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根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從１９９４年起全國(guó)群眾來(lái)信來(lái)訪（尤其是集體上訪）件數(shù)明顯擴(kuò)大，并且在長(zhǎng)達(dá)十一年的期間內(nèi)持續(xù)遞增；近幾年越級(jí)上訪、進(jìn)京直訴的潮流愈來(lái)愈洶涌，各種社會(huì)矛盾正在匯集到中央政府1。２００３年夏季以后，公共傳媒開(kāi)始驚呼北京面臨空前的上訪洪峰2。２００４年前八個(gè)月，僅國(guó)家信訪局一家就受理申訴信函近３０萬(wàn)件（與前年度同比增幅為約１５％）、接待走訪公民近１０萬(wàn)人次（與前年度同比增幅為約１０１％）。國(guó)務(wù)院法制辦公室主任曹康泰先生把這種分布特點(diǎn)概括為信訪案件的數(shù)量構(gòu)成呈現(xiàn)“中央多、基層少”的“倒金字塔”型3。但是，國(guó)家信訪局行政編制僅１７０名4，顯而易見(jiàn)，即使所有人都加班加點(diǎn)從事受理信訪的業(yè)務(wù)也仍然不堪重負(fù)。

在這樣的背景下考慮對(duì)策或信訪制度改革，人們自然會(huì)提出以下思路：為了緩和上訪潮對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖擊、減少業(yè)務(wù)負(fù)荷以及未決案件的積壓，首先應(yīng)該限制集體上訪和越級(jí)上訪，同時(shí)整頓基層信訪機(jī)構(gòu)，力爭(zhēng)就地解決問(wèn)題，為此還需要進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的實(shí)權(quán)、責(zé)任制以及督促系統(tǒng)。自２００５年５月１日開(kāi)始施行的《信訪條例》修訂本，正是這種邏輯關(guān)系的再次確認(rèn)和更具體的表現(xiàn)。

例如，新的信訪條例規(guī)定采取走訪形式的申訴只能對(duì)具有處理權(quán)限的本級(jí)或上一級(jí)機(jī)關(guān)提出，不得越級(jí)上訪，按照一事不再理的原則也不得重復(fù)走訪（第１６條）；走訪的人數(shù)或者代表人數(shù)均不得超過(guò)５人（第１８條）；為了縮小走訪比率，鼓勵(lì)以信函、傳真以及電子郵件形式進(jìn)行申訴，并建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)（第９條、第１１條、第１７條）；信訪工作堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)與主管單位負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則以及依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則（第４條）；建立信訪工作責(zé)任制并把有關(guān)活動(dòng)績(jī)效納入公務(wù)員考核體系（第７條）；使信訪與各種解紛機(jī)制直接聯(lián)系（第１３條）；有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)也有責(zé)任督促相應(yīng)機(jī)關(guān)執(zhí)行并可以對(duì)失職人員提出給予行政處分的建議（第３２條、第３８條），等等。歸根結(jié)底就是要改變信訪的“頭重腳輕”畸形，把顛倒了的案件數(shù)量“金字塔”再顛倒過(guò)來(lái)，對(duì)信訪實(shí)現(xiàn)屬地管理、逐級(jí)化解。

以上規(guī)定能否見(jiàn)效并開(kāi)辟信訪工作的新局面，需要由５月１日以后的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。但結(jié)合過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)分析制度設(shè)計(jì)方案，顯然還存在一些疑問(wèn)有待解答。

