政使司和按察使司。布政使司長官為布政使，一般稱為“藩司”，又稱“方伯”，掌管一省行政和財政事務。按察使司長官為按察使，一般稱為“臬司”，地位略遜于布政使，掌管一省的監(jiān)察、司法事務，重大案件的處理要和布政使商量。二、道：省下設道，其長官稱道員，俗稱“道臺”。主要職責是：協助督撫及布、按二司管理地方政務,監(jiān)督所屬府州縣。依地域劃分的道有“守道”和“巡道”兩種。由布政司參政，參議駐守省內某一地區(qū)，叫“守道”。是省府間的行政區(qū)。由按察司副使、僉事分巡省內某一區(qū)域，主要掌管刑獄案件，叫“巡道”，是省府間的小監(jiān)察區(qū)。依職掌劃分的專職道，如，糧儲道等從乾隆十八年起，各道道員品級一律定為正四品，道員從此變?yōu)楣潭ǖ囊患壍胤介L官了。地方政府的行政體制三、府、廳、州、縣省、道以下的地方機構有府、廳、州、縣。府是宣布國家政令的重要機構，其長官是知府，又稱黃堂，京都所在府之長官稱府尹。知府掌一府之政令，總核所屬州、縣賦役、訴訟事務。廳本不是固定的地方行政機構，知府副職被派出分防，專管某地方政務，其辦事處所就叫廳，到后來便逐漸成為固定的行政單位。一般的廳相當于縣州也分為直隸州和屬州兩種。直轄于布政司的州稱直隸州，相當于府。隸屬于府的州稱屬州，下不領縣。州的長官均稱知州，副職為州同或州判。縣是最基層的地方政府，隸屬于府或直隸州。長官稱知縣，掌一縣之政令，被稱為“親民之官”。地方政府的行政體制四、里社制和保甲制里社、保甲是統(tǒng)治人民的基層組織，但并非正式的政府機構，均由地方富戶擔任，不屬于正式的公職人員。里社制基本承襲明朝里甲制。以一百一十戶為一里，選丁多者十戶為里長，其余一百戶編為十甲，里社制的作用在于調查田糧丁口以作為征收賦役的依據。保甲體制：保甲是清朝的基層組織。非正式的國家機構。保甲制度采用保、甲、牌三級統(tǒng)屬體制，以10戶為一牌，10牌為一甲，10甲為一保。牌設牌頭，甲設甲長，保設保正，定居人口均設門牌和保甲冊，保甲制以人為主，目的是為了弄清人口的流動情況。地方政府的行政體制四、里社制和保甲制保甲制度的功能：這一制度在雍正年間迅速完善并被高度強化，為維護地方基層的封建秩序，保證政府政令在基層得到貫徹執(zhí)行起到重要的作用。地方政府的行政體制五、特殊行政區(qū)的行政體制少數民族地區(qū)的行政體制⑴蒙古：盟旗制度。⑵新疆：伯克制度。（3）東北:旗民分治⑷西藏：政教合一制度。（5）南方少數民族：土司制度，改土歸流。（1）盟旗：是清政府在蒙古族聚居區(qū)實行的一種制度，旗是行政單位，若干旗組成盟，設正、副盟長各一名。盟不是旗的上級行政單位，而是旗上的監(jiān)察機構。盟長主要監(jiān)察旗主扎薩克，召集各旗會盟，然后將會盟之事報理藩院。盟旗長官均由蒙古王公擔任，職務世襲。設將軍、參贊大臣、辦事大臣等掌軍政大權，及監(jiān)督權。地方政府的行政體制五、特殊行政區(qū)的行政體制（2）伯克制度在今新疆地區(qū)實行，設總理回務扎薩克郡王一人，及大、小伯克，他們均由朝廷的特派大員伊梨將軍、喀什噶爾參贊大臣統(tǒng)轄。（3）東北實行旗民分治設置盛京將軍、吉林將軍和黑龍江將軍，將東北各族人民編入八旗制度下的基層軍事組織牛錄之中?？滴?