論我國(guó)信托監(jiān)管法律機(jī)制的構(gòu)建

一、我國(guó)信托業(yè)的發(fā)展與整頓二、信托監(jiān)管的法律規(guī)制三、國(guó)外信托監(jiān)管體制與借鑒四、完善信托監(jiān)管機(jī)制的法律設(shè)計(jì)一、我國(guó)信托業(yè)的發(fā)展與整頓

1979年10月,中國(guó)國(guó)際信托投資公司的成立,標(biāo)志著新中國(guó)信托史的開(kāi)端。從此,信托走進(jìn)了百姓生活,融入了中國(guó)經(jīng)濟(jì)。在國(guó)務(wù)院的要求、鼓勵(lì)和政策支持下,上至中央銀行,下至各專業(yè)銀行、各行業(yè)主管部門、地方政府都轟轟烈烈地辦起了“信托投資公司”。1988年時(shí),我國(guó)的信托投資公司多達(dá)1000余家。但是,我國(guó)信托業(yè)的興起,并不是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信托業(yè)務(wù)內(nèi)在需求的產(chǎn)物,而是作為金融體制改革者的身份出現(xiàn)的,在發(fā)展過(guò)程中呈現(xiàn)出較大的盲動(dòng)性。正是由于認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位和法律規(guī)范的缺失,我國(guó)信托業(yè)在20多年發(fā)展歷程中所經(jīng)歷的坎坷與曲折,是其他任何一個(gè)行業(yè)都無(wú)法比擬的。鑒于信托發(fā)展過(guò)程中普遍存在的違規(guī)操作、管理混亂以及擾亂金融市場(chǎng)秩序的問(wèn)題,國(guó)家按照“信托為本、分業(yè)經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、分類處置”的原則,分別于1982、1985、1988、1993、1999年對(duì)信托業(yè)進(jìn)行了五次較大規(guī)模的清理整頓,停止了信托投資公司的存款、結(jié)算業(yè)務(wù),剝離了證券經(jīng)紀(jì)與承銷業(yè)務(wù),使之回歸到“受人之托,代人理財(cái)”的本業(yè)。截至2004年年底,全國(guó)重新登記的信托投資公司僅為50多家,總資產(chǎn)2784億元,信托財(cái)產(chǎn)余額2042億元。這50多家信托投資公司雖說(shuō)是大浪淘沙后的精華,但經(jīng)歷了多次清理整頓后,信托業(yè)的發(fā)展面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)。實(shí)踐表明,要保持信托業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展,避免陷入“發(fā)展、混亂、整頓再發(fā)展、再混亂、再整頓”的怪圈,必須從根本上摒棄行政整頓的做法,建立完善的法律制度,實(shí)行嚴(yán)格的法律監(jiān)管。

信托是一種以資產(chǎn)為核心、信用為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)管理制度,它具有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移與財(cái)產(chǎn)管理、長(zhǎng)期規(guī)劃、彈性空間以及受益人保障四大功能。正是由于其獨(dú)特的功能和廣泛的適用性,發(fā)端于英的信托制度已被引入許多發(fā)達(dá)國(guó)家,并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下得到了迅速發(fā)展。welcometousethesePowerPointtemplates,NewContentdesign,10yearsexperience二、信托監(jiān)管的法律規(guī)制

經(jīng)過(guò)五次整頓之后,我國(guó)加快了信托監(jiān)管法律制度的建設(shè)。2001年生效的《信托法》、2002年頒布實(shí)施的《信托投資公司管理辦法》和《信托投資公司資金信托業(yè)務(wù)管理暫行辦法》,搭建起我國(guó)信托監(jiān)管制度的基本框架。在此后的兩年中,以“一法二規(guī)”為基礎(chǔ),我國(guó)信托監(jiān)管制度的各項(xiàng)法規(guī)逐步出臺(tái)。僅2004年,有關(guān)管理層出臺(tái)的信托法規(guī)就達(dá)70多項(xiàng),其中制度建設(shè)的法規(guī)有11項(xiàng),信托業(yè)進(jìn)入了有法可依的時(shí)代。但是,與信托發(fā)展的實(shí)踐相比,我國(guó)的法律監(jiān)管制度還存在著許多不盡如人意的地方。1.立法滯后,信托監(jiān)管不能適應(yīng)信托發(fā)展的客觀需求。隨著“一法二規(guī)”的頒布和實(shí)施,我國(guó)的信托業(yè)務(wù)逐漸走向正軌,開(kāi)始在貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)上有所作為。