二信訪制度的出發(fā)點(diǎn)：通過(guò)直訴察民意

既存的規(guī)范和話語(yǔ)都表明，信訪包括行政監(jiān)察與行政上的申訴處理這兩個(gè)方面，兼有薈集社會(huì)信息、掌握民意輿情的效用。本來(lái)行政監(jiān)察屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控和凈化機(jī)制，職有專司，主要由監(jiān)察局、審計(jì)廳、紀(jì)律檢查委員會(huì)、公務(wù)員考核獎(jiǎng)懲機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。而信訪的行政監(jiān)察功能，是以憲法關(guān)于公民通過(guò)申訴，控告以及檢舉行使人民監(jiān)督權(quán)的條款為根據(jù)的，與其他職能部門(mén)的活動(dòng)方式具有不同的宗旨，著眼點(diǎn)在于打破科層制的壁壘，并在一定程度上反映直接民主制的理想。關(guān)于信訪制度的初期文獻(xiàn)明確指出：“對(duì)人民所提出的意見(jiàn)和問(wèn)題，凡本機(jī)關(guān)能辦理的，必須及時(shí)辦理。需要轉(zhuǎn)交下級(jí)機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門(mén)辦理的，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)送，并檢查催辦。如系上級(jí)機(jī)關(guān)交辦者，應(yīng)及時(shí)辦理，并于辦理后將結(jié)果回報(bào)；若有特殊情況不能及時(shí)處理，亦應(yīng)告知來(lái)信本人及原交機(jī)關(guān)”5。

不言而喻，當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)基本上以越級(jí)信訪、高層直接辦理或檢查催辦為前提，目的是避免中下層官僚組織的懈怠、勾結(jié)以及跋扈，保持政府與群眾的密切聯(lián)系，其原理與傳統(tǒng)的行政司法體制中的越級(jí)申訴、進(jìn)京鳴冤（“直訴”或“京控”）等也一脈相承。正如美國(guó)學(xué)者歐中坦（JonathanK.Ocko）教授在一篇分析中國(guó)近世的“告御狀”現(xiàn)象的法制史研究論文中所分析的那樣：

“作為國(guó)家秩序出現(xiàn)嚴(yán)重缺陷的征兆，京控是有關(guān)社會(huì)運(yùn)行信息的異常豐富的來(lái)源，這已為從縣官到皇帝等所有涉及者所充分認(rèn)識(shí)。從這個(gè)意義上說(shuō)，京控與監(jiān)察彈劾在功能上是互相配合的。對(duì)于作為宇宙和諧的最高捍衛(wèi)者的皇帝而言，上訴之所以重要，不僅是因?yàn)樗鼈冇兄诰S護(hù)這種和諧。通過(guò)制止無(wú)辜者受罰，確保非法行為得以適當(dāng)糾正，京控的啟示作用便立即發(fā)揮出來(lái)”6。

可見(jiàn)下情上達(dá)、上行下效是從京控到信訪的各種制度設(shè)計(jì)的核心價(jià)值。在這樣的涵義脈絡(luò)中，為了維持和加強(qiáng)中央集權(quán)的管理方式，越級(jí)陳情、上告乃至直訴本來(lái)是應(yīng)該受到鼓勵(lì)的。何況尋找不同門(mén)徑去訴苦申冤求解決的過(guò)程本身也是一種宣泄方式，因此在理論上，信訪網(wǎng)絡(luò)的“路路通”結(jié)構(gòu)可以避免民怨郁結(jié)、不滿逐步累積成為爆炸性的破壞力量。如果片面限制上訪，則有可能堵塞傳達(dá)信息和指令的渠道，也會(huì)在中下層官僚自行其事、互相結(jié)托之余使中央政府面臨基礎(chǔ)失控的危機(jī)。但是，在另一方面，如果大多數(shù)訴求都涌到中央，而不能在地方各級(jí)機(jī)構(gòu)得到妥善處理，那不僅有違初衷，也超出上層專職部門(mén)的負(fù)荷能力，還意味著信訪制度甚至統(tǒng)治秩序整體正面臨基礎(chǔ)空虛的危機(jī)。