、雍正后為管理流民設府州縣（4）政教合一在西藏地區(qū)實行，達賴、班禪同為西藏宗教僧侶領袖，派駐藏大臣（5）土司制度雍正年間后，清大規(guī)模推行改土歸流政策地方政府的行政體制五、特殊行政區(qū)的行政體制改土歸流的意義：清朝改土歸流的政策，即廢除世襲的土官（土司），改設和內地相同的地方官，進行直接統(tǒng)治，這反映出清朝中央集權的統(tǒng)治已深入到南方少數民族地區(qū)。行政運行與行政監(jiān)督一、議政的形式清朝議政的會議形式有議政王大臣議、廷議、九卿議、閣議等。1、清朝前期議政王大臣會議的決策有極大的權威性：軍國大事均由議政王大臣會議決策，如果皇帝堅持主張，就要反復討論，直到議政王大臣認可才能執(zhí)行；2、順治、康熙進一步擴大它的職責和權限：組織規(guī)模的擴張：一大批宗室貴族被任命為議政王；職掌的顯著增加：軍事征伐、民族問題、重大案件復審、行政制度改革、重要官員任免均由議政王大臣會議決定。軍機處成立后，議政王大臣會議權力完全衰落。清朝對一些涉及面廣或業(yè)務性強的重大政務，常召開廷議和九卿議，也可舉行閣議。行政運行與行政監(jiān)督二、內閣票擬議政王大臣會議所涉及的均是有關軍國大計的重大決策，至于日常政務則由內閣協助皇帝處理。清朝內閣的工作方式沿襲明朝票擬制度。清初大臣向皇帝報告政事的專用文書稱題本（大小公事）和奏本（私事，后被取消），均由內閣處理。題本又分為通本（地方官由通政司呈送）和部本（在京各機構直接呈送）。程序：通本和部本送往漢票簽處由中書草簽；草簽交侍讀學士校閱，呈大學士審定；審核后交滿、漢票簽處中書繕寫正簽；送交內奏事處呈請皇帝裁決，可改簽；批閱后交批本處，漢學士批漢文于正面，滿中書批滿文正反面，至此題本—紅本。若有待斟酌的，由皇帝在早朝時會同內閣官員商議決定，此稱“留中本”。行政運行與行政監(jiān)督三、軍機處承旨擬辦軍機處工作內容：1、參與官員奏折的處理。奏折制度的確立2、撰擬皇帝諭旨。程序：軍機大臣承旨，軍機章京草擬，軍機大臣審核。除參與處理官員奏折、撰擬諭旨外，還充當皇帝的決策顧問。3、參與人事決策。中央和地方高級官員的人事任免，軍機處有建議權，提出人選由皇帝批準。行政運行與行政監(jiān)督四、行政執(zhí)行軍機處設立之前，皇帝諭旨均須通過內閣層層下發(fā)。軍機處設立之后諭旨的下達形式有二種：一是經內閣下達的諭旨，稱“明發(fā)上諭”，或給職能部門或給地方政府，多是一般性的例行行政事務；另一種是“廷寄”，是由軍機處直接下達的機密指令，不經過內閣，由軍機處封緘嚴密后，或直接交職能機構辦理，或直接寄送到地方官員。行政運行與行政監(jiān)督五、行政監(jiān)察監(jiān)察機構設置的嚴密性和完整性：1、最高監(jiān)察機關：都察院；職責是監(jiān)督政治得失、彈劾不法官吏和對各級行政機構的政務執(zhí)行情況實施監(jiān)督。除此還有決策參議權；司法權。設左都御史滿、漢各一人2、設置吏、戶、刑、禮、兵、工六科。設掌印給事中滿、漢各一人六科任務有二：一是掌發(fā)“科抄”，即每科每日派給事中一人到內閣接收題本，然后抄給有關部門分別承辦。二是監(jiān)察六部等職能機構有無違反有關規(guī)定，監(jiān)察方式是注銷各部文卷。六科還有封駁權，但只對內閣。