但“一法二規(guī)”對(duì)信托投資公司的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制,如不能吸收社會(huì)存款、不得進(jìn)行公開(kāi)資金募集、限定信托計(jì)劃的發(fā)行份額(200份)等。這些規(guī)定,在規(guī)范信托業(yè)務(wù)的同時(shí),也在一定程度上限制了信托業(yè)務(wù)的發(fā)展。信托投資公司要在與銀行、證券、保險(xiǎn)的競(jìng)爭(zhēng)中求得生存和發(fā)展,必須利用自身優(yōu)勢(shì),發(fā)揮金融創(chuàng)新能力,拓展業(yè)務(wù)空間。目前,資本并購(gòu)、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)證券化、MBO信托計(jì)劃等已成為信托業(yè)務(wù)的熱點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì),而這些業(yè)務(wù)的開(kāi)展,只有在法律的規(guī)范和引導(dǎo)下,才不致成為擾亂金融秩序的禍端。但現(xiàn)行法律只是為信托投資公司開(kāi)展信托業(yè)務(wù)提供了最基礎(chǔ)的制度架構(gòu),至于說(shuō)資本并購(gòu)和資產(chǎn)重組的開(kāi)展、資產(chǎn)證券化的操作、MBO信托計(jì)劃的實(shí)施,尚缺乏法律的支持和有效監(jiān)管。2.地位不獨(dú)立,缺乏權(quán)威和行之有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。信托與銀行、證券、保險(xiǎn)被稱為現(xiàn)代金融業(yè)的四大支柱之一,其重要性不容置疑。但長(zhǎng)期以來(lái),信托監(jiān)管一直處于銀行監(jiān)管的附屬地位。我國(guó)自確立金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)的體制后,銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)都相應(yīng)設(shè)立了自己的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu),實(shí)行了分業(yè)管理機(jī)制。信托監(jiān)管以前是歸口人民銀行,現(xiàn)在則調(diào)整到了銀監(jiān)會(huì)。但從實(shí)踐中看,無(wú)論是人民銀行時(shí)期還是現(xiàn)在的銀監(jiān)會(huì),具體行使監(jiān)管職能的僅僅是非銀司下設(shè)的信托處,信托監(jiān)管實(shí)際上成了銀行監(jiān)管的附庸。這種監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置,不僅不能適應(yīng)信托發(fā)展的客觀需要,而且與信托的地位極不相稱,直接影響到信托監(jiān)管水平的提高。3.體系有缺陷,信托監(jiān)管缺乏一致性。由于歷史和體制的原因,信托的業(yè)務(wù)范圍被人為分割成幾個(gè)部分。證券投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金本來(lái)屬于信托的范疇,卻分別劃歸證監(jiān)會(huì)和發(fā)改委主管,國(guó)家對(duì)信托的監(jiān)管權(quán)也因此由三方行使,即銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管信托投資公司,證監(jiān)會(huì)監(jiān)管券商和證券投資基金公司,發(fā)改委監(jiān)管產(chǎn)業(yè)投資基金公司,而數(shù)量巨大的私募基金則處于無(wú)人監(jiān)管的空白區(qū)。這意味著,做相同或?qū)嶋H上是相同的業(yè)務(wù),只是由于公司類別或業(yè)務(wù)名稱不同,可能分屬于完全不同的法律約束,接受不同機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管。這樣的規(guī)定,不僅造成信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重疊、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不一致和監(jiān)管力量的分散,而且為一些機(jī)構(gòu)逃避監(jiān)管提供了機(jī)會(huì)和通道。三、國(guó)外信托監(jiān)管體制與借鑒