三全國(guó)信息系統(tǒng)和責(zé)任制的局限性

為什么會(huì)出現(xiàn)這種事態(tài)？從信訪者的角度來(lái)看，主要起因于群眾對(duì)中下級(jí)機(jī)構(gòu)的不信任以及借助“上旨”加強(qiáng)自己相對(duì)于下級(jí)官僚或強(qiáng)勢(shì)群體的談判地位的策略。從受理信訪者的角度來(lái)看，主要起因于缺乏實(shí)權(quán)的無(wú)力感以及規(guī)避纏訟、推卸責(zé)任的動(dòng)機(jī)。針對(duì)上述癥結(jié)，新的信訪條例采取了以下兩項(xiàng)基本舉措。第一、建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，鼓勵(lì)以電子郵件等書(shū)面方式的申訴，以數(shù)碼技術(shù)等新式通訊手段來(lái)疏通信訪渠道。在理想狀態(tài)中，這個(gè)系統(tǒng)可以保持信訪相對(duì)于其他救濟(jì)制度的最大優(yōu)點(diǎn)──成本低廉、立案便捷，也可以通過(guò)聯(lián)網(wǎng)和查閱的技術(shù)性安排使中央政府收集基層信息的能力不至于因就地解決問(wèn)題的規(guī)定而削弱，還可以對(duì)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的處理申訴的績(jī)效進(jìn)行觀測(cè)和追蹤管理?？梢哉f(shuō)，全國(guó)信訪信息系統(tǒng)的構(gòu)想與邊沁（JeremyBentham）設(shè)計(jì)、?？拢∕ichelFoucault）深入考察過(guò)的環(huán)視監(jiān)督裝置（Panopticon）頗有些類(lèi)似之處，即借助中央塔樓的可移動(dòng)性視線不可遮擋和不可預(yù)測(cè)的掃射，造成對(duì)那些處于一覽無(wú)遺境地的周?chē)骷?jí)單位內(nèi)活動(dòng)的威懾效果，甚至建構(gòu)起某種特殊的權(quán)力關(guān)系，即使在無(wú)人操作條件下也能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化控制7。

第二、在一定程度上賦予各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)以解決問(wèn)題的實(shí)權(quán)，并建立相應(yīng)的責(zé)任制，完善辦理和督辦的程序，改變只轉(zhuǎn)不辦、效率低下的狀態(tài)。例如信訪條例第２８條規(guī)定信訪工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)妥善處理申訴事項(xiàng)，不得推諉、敷衍和拖延；第３１條規(guī)定對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪案件可以舉行公開(kāi)聽(tīng)證；第３２條規(guī)定信訪機(jī)構(gòu)在作出決定后應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)方面執(zhí)行；第３４條和第３５條規(guī)定信訪人對(duì)處理決定不服可以向原辦理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)查，如果對(duì)復(fù)查意見(jiàn)仍有不服，可以向上一級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核，如果對(duì)復(fù)核意見(jiàn)仍有不服按照一事不再理的原則終結(jié)信訪程序。

但由于前提條件的制約，這兩項(xiàng)措施其實(shí)很難貫徹到底?！靶旁L”這一概念的本意是指人民群眾通過(guò)信函或面談等方式向各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位提出批評(píng)、建議、申訴以及要求，屬于人民對(duì)行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人進(jìn)行民主監(jiān)督的一種權(quán)利。而處理來(lái)信來(lái)訪的作業(yè)則被理解為反映群眾呼聲、防止違法亂紀(jì)現(xiàn)象、提高各種職能活動(dòng)的效率的行政性工作8。新的信訪條例第２條和第３條繼續(xù)堅(jiān)持這樣的定義。既然信訪在實(shí)質(zhì)上不是一種可以由當(dāng)事人單方行使的訴權(quán)，受理不受理取決于信訪機(jī)構(gòu)的酌情判斷，如何決定也在很大程度上屬于自由裁量權(quán)的范疇，那么環(huán)視監(jiān)督和嚴(yán)格責(zé)任都因缺乏明確的事先標(biāo)準(zhǔn)而很容易流于形式，甚至反倒會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)互相推諉以逃避對(duì)決定后果的責(zé)任的偏向。