3、都察院下設十五道監(jiān)察御史，各道均設掌印監(jiān)察御史滿、漢各一人，下設監(jiān)察御史；職權廣泛，包括省區(qū)和中央各機構、京官。監(jiān)察方式是注銷文卷和照刷文件。軍機處不在監(jiān)察范圍。行政運行與行政監(jiān)督4、清朝對地方的監(jiān)察采取雙軌制一方面由十五道御史按道對地方實行監(jiān)控，對各級地方官員執(zhí)行監(jiān)督。另一方面，清朝還有一系列地方監(jiān)察系統(tǒng)?？偠?、巡撫兼右都御史和右副都御史；各省按察司是專管一省的司法和監(jiān)察機構；省、府間的道也有監(jiān)察權，道員又稱監(jiān)司。5、清朝還有兩個特殊的監(jiān)察機構：宗室御史處和內務府御史處，專門負責監(jiān)察宗人府和內務府的。以上各點體現了清朝監(jiān)察的完整性。行政官員的管理一、官員的選拔、任用及回避（一）官員的選拔清代官員選拔制度的多樣性和完備性：1、科舉；與明朝時的科舉基本相同。對會試落第的舉人，通過揀選、大挑等途徑讓一部分進入官場。2、學校：一是備科舉，二是為舉貢；地方學校生員和國子監(jiān)貢生分別可直接參加鄉(xiāng)試和會試。舉貢是各省學政會同地方督撫按期將本地學校中的部分生員送入國子監(jiān)學習，而實則通過廷試和考職，即刻錄用為官。行政官員的管理一、官員的選拔、任用及回避清朝貢生制度十分完備：歲貢：每年或二三年從府、州、縣學選送廩（lin）生入國子監(jiān)；恩貢：遇皇室慶典，根據歲貢常額加貢一次；副貢：在鄉(xiāng)試錄取名額外列入備取的，直接送入國子監(jiān)讀書；優(yōu)貢：每三年由各省學政從儒學生員中考選一次，送入國子監(jiān)學習；拔貢：十二年一次，每府學二名，州、縣學各一名，由各省學政從生員中考選入國子監(jiān)。行政官員的管理一、官員的選拔、任用及回避3、薦舉和捐納；4、世職和蔭敘：是清朝最重要的入仕途徑；世職：宗室、王公、外戚和功臣可世襲爵位；蔭敘分三種：積有勛勞的高級官員可蔭一人入國子監(jiān)稱恩蔭；對死難國事的官員子弟授職稱難蔭；對己衰落世家的子孫授職稱特蔭5、吏道：吏員入仕也是一條獲得任官資格的途徑。五年服務后可參加考試，合格后可出任官職。行政官員的管理一、官員的選拔、任用及回避（二）官員的任用：待選官員赴吏部報到候選，根據待選者資格和班序每月抽簽一次。也可捐納錢物而指定到某處候選，稱為指省或指分。吏部并無實權，高級官員由軍機處負責，地方官吏由督撫委派。除實授官外，還有以下幾種任用方式：1、署職：即初任官先試用三年，稱職后方實授職；2、兼職：如以大學士兼尚書；3、護理：即以低級官兼任高級職務；4、加銜：即于本官外另加高級官銜，如以道員加布政使。行政官員的管理一、官員的選拔、任用及回避（三）回避制度：1、親族回避：凡有祖孫、父子、叔侄和兄弟關系的人不能在同一機構任職，職務較低者回避。地方官回避更嚴，凡有五服以內的親屬關系及外姻親屬關系、師生關系者均要回避；2、職務回避：如戶、刑二部中負責各省事務的司級長官必須回避，即處理某省業(yè)務的機構中不能有本省籍的官員；3、地區(qū)回避：地方官必須回避籍貫所在的本省，且不允許在鄰省五百里以內的地區(qū)任地方官。行政官員的管理一、官員的選拔、任用及回避官員任用的民族歧視色彩：1、滿人做官多靠世職等特權，而漢人做官只能通過科舉，在科舉上分滿漢