實(shí)踐證明,確立一個(gè)科學(xué)、高效的信托監(jiān)管模式是搞好信托監(jiān)管的重要前提。縱觀信托業(yè)務(wù)發(fā)達(dá)的國(guó)家,都有健全的信托法律和完備的監(jiān)管體系。目前,世界各國(guó)信托監(jiān)管的模式大致有以下幾種類型:1.英國(guó)的單層多頭監(jiān)管體制。英國(guó)是現(xiàn)代信托業(yè)的發(fā)源地,19世紀(jì)以來(lái),英國(guó)頒布的信托法規(guī)達(dá)數(shù)十種,如《受托人條例》、《官辦受托條例》等,但英國(guó)大部分信托法律還是建立在司法判決的基礎(chǔ)上。這些法律和判決,為英國(guó)信托業(yè)的發(fā)展提供了有力的法律保障。英國(guó)的信托監(jiān)管體制是在中央一級(jí)設(shè)立幾家機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行監(jiān)管,它包括法院、英格蘭銀行以及證券和投資委員會(huì)。其中,法院負(fù)責(zé)監(jiān)管個(gè)人信托;英格蘭銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管吸收存款的信托機(jī)構(gòu),如受托儲(chǔ)蓄銀行、有限責(zé)任受托儲(chǔ)蓄銀行等;證券和投資委員會(huì)則負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)投資業(yè)務(wù)的信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。此外,英國(guó)的監(jiān)管體系比較重視信托業(yè)的自我2.美國(guó)的雙層多頭監(jiān)管體制。美國(guó)的信托立法偏重于法人信托,同時(shí)兼顧個(gè)人信托。由于美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家,美國(guó)的信托法也分為聯(lián)邦法和州法兩級(jí),許多州都制定了信托法的單行法。與英國(guó)相同,美國(guó)也沒(méi)有制定全國(guó)性的信托法典,大部分法律是以司法判決為基礎(chǔ)的。美國(guó)的信托監(jiān)管分為兩級(jí),即在中央和地方分別設(shè)立多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)信托業(yè)的監(jiān)管。聯(lián)邦一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有財(cái)政部的通貨管理官、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司;州一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是各州的通貨管理官、州銀行管理機(jī)構(gòu)等,監(jiān)督的重點(diǎn)是信托機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和管理是否符合有關(guān)法律、法規(guī)的要求。由于法律和政府的監(jiān)管比較完善,美國(guó)信托業(yè)行業(yè)自律組織的作用相對(duì)較弱。3.日本的集中監(jiān)管體制。日本的信托立法比較完善,既制定有信托基本法,如《信托法》和《信托業(yè)法》,又根據(jù)不同業(yè)務(wù)制定了信托特別法,如《貸款信托法》、《證券投資信托法》等。此外,許多新設(shè)立的信托業(yè)務(wù)都與政府頒布的相關(guān)法律有密切的關(guān)系,如退休信托、福利養(yǎng)老金信托便是依據(jù)《法人稅法》和《福利養(yǎng)老金保險(xiǎn)法》設(shè)立的。健全的法律制度使日本信托業(yè)有了法律依據(jù)和切實(shí)保障,從而為信托業(yè)的健康和有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。日本的信托監(jiān)管是由政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。日本于1998年6月成立金融監(jiān)管廳,將金融監(jiān)管的職能從大藏省剝離出來(lái),采取集中監(jiān)管的模式。4.我國(guó)信托監(jiān)管模式的選擇。目前,信托投資公司是我國(guó)惟一具有混業(yè)經(jīng)營(yíng)特征的金融機(jī)構(gòu),業(yè)務(wù)范圍涉及到銀行、證券、保險(xiǎn)和投資銀行等。信托業(yè)的監(jiān)管,必須針對(duì)信托業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)和整個(gè)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)來(lái)設(shè)計(jì)。由于我國(guó)不是聯(lián)邦制國(guó)家,信托業(yè)自身又缺乏良好的自律意識(shí),因而不宜采用雙層多頭型的美國(guó)監(jiān)管模式;根據(jù)我國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀,也不宜選擇單層多頭型的英國(guó)監(jiān)管模式;考慮到信托經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)和金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì),我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒日本的模式,建立集中監(jiān)管的體制。就目前而言,銀監(jiān)會(huì)剛剛成立,要將信托監(jiān)管的職能從中剝離存在較大的困難。