政府預(yù)算第四章：政府預(yù)算編制與審批浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院公共管理系2013.10.29部門預(yù)算的編制第四章政府預(yù)算編制與審批4第四章政府預(yù)算編制與審批總預(yù)算本級(jí)政府預(yù)算部門預(yù)算本級(jí)各部門單位預(yù)算直屬單位單位預(yù)算上解收入返還補(bǔ)助匯總的下級(jí)政府預(yù)算按照編制主體劃分的中國(guó)大陸預(yù)算體系：一級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算的概念：指政府各部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政收支計(jì)劃。預(yù)算法：第六條、各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。第十七條、各部門編制本部門預(yù)算、決算草案；組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行；定期向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況。部門預(yù)算的編制程序部門預(yù)算的內(nèi)容部門預(yù)算編制的改革一、部門預(yù)算的編制程序

“兩上兩下”“一上”：部門編報(bào)預(yù)算建議數(shù)“一下”：財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)“二上”：部門編報(bào)正式預(yù)算“二下”：財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算。

各預(yù)算單位編制預(yù)算建議數(shù)提供與預(yù)算需求相關(guān)的數(shù)據(jù)資料（編制實(shí)有人數(shù)、增人增資文件，必保項(xiàng)目）審核匯編成部門預(yù)算建議數(shù)上報(bào)財(cái)政部門（基本支出和項(xiàng)目支出相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目申報(bào)文本、項(xiàng)目支出預(yù)算表）部門編報(bào)預(yù)算建議數(shù)財(cái)政部審核部門預(yù)算建議數(shù)經(jīng)批準(zhǔn)后向部門下達(dá)預(yù)算控制限額一上一下上報(bào)建議數(shù)下達(dá)控制數(shù)財(cái)政部各業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)初審預(yù)算司審核、平衡、匯總為中央本級(jí)預(yù)算初步方案報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)向各部門下達(dá)預(yù)算控制限額涉及預(yù)算分配權(quán)部門的指標(biāo)確定，相關(guān)司對(duì)口聯(lián)系。

