風(fēng)電項目審!［下放對行業(yè)發(fā)展的影響分析及對策建議孫建淼【摘要】Tispaperreviewedthethreestagesofexaminationandauthorityapprovalpoliciesonwindpowerproject,explainedtheindustrybackgroundandmotivationofwindpowerprojectauthorityapprovaldelegation.Italsoanalyzedbothpositiveandnegativeimpactofnewpolicyonindustrydevelopment,andputforwardtosomesuggestionsforwindenterprisestoacceleratetheirhealthy,sustainabledevelopment.%通過回顧我國風(fēng)電行業(yè)項目審批政策的演變歷程，闡述當(dāng)前審批權(quán)限下放的行業(yè)背景和目的，從利弊兩個方面分析新政實(shí)施對行業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生的重要影響，并提出相應(yīng)的對策建議，以促進(jìn)風(fēng)電企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展?！酒诳Q】《風(fēng)能》【年(勤期】2013(000)011【總頁數(shù)】5頁(P64-68)【關(guān)鍵詞】風(fēng)電;審批權(quán);下放;影響;對策【作者】孫建淼【作者單位】國華能源投資有限公司，北京100007【正文語種】中文【中圖分類】TM6142013年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，取消和下放117項行政審批項目。其中明確提出，將企業(yè)投資風(fēng)電場項目核準(zhǔn)由原來的國家發(fā)展改革委下放至地方政府投資主管部門。風(fēng)電項目為何能進(jìn)入審批權(quán)限下放名單？審批權(quán)限下放對行業(yè)發(fā)展影響幾何？作為風(fēng)電開發(fā)企業(yè)應(yīng)如何應(yīng)對？本文將對以上問題進(jìn)行分析。為深刻理解風(fēng)電項目審批權(quán)限下放的意義和影響，首先需要了解政策提出的背景?；仡櫧?0年來風(fēng)電項目審批政策的演變歷程，實(shí)際上經(jīng)歷了抓大放小、權(quán)限上收和權(quán)限下放三個階段。為貫徹落實(shí)《中華人民共和國可再生能源法》，促進(jìn)我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，2006年1月，國家發(fā)改委出臺《可再生能源發(fā)電有關(guān)規(guī)定》［1］，并明確提出5萬千瓦及以上風(fēng)力發(fā)電項目，由國家發(fā)改委核準(zhǔn)或?qū)徟?。其他項目由省級人民政府投資主管部門核準(zhǔn)或?qū)徟?，并報國家發(fā)改委備案。國家一系列支持性政策的推出，激發(fā)了風(fēng)電項目的投資熱情。風(fēng)電行業(yè)插上飛翔的翅膀，迎來快速發(fā)展機(jī)遇期，各路風(fēng)電開發(fā)商紛紛跑馬圈地，風(fēng)電項目如雨后春筍般遍地開花，全國各地風(fēng)電行業(yè)發(fā)展一片繁榮。自2006年以來，連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)翻番式發(fā)展。至2010年末，風(fēng)電裝機(jī)容量已達(dá)到44.73GW，是2005年裝機(jī)容量的36倍。這5年裝機(jī)量的年均增速達(dá)到105%。在這期間，全國各地出現(xiàn)了行業(yè)特有的“4.95萬千瓦現(xiàn)象”。由于地方政府此前擁有50MW以下風(fēng)電場的審批權(quán)，一些發(fā)電企業(yè)將大型風(fēng)電項目分拆成多個小于50MW的小項目（多為49.5MW）進(jìn)行申報，獲得核準(zhǔn)后，形成多個風(fēng)電場分期接入電網(wǎng)、局部地區(qū)風(fēng)電接入過于集中的局面。在快速發(fā)展的同時，風(fēng)電行業(yè)也暴露出很多潛在的問題。一方面，大量風(fēng)電場的投建，導(dǎo)致風(fēng)電設(shè)備供不應(yīng)求，許多整機(jī)未經(jīng)試運(yùn)行就直接批量生產(chǎn)。