我們應(yīng)當(dāng)考慮的是如何在銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管架構(gòu)下,最大限度地確立和保證信托監(jiān)管的獨(dú)立性,提升信托的法律地位,強(qiáng)化對(duì)信托業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)管,促進(jìn)信托業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,從而帶動(dòng)整個(gè)金融業(yè)的改革和創(chuàng)新。同時(shí),我們要積極創(chuàng)造機(jī)會(huì),在條件成熟時(shí)建立統(tǒng)一的中央監(jiān)管機(jī)構(gòu),分別設(shè)立銀行、證券、保險(xiǎn)、信托四個(gè)監(jiān)管部門,實(shí)行跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的全面金融監(jiān)管。四、完善信托監(jiān)管機(jī)制的法律設(shè)計(jì)1.修改和完善信托基本法,實(shí)現(xiàn)對(duì)信托業(yè)的有效監(jiān)管。作為調(diào)整信托關(guān)系的基本法,《信托法》的作用是毋庸置疑的。然而,由于立法的原因,致使該法存在較多缺陷,有的甚至成為信托業(yè)發(fā)展的阻礙。在《信托法》的修訂中,一是要明確信托財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。對(duì)于“信托財(cái)產(chǎn)權(quán)”,《信托法》用的是“委托給”而“轉(zhuǎn)移至”受托人。這一表述,在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多歧義,既混淆了信托與委托的區(qū)別,也偏離了信托的本質(zhì)特征。應(yīng)當(dāng)在《信托法》中明確規(guī)定:信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)由受托人享有。二是要將私募基金納入信托法律體系。根據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中還存在著大量的私募基金,分散于代客理財(cái)、委托證券投資等業(yè)務(wù)中。這些私募基金絕大多數(shù)按照“專家理財(cái)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的方式進(jìn)行運(yùn)作,符合信托的基本要求。但按照《信托投資公司管理辦法》的規(guī)定,它們不屬于《信托法》的調(diào)整范圍,尚處于空白監(jiān)管狀態(tài),是我國(guó)資本市場(chǎng)的一大隱憂。因此,要加速對(duì)現(xiàn)有私募基金的清理改造,將其納入信托法律體系中,使之成為推動(dòng)信托業(yè)發(fā)展的重要力量。三是要完善信托登記制度,《信托法》雖仿日、韓等國(guó)的立法體例,規(guī)定了信托登記制度及其法律后果,但由于規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單和含糊,在實(shí)務(wù)中難以操作。四是補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容,規(guī)范信托行為。如受托人應(yīng)享有信托財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛的訴訟權(quán);受托人在法定權(quán)利項(xiàng)下善意行為所造成損失的免責(zé)問(wèn)題;受益人為強(qiáng)制執(zhí)行信托義務(wù)提起訴訟的權(quán)利;在信托期間和范圍內(nèi),委托人和受益人不得干預(yù)受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理和處分,等等,都應(yīng)當(dāng)在《信托法》中明確規(guī)定。2.加快立法進(jìn)程,健全信托監(jiān)管的配套法律制度?！耙环ǘ?guī)”的有效實(shí)施,為信托業(yè)的規(guī)范發(fā)展提供了依據(jù)和保障。但要保障信托業(yè)的健康和穩(wěn)步發(fā)展,僅有“一法二規(guī)”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還要以此為基礎(chǔ),制定配套法規(guī)。信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信托投資公司的業(yè)務(wù)監(jiān)督管理,至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容,即對(duì)信托業(yè)務(wù)品種的管理;對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)模的控制管理;對(duì)信托業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)的管理;對(duì)信托業(yè)務(wù)文件的管理;對(duì)信托業(yè)務(wù)推介的管理;對(duì)信托財(cái)產(chǎn)管理、運(yùn)用的監(jiān)督管理,包括對(duì)關(guān)聯(lián)交易的管理;對(duì)信托機(jī)構(gòu)信息披露的監(jiān)督管理;對(duì)信托業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算的管理;對(duì)信托報(bào)酬的管理;賠償準(zhǔn)備金制度。