目前，中國(guó)除了財(cái)政部，擁有預(yù)算分配權(quán)的還有國(guó)家發(fā)改委、科技部、國(guó)防科工委等幾個(gè)部門。這些部門“就像一個(gè)個(gè)小財(cái)政部”——他們一方面作為中央部門，有自己的部門預(yù)算，另一方面財(cái)政部另外再“批發(fā)”給這些部門一塊資金，由他們?cè)僭谌珖?guó)范圍內(nèi)進(jìn)行分配。如發(fā)改委負(fù)責(zé)基本建設(shè)資金，科技部負(fù)責(zé)科技三項(xiàng)費(fèi)用資金。擁有預(yù)算分配權(quán)部門就像小財(cái)政部國(guó)家審計(jì)署報(bào)告披露，國(guó)家發(fā)改委、科技部、國(guó)防科工委等三個(gè)有預(yù)算分配權(quán)的部門，年初大量預(yù)留預(yù)算資金。如２００３年，國(guó)家發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資３０４．４９億元，預(yù)留７６.１３億元，而在年初審批下達(dá)的２２８.３６億元中，實(shí)際落實(shí)到項(xiàng)目的只有１７３.４億元。又如，國(guó)防科工委共分配預(yù)算資金１６２.１億元，年初預(yù)留６２.９１億元；科技部在年初分配預(yù)算資金時(shí)，將科技三項(xiàng)費(fèi)用１７.０１億元全部預(yù)留，直到當(dāng)年８至１１月，才采取追加的方式批復(fù)到有關(guān)地方和部門。擁有預(yù)算分配權(quán)部門就像小財(cái)政部部門編報(bào)預(yù)算數(shù)財(cái)政部審核上報(bào)預(yù)算數(shù)部門執(zhí)行預(yù)算二上二下上報(bào)預(yù)算數(shù)批復(fù)預(yù)算部門根據(jù)預(yù)算控制限額編制預(yù)算草案部門支出報(bào)表、收支預(yù)算總表、收入預(yù)算表、預(yù)算外資金收入表、政府性基金收入預(yù)算表財(cái)政部審核各部門上報(bào)的預(yù)算草案，匯總成本級(jí)財(cái)政預(yù)算草案和部門預(yù)算國(guó)務(wù)院審批報(bào)全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)經(jīng)委審核提交全國(guó)人大審議、批準(zhǔn)財(cái)政部預(yù)算司批復(fù)部門預(yù)算（一）2013年7月31日前，各中央部門將部門預(yù)算（預(yù)算表及預(yù)算附表，詳見附件3、4）報(bào)財(cái)政部（1份，附電子數(shù)據(jù)），其中，項(xiàng)目申報(bào)文本只報(bào)送電子數(shù)據(jù)。一上（二）2013年10月25日前，財(cái)政部根據(jù)國(guó)務(wù)院審定的中央預(yù)算（草案）確定分部門預(yù)算分配方案，向各中央部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。同時(shí)，向按經(jīng)濟(jì)分類編制項(xiàng)目支出預(yù)算試點(diǎn)部門發(fā)放專門的預(yù)算編制軟件。一下（三）中央部門根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編制“二上”預(yù)算（預(yù)算表及預(yù)算附表），于2013年12月10日前報(bào)財(cái)政部（一式兩份，附電子數(shù)據(jù)），提請(qǐng)全國(guó)人大審議的中央部門須報(bào)送一式三份。二上（四）2013年12月31日前，財(cái)政部將匯編的中央預(yù)算、草案）及擬提請(qǐng)全國(guó)人大審議的中央部門預(yù)算報(bào)國(guó)務(wù)院審批。二上2014年中央部門預(yù)算編制時(shí)間安排2014年中央部門預(yù)算編制時(shí)間安排（五）2014年1月15日前，財(cái)政部將國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中央預(yù)算（草案）報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)。二上（六）2014年2月15前，財(cái)政部將中央預(yù)算（草案）提交全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。二上（七）財(cái)政部自全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)中央預(yù)算之日起30日內(nèi)，批復(fù)各中央部門預(yù)算。各中央部門自財(cái)政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位預(yù)算。二下以上通知，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。（預(yù)算周期調(diào)整問題）二、部門預(yù)算的內(nèi)容（一）部門收入預(yù)算一般收入預(yù)算（課本）財(cái)政撥款收入“預(yù)算外”資金收入行政事業(yè)性收費(fèi)主管部門集中收入其它預(yù)算外收入（捐贈(zèng)、駐外機(jī)構(gòu)的非經(jīng)營(yíng)性收入、有償使用回收資金、財(cái)政專戶利息）其它收入（上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入、附屬單位上繳收入）二、部門預(yù)算的內(nèi)容（一）部門收入預(yù)算一般收入預(yù)算（當(dāng)前）財(cái)政撥款收入事業(yè)收入事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入上級(jí)補(bǔ)助收入下級(jí)單位上繳收入其它收入二、部門預(yù)算的內(nèi)容（一）部門收入預(yù)算政府性基金收入預(yù)算原則：基金全額納入預(yù)算管理，實(shí)行收支兩條線，收入全額上繳國(guó)庫(kù)，先收后支，?？顚Ｓ?；在預(yù)算上單獨(dú)編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。主要科目（一）部門收入預(yù)算收入預(yù)測(cè)的總體要求合法性完整性準(zhǔn)確性（一）部門收入預(yù)算收入預(yù)算編制測(cè)算依據(jù)財(cái)政撥款收入的測(cè)算明確預(yù)算目標(biāo)收集相關(guān)資料分析、歸集部門預(yù)算需求測(cè)算部門預(yù)算需求（一）部門收入預(yù)算收入預(yù)算編制測(cè)算依據(jù)“預(yù)算外”資金收入的測(cè)算明確項(xiàng)目（行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄）征收范圍（不能任意擴(kuò)大或減小征收范圍）征收標(biāo)準(zhǔn)（不能擅自提高或降低征收標(biāo)準(zhǔn)）綜合測(cè)算（易受影響，考慮多方面因素）政府性基金收入（規(guī)模不得突破人大批準(zhǔn)的額度）部門其它相關(guān)收入