隨著風(fēng)場設(shè)備的逐漸投產(chǎn)，產(chǎn)品故障問題也正在顯現(xiàn)，國內(nèi)風(fēng)電場先后發(fā)生多起大面積脫網(wǎng)事故。另一方面，“4.95萬千瓦現(xiàn)象”的大量出現(xiàn)，導(dǎo)致了〃并網(wǎng)難”、“消納難”等一系列問題，局部地區(qū)的棄風(fēng)限電問題日趨嚴(yán)重，風(fēng)電平均利用小時數(shù)連續(xù)數(shù)年下降，風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行和消納問題已經(jīng)成為制約我國風(fēng)電持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。針對第一階段行業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，自2011年起，國家能源局對風(fēng)電行業(yè)開始回收地方審批權(quán)，調(diào)整項目布局。2011年8月，國家能源局出臺了《風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》［2］，要求各省核準(zhǔn)風(fēng)電項目前須先向國家能源局上報核準(zhǔn)計劃。項目經(jīng)國家能源局備案后，方可享受國家可再生能源發(fā)展基金的電價補(bǔ)貼。隨著國家收回項目核準(zhǔn)審批權(quán)，行業(yè)的無序發(fā)展得到明顯遏制。國家能源局先后編制了“十二五”時期三批核準(zhǔn)計劃，共核準(zhǔn)項目65.5GW。其中，核準(zhǔn)項目重點(diǎn)區(qū)域調(diào)整到山西、山東、云南等消納條件好、風(fēng)電利用小時數(shù)高的地區(qū)，而內(nèi)蒙古、吉林等限電嚴(yán)重地區(qū)的核準(zhǔn)幾乎停滯。經(jīng)歷了高速增長的風(fēng)電行業(yè)進(jìn)入緊縮調(diào)整期。自2010年以后，裝機(jī)容量增速連續(xù)下滑，到2012年全國風(fēng)電裝機(jī)容量增速僅為21%，創(chuàng)近10年最低［3］。盡管項目布局得到了調(diào)整，但限電問題不僅未能得到緩解，反而愈演愈烈。2012年度，全國棄風(fēng)電量超過20TWh，個別省（區(qū)）風(fēng)電利用小時數(shù)下降到1400h左右，嚴(yán)重影響了風(fēng)電行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。2012年，各風(fēng)電開發(fā)商的盈利能力均出現(xiàn)不同程度的下滑，風(fēng)電行業(yè)進(jìn)入深度調(diào)整期。風(fēng)電項目開發(fā)的放緩，直接影響到上游的風(fēng)電設(shè)備制造行業(yè)。根據(jù)各公司的財務(wù)報表顯示，2012年華銳風(fēng)電和明陽風(fēng)電分別虧損5.8億元和3億元，金風(fēng)科技利潤同比下降76%，眾多小企業(yè)紛紛倒閉。風(fēng)電設(shè)備行業(yè)遭遇前所未有的困難。在這種背景下，國家做出了風(fēng)電項目核準(zhǔn)審批權(quán)限下放的決定。一方面，行業(yè)進(jìn)入深度調(diào)整期，通過簡化審批流程，以提高行政審批效率，激發(fā)行業(yè)活力，促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。另一方面，經(jīng)過近10年的發(fā)展，整個行業(yè)趨于成熟，國家再次放開審批權(quán)也是順理成章的。此次將風(fēng)電項目審批權(quán)下放地方，簡化審批流程，對風(fēng)電行業(yè)來講是一個重大利好。但也要深刻認(rèn)識到，新政的實(shí)施也將對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一些負(fù)面影響。（1） 簡化審批流程，有利于提高效率。審批權(quán)限下放減少了中央審批的程序，將有效提高風(fēng)電開發(fā)效率，激發(fā)行業(yè)活力，促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。（2） 促進(jìn)〃大項目”、“大基地”的發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。