另外，在加強(qiáng)責(zé)任制之際，信訪機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)之間的權(quán)限關(guān)系還有待明確。如果信訪機(jī)構(gòu)的主要功能是反映群眾的分散性陳情以及新的權(quán)利訴求，那么它其實(shí)不必直接解決問(wèn)題，只要向其他行政監(jiān)察部門(mén)或主管部門(mén)轉(zhuǎn)交案件并進(jìn)行督促即可。但在這種場(chǎng)合最重要的是它必須有足夠的權(quán)威或者多樣化的手段去施加壓力，使應(yīng)該負(fù)責(zé)的團(tuán)體或個(gè)人不敢違抗或懈怠。如果信訪局的活動(dòng)方式與其他行政監(jiān)察組織相比較沒(méi)有明顯的不同，那么它就純屬疊床架屋之余的累贅了，導(dǎo)致其他部門(mén)無(wú)法解決問(wèn)題的因素也同樣會(huì)束縛信訪機(jī)構(gòu)的手腳。但如果堅(jiān)持要讓信訪機(jī)構(gòu)在其他行政監(jiān)督部門(mén)之外直接處理申訴，那么為了避免重復(fù)勞動(dòng)、重復(fù)受挫的不合理性，它只有另行發(fā)揮超越于所有行政機(jī)關(guān)的上級(jí)審或者最高復(fù)議機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督功能，并且必須有條件擺脫那些導(dǎo)致地方政府、其他監(jiān)察部門(mén)以及司法機(jī)關(guān)無(wú)法妥善解決問(wèn)題的各種障礙。

四關(guān)鍵在于獨(dú)立調(diào)查以及基于民意的外部監(jiān)督

綜上所述，在中國(guó)現(xiàn)行體制下，信訪機(jī)構(gòu)要有所作為就必須打破行政內(nèi)部監(jiān)督的窠臼，從外部監(jiān)督上另辟蹊徑。為此可以進(jìn)一步動(dòng)員的權(quán)威資源不外乎公眾傳媒的輿論壓力和人大常委會(huì)的權(quán)力，兩者都以民意為基礎(chǔ)，符合建立信訪制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政監(jiān)察部門(mén)處理同一事項(xiàng)的覆轍。由此可見(jiàn)中國(guó)信訪機(jī)構(gòu)改革的基本方向或出路應(yīng)該是對(duì)行政權(quán)的民主監(jiān)控。如果同意這樣的判斷，那么不妨借鑒北歐議會(huì)型申訴專員（Ombudsman）制度的成功經(jīng)驗(yàn)，以縮短試錯(cuò)過(guò)程、節(jié)約創(chuàng)新成本。

眾所周知，“申訴專員”制度起源于１８０９年瑞典憲法規(guī)定的“司法申訴專員（Justitieombudsman，簡(jiǎn)稱ＪＯ）”。按照有關(guān)法律規(guī)定，ＪＯ以各黨派承認(rèn)和議會(huì)全場(chǎng)一致通過(guò)的方式從有資格擔(dān)任最高法院或者最高行政法院法官的人士中選任，以維護(hù)公民的自由和權(quán)利為使命。ＪＯ的任期為４年，可以連任且沒(méi)有退休年齡上的限制，但每年必須向議會(huì)提出年度報(bào)告并接受審查，不能獲得議會(huì)信任的ＪＯ得以投票過(guò)半數(shù)的表決結(jié)果被免職。首席ＪＯ雖然有權(quán)決定處理申訴活動(dòng)的基本方針，卻不能干涉其他ＪＯ的具體工作，每位ＪＯ都分別單獨(dú)行使職權(quán)。ＪＯ事務(wù)所除申訴專員外還擁有大量輔助性職員，其中多數(shù)是律師。事務(wù)所完全獨(dú)立于政府以及其他行政部門(mén)，預(yù)算也不經(jīng)過(guò)財(cái)政部而直接由議會(huì)撥出?？?。

在這樣的制度設(shè)計(jì)中，申訴專員由議會(huì)選任并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但卻獨(dú)立于議會(huì)；一旦開(kāi)始調(diào)查活動(dòng)，議會(huì)和議員都一概不許介入?？偟膩?lái)說(shuō)，申訴專員的活動(dòng)方式類(lèi)似于職業(yè)法律家，在某種意義上兼有檢察官與法官的雙重職能。但是，申訴專員本身沒(méi)有撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所作出的決定的權(quán)限，只能通過(guò)調(diào)查報(bào)告、建議等方式進(jìn)行間接的監(jiān)控和矯正，因此歸根結(jié)底還是進(jìn)行一種非司法性監(jiān)察（scruting）。申訴專員權(quán)力的實(shí)效主要由（１）高度的權(quán)威性以及完全獨(dú)立的地位、（２）議會(huì)對(duì)政府部門(mén)的質(zhì)詢和問(wèn)責(zé)、（３）通過(guò)公眾傳媒公布調(diào)查記錄這三種要素來(lái)?yè)?dān)保。