《人口與計(jì)劃生育法》（2001）授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體辦法，而國(guó)務(wù)院《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中又授權(quán)地方政府制定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)具體征收標(biāo)準(zhǔn)和辦法，實(shí)際上賦予了地方極大的自由裁量權(quán)。以北京為例，《北京市社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第五條規(guī)定，“（一）對(duì)違反規(guī)定生育第二個(gè)子女的夫妻或者非婚生育子女的公民（以下統(tǒng)稱當(dāng)事人），按照市統(tǒng)計(jì)部門公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農(nóng)村居民年人均純收入的3至10倍征收；（二）對(duì)違反規(guī)定生育第三個(gè)子女及三個(gè)以上子女的當(dāng)事人，按照本條第（一）項(xiàng)規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)加倍征收。”社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)（二）部門支出預(yù)算預(yù)算支出基本支出人員經(jīng)費(fèi)日常公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出基本支出：按照定員定額管理進(jìn)行測(cè)算項(xiàng)目支出：按照項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行測(cè)算基本支出預(yù)算概念:為保障行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所必需的開支而編制的年度支出計(jì)劃內(nèi)涵人員經(jīng)費(fèi)（“工資福利支出”和“對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助”——基本工資、津貼、獎(jiǎng)金、社保繳費(fèi)、離退休費(fèi)、助學(xué)金、醫(yī)療費(fèi)、住房補(bǔ)貼等）日常公用經(jīng)費(fèi)（“商品和服務(wù)支出”和“其他資本性支出”——辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、取暖費(fèi)、交通費(fèi)等）三公經(jīng)費(fèi)基本支出預(yù)算編制原則綜合預(yù)算優(yōu)先保障定員定額管理（《中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》財(cái)預(yù)[2007]37號(hào)）定員定額的含義定員定額是指通過(guò)制定行政事業(yè)單位的人員編制和指標(biāo)額度來(lái)安排和控制支出的管理制度。定員定員即定編，是指國(guó)家機(jī)構(gòu)編制主管部門或單位的上級(jí)主管部門根據(jù)行政事業(yè)單位的性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍和工作任務(wù)所下達(dá)的人員配置標(biāo)準(zhǔn)。浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，在校生13500，專任教師895（695），教育部18:1（860），省教育廳15:1（1033）?！翱震A吃的是地方財(cái)政，不關(guān)你事”目前在湖南永州不少地方普遍存在教師吃空餉的現(xiàn)象。教師在編不在職，拿著財(cái)政薪水，卻在從事第二職業(yè)；校長(zhǎng)放任教師停薪留職，隱瞞不報(bào)，截留教師工資作學(xué)校收入，或中飽私囊；教育局默許學(xué)校行為，或參與聯(lián)合吃財(cái)政空餉。公路收費(fèi)站113人領(lǐng)工資溫州蒼南縣靈龍公路收費(fèi)站，近日被網(wǎng)友戲稱為“史上最臃腫收費(fèi)站”。因?yàn)檫@個(gè)小小的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)站，竟然有職工113人，其中事業(yè)編制68人，還向其他企業(yè)借用了45人。蒼南靈龍公路收費(fèi)站的兩個(gè)點(diǎn)，分別有4個(gè)通道和2個(gè)通道，內(nèi)行人說(shuō)一個(gè)通道搭配8個(gè)人已經(jīng)很多了。收費(fèi)站每年收來(lái)一千萬(wàn)，可發(fā)給113個(gè)職工的工資，大概就要花掉400萬(wàn)左右。

定員管理實(shí)行編制包干，增人不增加經(jīng)費(fèi)，減人不減少費(fèi)用，嚴(yán)格按照編制控制人員。定額定額主要是指國(guó)家根據(jù)行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，對(duì)行政事業(yè)單位在一定時(shí)期內(nèi)有關(guān)人力、物力、財(cái)力的補(bǔ)償及消耗或利用方面所規(guī)定的各種經(jīng)濟(jì)額度實(shí)物定額和貨幣定額單項(xiàng)定額（經(jīng)常性開支）和綜合定額（無(wú)法細(xì)化開支）定員定額標(biāo)準(zhǔn)“雙定額”支出定額是指財(cái)政部核定的單位支出標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政補(bǔ)助定額是指財(cái)政部核定的單位財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)行政單位的支出定額和財(cái)政補(bǔ)助定額一致事業(yè)單位適用“雙定額”廣州公務(wù)員年薪17萬(wàn)？算錯(cuò)了！廣州市公務(wù)員年均工資+補(bǔ)助17.51萬(wàn)元，人均前三甲分別為市外事辦、市旅游局和市國(guó)資委，均超過(guò)20萬(wàn)元/年；人均最低的12萬(wàn)元/年左右；公務(wù)員的這一收入是全市普通市民平均收入的2.79倍……10月25日，廣州媒體根據(jù)近日廣州市40個(gè)市直政府部門公開的2012年部門決算進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得出了上述結(jié)論并予以報(bào)道。廣州公務(wù)員年薪17萬(wàn)？算錯(cuò)了！25日23時(shí)過(guò)后，廣州市財(cái)政局在其官方微博中澄清：“媒體關(guān)于廣州公務(wù)員收入的報(bào)道，對(duì)決算報(bào)表的口徑有誤。該報(bào)道將決算報(bào)表‘對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助’支出中向其他群體發(fā)放的補(bǔ)貼，如：優(yōu)撫對(duì)象生活補(bǔ)貼，城鄉(xiāng)貧困人員、災(zāi)民等的生活救濟(jì)費(fèi)，各類學(xué)校學(xué)生助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金等等錯(cuò)計(jì)入了公務(wù)員收入。”基本支出預(yù)算編制基本支出預(yù)算的測(cè)算（“一上”和“一下”間）制定定額標(biāo)準(zhǔn)審核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)控制數(shù)測(cè)算控制數(shù)下達(dá)基本支出預(yù)算的調(diào)整（在人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)各自的支出經(jīng)濟(jì)分類款級(jí)科目之間，自主調(diào)整編制本部門的基本支出預(yù)算）項(xiàng)目支出預(yù)算內(nèi)涵：行政事業(yè)單位為完成特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、大型修繕、大型購(gòu)置、大型會(huì)議等2、分類