企業(yè)在開發(fā)風(fēng)電場時，不再需要將項目分割為若干個50MW的小項目，可以將項目作為一個整體進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)。這與國家建設(shè)〃大項目”、“大基地”的導(dǎo)向是一致的。同時，也將進(jìn)一步降低項目審批時間和審批費(fèi)用，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。地方政府擁有項目核準(zhǔn)的權(quán)限加大，將可以自主地進(jìn)行項目核準(zhǔn)，政府尋租空間進(jìn)一步加大。這不僅會影響項目開發(fā)模式，同時也會影響已投產(chǎn)項目的經(jīng)營效益［4］。一是地方政府尋租空間進(jìn)一步加大，加重企業(yè)開發(fā)成本。擁有項目的絕對審批權(quán)后，地方政府或?qū)⒋齼r而沽，提出更加苛刻的條件，從而加大項目開發(fā)難度。過去跑項目、倒路條的個別現(xiàn)象，或?qū)⒏訃?yán)重，并將加重企業(yè)的開發(fā)成本，嚴(yán)重干擾市場秩序。特別是在南方風(fēng)能資源相對豐富、電網(wǎng)條件好、消納能力強(qiáng)的地區(qū)，資源競爭將進(jìn)一步加劇。對于那些前期已經(jīng)進(jìn)入，并與地方政府保持良好關(guān)系的企業(yè)來講，將會進(jìn)一步鞏固其在這些地區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢。而后進(jìn)入的企業(yè)則將面臨較高的進(jìn)入壁壘。二是地方政府從短期政績和地方經(jīng)濟(jì)增長的角度出發(fā)，盲目上項目，加劇棄風(fēng)限電。自國家2011年項目審批權(quán)上交以來，〃三北”等限電嚴(yán)重地區(qū)的項目核準(zhǔn)工作幾乎停滯，在這期間積攢了大量的待核準(zhǔn)項目。這些地區(qū)風(fēng)能資源豐富，享受過風(fēng)電發(fā)展所帶來的地方經(jīng)濟(jì)效益。這些地區(qū)政府重獲項目審批權(quán)后，或?qū)⒗^續(xù)核準(zhǔn)項目。這就意味著這些地區(qū)風(fēng)電項目產(chǎn)能將進(jìn)一步增大，供需矛盾進(jìn)一步加劇，在電網(wǎng)條件未得到明顯改善的情況下，勢必將對現(xiàn)有項目造成沖擊，從而加劇棄風(fēng)限電，進(jìn)一步影響項目的可利用小時數(shù)和經(jīng)濟(jì)效益。這不利于問題解決，最終損害整個行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。三是權(quán)力的擴(kuò)大可能助長本已存在的地方保護(hù)主義。非本省企業(yè)不能開發(fā)本省風(fēng)能資源、非本地制造機(jī)組不能在本地風(fēng)電場使用等都將成為導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、劣幣驅(qū)逐良幣的原因，不利于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。四是對風(fēng)電開發(fā)企業(yè)提出了更高的要求。項目審批管理方式發(fā)生較大變化，為項目開發(fā)帶來不確定性。審批權(quán)限下放以前，風(fēng)電開發(fā)企業(yè)對宏觀管理部門的職責(zé)劃分非常清楚，對辦事的程序、規(guī)則很了解。審批權(quán)限下放后，企業(yè)面臨較大不確定性，各個省級政府部門對項目審批管理提出不同的要求，各省區(qū)內(nèi)部的管理方式和審批程序等各有特點(diǎn)，這就對企業(yè)提出了更高的要求。風(fēng)電開發(fā)企業(yè)需要針對各省區(qū)的管理方式特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。當(dāng)然，要對新政實(shí)施將促進(jìn)行業(yè)發(fā)展有充分的信心。這基于兩個主要原因。一方面，風(fēng)電行業(yè)經(jīng)歷了快速發(fā)展和深度調(diào)整階段以后，各企業(yè)對行業(yè)的認(rèn)識更加深刻，整個行業(yè)開始趨于成熟，從一味規(guī)模擴(kuò)張的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展。經(jīng)過這幾年過山車式的大起大落后，風(fēng)電企業(yè)學(xué)會了自我調(diào)節(jié)，將更加理性地進(jìn)行投資決策。