與此相適應(yīng),尚需建立、健全的信托法規(guī)主要有《信托投資公司信托業(yè)務(wù)品種管理辦法》、《信托投資公司信托業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易管理辦法》、《公開(kāi)募集集合資金信托業(yè)務(wù)管理辦法》、《信托投資公司信托業(yè)務(wù)信息披露管理辦法》、《信托登記管理辦法》、《信托投資公司信托合同規(guī)范指引》、《信托投資公司風(fēng)險(xiǎn)控制制度指引》、《商業(yè)銀行與信托投資公司信托業(yè)務(wù)合作管理辦法》、《信托投資公司信托資金保險(xiǎn)制度》、《信托投資公司信托合同規(guī)范指引》、《信托機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》等。3.構(gòu)建高效、和諧的信托業(yè)市場(chǎng)約束機(jī)制。在市場(chǎng)的環(huán)境下,市場(chǎng)約束的運(yùn)作機(jī)制主要依靠利益相關(guān)者的利益驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)。從監(jiān)管操作角度看,構(gòu)建信托業(yè)的市場(chǎng)約束機(jī)制,一是要強(qiáng)化信息披露。在信托市場(chǎng),信息是有重要價(jià)值的。為了加強(qiáng)對(duì)信托市場(chǎng)信息的管理,首先要確保信息披露。信息披露制度應(yīng)當(dāng)包括披露的內(nèi)容、披露的程序、披露的審核、披露的責(zé)任人、披露的方式、檢查與監(jiān)督等內(nèi)容。其次要保證信息披露的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。信托投資公司應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定,建立完善的信息披露制度和程序,保障公司信息披露的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí),促進(jìn)公司增加透明度、實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的知情權(quán),重點(diǎn)防范信息披露不規(guī)范所引發(fā)的法律和道德風(fēng)險(xiǎn)。建立信息披露責(zé)任機(jī)制,明確披露者對(duì)信息披露后果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任以及責(zé)任期限。以此來(lái)建立起一套包括信托市場(chǎng)監(jiān)管部門、行業(yè)及信托關(guān)系人利益在內(nèi)的信托監(jiān)管組織框架體系,進(jìn)而從組織體系上確保信息公開(kāi)披露制度的嚴(yán)格執(zhí)行。二是要以最低資本要求為核心完善信托業(yè)監(jiān)管體系。針對(duì)信托投資公司的承諾保底信托計(jì)劃、信托資金過(guò)多投向高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)項(xiàng)目和關(guān)聯(lián)方項(xiàng)目以及不按法律為客戶單獨(dú)開(kāi)立委托賬戶種種違規(guī)情況,我國(guó)的信托業(yè)應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒銀行業(yè)及國(guó)外對(duì)投資服務(wù)公司的監(jiān)管方式,建立起以最低資本要求為核心的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。4.建立完善的內(nèi)部控制、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。信托投資公司作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體,應(yīng)當(dāng)建立一套健全、完善的自我約束機(jī)制,強(qiáng)化自律意識(shí),增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理的自覺(jué)性。一是要建立健全信托投資公司的內(nèi)部控制機(jī)制。為了防范風(fēng)險(xiǎn),信托投資公司必須將自營(yíng)業(yè)務(wù)與信托業(yè)務(wù)互相分離,分別制定業(yè)務(wù)流程、操作規(guī)程和風(fēng)險(xiǎn)控制制度,保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)的前、中、后臺(tái)相對(duì)獨(dú)立;要按照職責(zé)分離的原則設(shè)立相應(yīng)的工作崗位,保證