隨著行政權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張成為世界性問(wèn)題，許多國(guó)家都開(kāi)始研究并引進(jìn)北歐的申訴專員制度，以保護(hù)公民權(quán)利不受政府權(quán)力的侵害。即使在已經(jīng)建立行政型申訴處理系統(tǒng)的地方，也按照民意監(jiān)控的原理從事改革，把科層制邏輯與代議制邏輯聯(lián)系在一起并進(jìn)行重構(gòu)。例如日本政府在１９５５年建立了附屬于總務(wù)廳的、與“行政監(jiān)察”并列的“行政咨詢”機(jī)構(gòu)來(lái)處理公民的申訴之后，從１９８０年起又另行設(shè)置“申訴專員制度研究會(huì)”，致力于構(gòu)思把現(xiàn)有的行政咨詢機(jī)構(gòu)與申訴專員結(jié)合起來(lái)的具體方案。雖然迄今尚未導(dǎo)入全國(guó)性的申訴委員制度，但在１９９０年代，各地方自治體已經(jīng)紛紛著手選任“綜合性申訴專員”以及限于特定領(lǐng)域或?qū)ｎ}（例如消費(fèi)者權(quán)益、公平交易、醫(yī)療服務(wù)、個(gè)人隱私、福利、警察）的“特殊性申訴專員”。尤其值得注意的是，在“公家”申訴專員之外，還出現(xiàn)了各種由公民任意組織的、以監(jiān)督和改善行政為目的的“私人性”申訴委員或“民間申訴委員”10。

即使在被當(dāng)做行政型申訴處理系統(tǒng)的典型的法國(guó)，盡管所謂“行政中介人”職務(wù)的不是議會(huì)授予，而是來(lái)自政府的任命，被定位成采取自由立場(chǎng)在公民與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行斡旋和調(diào)解的公務(wù)員11，但公民個(gè)人還是不得直接向行政中介人申訴，而必須首先向議員陳情，只有通過(guò)議員才能向行政中介人申訴。由于公民對(duì)議員轉(zhuǎn)交申訴的不便之處略有微詞，所以還需要在各地設(shè)立聯(lián)絡(luò)員提供方便，因此聯(lián)絡(luò)員實(shí)際上就成為議員與申訴專員之間的中介。這樣的制度安排使公民與行政機(jī)關(guān)形成了正式的雙重中介，議員發(fā)揮著在過(guò)濾申訴案件的同時(shí)監(jiān)督行政中介人活動(dòng)的作用。在某種意義上也可以把行政中介人理解為行政監(jiān)察活動(dòng)與議會(huì)監(jiān)督功能的一個(gè)制度化的接點(diǎn)，他不能以職權(quán)開(kāi)展調(diào)查，而僅僅受理議員提出的申訴。行政中介人如果通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)申訴理由屬實(shí)，可以按照衡平的原則提出救濟(jì)或者改正的勸告，其內(nèi)容不必拘泥于法律的明文規(guī)定。也就是說(shuō)，行政型的申訴專員享有對(duì)立法權(quán)進(jìn)行微調(diào)的特權(quán)，這是其他國(guó)家所沒(méi)有的最大特征12。

不言而喻，中國(guó)的情形與歐美各國(guó)相比有許多差異，因此我們不能簡(jiǎn)單套用議會(huì)型申訴委員的制度設(shè)計(jì)。但根據(jù)各國(guó)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)以及具有普遍性的基本原理，可以說(shuō)改變信訪制度頹勢(shì)的一個(gè)根本前提應(yīng)該是重新定義國(guó)家信訪局與人大監(jiān)督功能、政府的監(jiān)察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)之間的分工合作