另一方面，盡管實(shí)施細(xì)則尚未出臺，相信國家會在總體層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)規(guī)劃工作，提高規(guī)劃的權(quán)威性和約束性。由國家能源局制定全國的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，各省在國家規(guī)劃前提下，制定自己的開發(fā)計劃。避免地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，盲目批準(zhǔn)項目，從而導(dǎo)致新一輪產(chǎn)能過剩。在政策層面將加強(qiáng)監(jiān)管，保證風(fēng)電行業(yè)持續(xù)發(fā)展。綜合來看，審批權(quán)限下放對風(fēng)電行業(yè)來講，利大于弊，將有力促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。作為風(fēng)電開發(fā)企業(yè)，要理性認(rèn)識新政實(shí)施將對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的深刻影響，采取有效措施，積極應(yīng)對，借政策的東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身的健康發(fā)展?？梢圆扇∫韵滤捻椌唧w措施：目前新政實(shí)施細(xì)則尚未發(fā)布，審批權(quán)具體下放到哪一級政府、國家具體監(jiān)管措施等具體內(nèi)容將對項目開發(fā)模式產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。風(fēng)電開發(fā)企業(yè)應(yīng)密切關(guān)注實(shí)施細(xì)則，同時還要密切關(guān)注電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃、風(fēng)電并網(wǎng)、消納等相關(guān)政策變化，并提前做好應(yīng)對預(yù)案。在繼續(xù)開展傳統(tǒng)項目開發(fā)方式的同時，根據(jù)具體情況，開闊工作思路，采取兼并收購、聯(lián)合開發(fā)等方式，豐富開發(fā)模式，以適應(yīng)形勢變化?；仡櫺袠I(yè)發(fā)展，風(fēng)電企業(yè)開發(fā)項目以自建項目為主，兼并收購案例發(fā)生的規(guī)模較少。面對新的項目開發(fā)形勢，企業(yè)可以更多地借助兼并收購方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)?？焖贁U(kuò)大。危機(jī)為企業(yè)兼并收購和行業(yè)整合提供了最好機(jī)會。在行業(yè)低谷時，企業(yè)盈利能力普遍下降，小企業(yè)則受困于較弱的成本控制能力和現(xiàn)金流的下降，普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難，勉強(qiáng)支撐。此時，大型企業(yè)雄厚的資金優(yōu)勢得到充分體現(xiàn)。企業(yè)可以通過并購方式，快速擴(kuò)大規(guī)模。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)低谷時，企業(yè)估值相對偏低，企業(yè)收購成本相對較低。此外，針對新的項目開發(fā)形勢，建議更多地采取聯(lián)合開發(fā)的方式挖掘新項目。在合作伙伴選擇上，選擇在品牌、資金、人才、成本控制、資源等方面有互補(bǔ)的合作伙伴，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張。加大市場開拓力度，加強(qiáng)與政府有關(guān)部門、電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和電網(wǎng)公司的溝通協(xié)調(diào)，努力降低限電比例。提高風(fēng)電場的精細(xì)化管理水平，建立健全各項工作制度，優(yōu)化資源配置，降本增效，努力提升存量資產(chǎn)效益。風(fēng)電行業(yè)經(jīng)歷了規(guī)?？焖侔l(fā)展的時代，進(jìn)入深度調(diào)整期。外卜部環(huán)境越是復(fù)雜多變，越要強(qiáng)身固體，降本增效，提高自身管理能力。