國(guó)務(wù)院已研究確定項(xiàng)目（“四萬(wàn)億”）

經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（長(zhǎng)期性，經(jīng)常性）

跨年度支出項(xiàng)目

其他項(xiàng)目3、項(xiàng)目申報(bào)、審核和批復(fù)項(xiàng)目庫(kù)管理我國(guó)自2001年試行項(xiàng)目庫(kù)管理項(xiàng)目庫(kù)是財(cái)政部門和部門預(yù)算管理司、各部門設(shè)立的對(duì)申請(qǐng)預(yù)算的項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。中央部門項(xiàng)目庫(kù)和財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)基本支出預(yù)算項(xiàng)目支出預(yù)算內(nèi)容人員經(jīng)費(fèi)國(guó)務(wù)院已研究確定項(xiàng)目經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目日常公用經(jīng)費(fèi)跨年度支出項(xiàng)目其它項(xiàng)目原則綜合預(yù)算原則綜合預(yù)算原則優(yōu)先保障原則科學(xué)論證、合理排序原則定額管理原則追蹤問效原則方法標(biāo)準(zhǔn)化定員定額編制零基法編制中央部門預(yù)算收支結(jié)構(gòu)部門預(yù)算部門預(yù)算收入一般收入財(cái)政撥款收入事業(yè)收入事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性收入其他收入政府基金性收入部門預(yù)算支出基本支出人員經(jīng)費(fèi)日常公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出國(guó)務(wù)院已研究確定項(xiàng)目經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目跨年度支出項(xiàng)目其他項(xiàng)目部門預(yù)算報(bào)表體系詳見書p142-143部門預(yù)算編制實(shí)際案例科技部2013年部門預(yù)算教育部2013年部門預(yù)算公安部2013年部門預(yù)算國(guó)家工商行政管理總局2013年部門預(yù)算中國(guó)民用航空局2013年部門預(yù)算預(yù)算報(bào)告的結(jié)構(gòu)，預(yù)算收支的分類部門預(yù)算編制實(shí)際案例下級(jí)上繳收入的去向？（事業(yè)基金？）為什么預(yù)算收入用的是2字頭的分類科目？為什么“三公”支出項(xiàng)目沒有收支分類號(hào)？（一）部門預(yù)算與功能預(yù)算的不同1.預(yù)算涵蓋的范圍不同（完整性）

傳統(tǒng)預(yù)算：僅限于預(yù)算內(nèi)資金收支部門預(yù)算：涵蓋了部門的全部收支

五、部門預(yù)算編制的改革2、預(yù)算編制的分類基礎(chǔ)不同（細(xì)致性）功能預(yù)算收入分類+功能分類部門預(yù)算以部門為基礎(chǔ)：收入分類＋功能分類+經(jīng)濟(jì)分類3．預(yù)算編制方式不同（嚴(yán)肅性）功能預(yù)算：主管部門代基層單位編制預(yù)算，層層代編，經(jīng)常出現(xiàn)追加追減預(yù)算的情況。部門預(yù)算：預(yù)算由基層單位編制，逐級(jí)上報(bào)匯總，一旦確定不能隨意更改。4．預(yù)算管理的側(cè)重點(diǎn)不同功能預(yù)算——側(cè)重財(cái)政收入支出結(jié)構(gòu)分析和財(cái)政宏觀情況分析，強(qiáng)調(diào)預(yù)算分配的計(jì)劃性。同一機(jī)構(gòu)管理若干部門同一性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)；同一部門的不同功能的經(jīng)費(fèi)預(yù)算分別由不同的主管機(jī)構(gòu)審核和批復(fù)4．預(yù)算管理方式不同部門預(yù)算——側(cè)重細(xì)化某一部門的全部收支情況，強(qiáng)調(diào)部門行使職能過(guò)程中各項(xiàng)預(yù)算的全過(guò)程管理。一個(gè)部門不同功能的經(jīng)費(fèi)在財(cái)政和部門均由同一機(jī)構(gòu)管理（二）部門預(yù)算的優(yōu)越性1.初步建立起與國(guó)家宏觀政策及