風(fēng)電企業(yè)在管理水平、成本控制能力、運(yùn)維水平、盈利能力等方面和世界一流水平相比還有較大差距。要全面盤點(diǎn)并深度挖掘企業(yè)效益的影響因素，積極采取措施，挖掘潛能，降本增效。一要建立度電必爭的激勵機(jī)制。完善各風(fēng)電場內(nèi)部對標(biāo)工作，建立度電必爭日常考核機(jī)制，堅持日計劃、旬考評、月兌現(xiàn)，及時溝通、定期評價、以正向激勵為主，對各級人員完成發(fā)電任務(wù)情況進(jìn)行考核評價，電量目標(biāo)責(zé)任到人。二要加強(qiáng)設(shè)備治理和維護(hù)，大力推進(jìn)安全標(biāo)準(zhǔn)化管理。提高檢修質(zhì)量，減少風(fēng)電機(jī)組設(shè)備故障，避免脫網(wǎng)事故發(fā)生，提高設(shè)備可利用小時數(shù)。三要合理調(diào)整風(fēng)電場涉網(wǎng)技改工作計劃，優(yōu)化作業(yè)流程。四要科學(xué)安排檢修，優(yōu)化生產(chǎn)工藝，減少修理費(fèi)、材料費(fèi)支出，通過節(jié)能降耗，壓縮生產(chǎn)成本。五要加強(qiáng)日常經(jīng)營管理，節(jié)約管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用。六要加強(qiáng)與電網(wǎng)公司的溝通，及時跟進(jìn)電費(fèi)結(jié)算進(jìn)度，加快應(yīng)收帳款回籠工作，提高應(yīng)收帳款周轉(zhuǎn)率，降低資金成本。認(rèn)真研究低風(fēng)速、高海拔和海上風(fēng)電等目前條件仍不成熟，但發(fā)展前景廣闊的領(lǐng)域，做好前瞻性研究，在條件成熟時，及時開拓，搶占發(fā)展先機(jī)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。目前，我國風(fēng)能開發(fā)主要集中在風(fēng)能資源豐富的高風(fēng)速區(qū)域。此類區(qū)域風(fēng)能資源雖然豐富，但由于經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)，無法消納足夠的風(fēng)電，出現(xiàn)嚴(yán)重的棄風(fēng)限電現(xiàn)象。且目前風(fēng)電開發(fā)僅集中在風(fēng)能資源豐富區(qū)和較豐富區(qū)，這部分區(qū)域分別占全國面積8%和18%，主要集中在〃三北”地區(qū)和東南沿海等地，可開發(fā)地區(qū)面積較小。因此，幅員遼闊的低風(fēng)速區(qū)域逐漸進(jìn)入開發(fā)商視野。目前，所謂的〃低風(fēng)速地區(qū)”在國內(nèi)一般被認(rèn)為是國家氣象局發(fā)布的我國風(fēng)能三級區(qū)劃指標(biāo)體系中第三級區(qū)域，即為風(fēng)能可利用區(qū)。全國范圍內(nèi)風(fēng)能可利用區(qū)面積約占全國面積的50%。與高風(fēng)速區(qū)域相比，低風(fēng)速區(qū)域開發(fā)風(fēng)電存在以下優(yōu)勢[5]:一是可開發(fā)面積廣，開發(fā)潛能巨大，二是接近用電負(fù)荷中心，不存在遠(yuǎn)距離送出問題，降低送出成本。電網(wǎng)條件好，低風(fēng)速風(fēng)電既可以并網(wǎng)，也可離網(wǎng)就地使用，運(yùn)行方式靈活方便，三是低風(fēng)速風(fēng)電運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用低，度電成本低，且低風(fēng)速風(fēng)電單位造價也會隨著推廣規(guī)模的不斷擴(kuò)大而降低。四是電價高，增大了開發(fā)商盈利空間。值得一提的是，各地方響應(yīng)國家號召進(jìn)行新能源產(chǎn)業(yè)的布局，很多地方如山東、湖北等地，在標(biāo)桿電價基礎(chǔ)上還有財政補(bǔ)貼。低風(fēng)速風(fēng)電開發(fā)將有望成為風(fēng)力發(fā)電未來的熱點(diǎn)。目前我國已開發(fā)的風(fēng)電場項目中，90%集中在非高海拔地區(qū)。但在國家能源局下發(fā)的〃十二五風(fēng)電擬核準(zhǔn)計劃”項目清單中，高海拔風(fēng)電項目的比例逐漸上升。主要設(shè)備廠商紛紛加大高海拔機(jī)組的研發(fā)力度，取得了長足進(jìn)步。高海拔風(fēng)電開發(fā)將