1、.：.；行政現(xiàn)實(shí)行為的規(guī)范化分析摘要：行政現(xiàn)實(shí)行為是行政法體系的重要組成部分，而以行政現(xiàn)實(shí)行為的效能研討為邏輯起點(diǎn)，從主體、程序、訴訟、賠償?shù)劝l(fā)面展開討論，從法律角度對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為予以規(guī)范，將有助于中國(guó)行政法制度體系的完善，推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，更好地維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。關(guān)鍵詞：行政現(xiàn)實(shí)行為；效能；規(guī)范化中圖分類號(hào)：D 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：- -行政現(xiàn)實(shí)行為是行政主體在進(jìn)展行政管理，履行行政效力職能過(guò)程中不以發(fā)生、變卦、消滅行政法律關(guān)系為目的的行為。有的不直接產(chǎn)生法律效果，有的產(chǎn)生了法律效果，但是不以意思表示為前提。行政現(xiàn)實(shí)行為的出現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)權(quán)益的延伸與擴(kuò)張，當(dāng)然也是效力政府的內(nèi)生要求

2、。然一物皆有兩面，行政現(xiàn)實(shí)行為也有合法與違法之分，也有合法但損害相對(duì)人利益之問(wèn)題，而這一切皆與人權(quán)保障、行政法治相異。因此，行政現(xiàn)實(shí)行為該當(dāng)規(guī)范化。本文對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為的研討區(qū)別于學(xué)界熱衷的本體論分析，而從法律角度對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為予以規(guī)范化分析，首先論證了行政現(xiàn)實(shí)行為只能進(jìn)展合法性評(píng)價(jià)而無(wú)效能評(píng)價(jià)之價(jià)值，在這個(gè)重要根底上，對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為在主體、程序、訴訟、賠償?shù)确矫孢M(jìn)展了規(guī)范設(shè)計(jì)，以望能完善行政法律體系，推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，更好地維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。一、行政現(xiàn)實(shí)行為規(guī)范化的前提效能評(píng)價(jià)從邏輯角度上看，要對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為進(jìn)展法律規(guī)范，有兩方面內(nèi)容是不可短少的：其_Xm_一，對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為的效力給以評(píng)

3、價(jià)。終究該行為是有效還是無(wú)效還是部分有效的，是一定性評(píng)價(jià)還能否認(rèn)性評(píng)價(jià)；其二，責(zé)任評(píng)價(jià)。即對(duì)否認(rèn)性評(píng)價(jià)的行政現(xiàn)實(shí)行為，行為人該當(dāng)承當(dāng)怎樣的責(zé)任。責(zé)任評(píng)價(jià)論者眾多，但行政現(xiàn)實(shí)行為效能評(píng)價(jià)見之甚少，究其緣由，筆者以為，行政現(xiàn)實(shí)行為無(wú)效能之言。一行政行為的效能與行政現(xiàn)實(shí)行為的效能評(píng)價(jià)效能，在行政研討語(yǔ)境中，新華字典以為是“事物產(chǎn)生的作用，從這種含義中引申出了法律效能的概念。傳統(tǒng)對(duì)法律效能有三種不同用法：一是法律規(guī)范的效能，即法律規(guī)范的總和而非指法律行為、法律文書所具有的效能；二是裁判文書的法律效能，即司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律后制造的裁判文書具有法律意義上的效能；三是指民事行為的法律效能，即符合法律規(guī)定的民事

4、行為具有法律認(rèn)可的效力-。行為的效能不能局限于以上三種，一定的行為總會(huì)對(duì)人們相互之間的權(quán)益義務(wù)產(chǎn)生影響，而法律規(guī)范它的時(shí)候，即產(chǎn)生了法律上的效能。對(duì)于行政行為的法律效能，很多國(guó)家都在行政訴訟法、行政程序法中給予了明確規(guī)定。因此，行政行為效能的研討是很有必要的。所謂行政行為的效能，是指在法律關(guān)系上所產(chǎn)生的效果及對(duì)當(dāng)事人的影響。普通以為，包括公定力、確定力、拘謹(jǐn)力和執(zhí)行力四方面內(nèi)容。是不是一切的行政行為都包括以上四方面內(nèi)容呢？其實(shí)這些特點(diǎn)主要針對(duì)了行政法律行為，并且是合法的行政法律行為。如無(wú)效行政行為。自始無(wú)效，當(dāng)事人隨時(shí)可以宣告其無(wú)效，顯然這四項(xiàng)效能無(wú)法適用。而行政現(xiàn)實(shí)行為中的行政指點(diǎn)行為僅僅是

5、針對(duì)行政相對(duì)人的可以實(shí)施或不要實(shí)施某種行為的建議，因此也不具有公定力、確定力、執(zhí)行力、拘謹(jǐn)力。行政行為的四個(gè)效力，其本質(zhì)是對(duì)行政行為有效性的假定，然而行政行為在效能上并不用然全部表現(xiàn)為有效性形狀，具有的效能能夠還有無(wú)效、可撤銷、變卦、終止而失效等。終究行政現(xiàn)實(shí)行為能否有效能呢？首先他們要處理行政行為的合法性和有效性的關(guān)系。二行政行為的合法性不同于有效性行政行為的合法性是從行政行為的構(gòu)成要件角度，即對(duì)行政行為能否符合法律的規(guī)定所作的評(píng)價(jià)，包括行為主體合法、行為權(quán)限合法、行為內(nèi)容合法、行為程序合法以及行為方式合法等-。行政行為的效能指的是法律給予曾經(jīng)成立的行政行為的一種法律維護(hù)，行政行為一經(jīng)成立即

6、可對(duì)其進(jìn)展效能性評(píng)價(jià)。而行政行為的合法要件包括行政行為的成立要件，要求高于成立要件。成立的行政行為不一定合法，但能夠產(chǎn)生法律上的效能。行政行為的合法與有效兩者性質(zhì)各異，是從不同角度對(duì)曾經(jīng)成立的行政行為所作的評(píng)價(jià)。合法的行政行為都是有效的，但有效的Z h e n g Z h i Y a n J i u 政治研討Theory Research學(xué) 理 論行政行為并不一定都合法。以下兩點(diǎn)現(xiàn)實(shí)也證明了這一點(diǎn)。第一、對(duì)于補(bǔ)正后的細(xì)微違法行政行為依然受法律維護(hù)，甚至補(bǔ)正前的效能也不容置疑。即使并非細(xì)微違法，倘假設(shè)撤銷該行為將引起嚴(yán)重性后果時(shí)，法律也依然允許其繼續(xù)存在，維持其效能。第二，司法審問(wèn)的不告不理原那

7、么意味著對(duì)違法的行政行為假設(shè)無(wú)人提起糾正的訴求，以及為了維護(hù)權(quán)益行使確實(shí)定性而對(duì)不服行政行為的訴訟規(guī)定的訴訟時(shí)效，都有能夠使得違法的行政行為得到執(zhí)行法律所賦予的效能。這些都闡明，行政行為的有效性與合法性并非同一概念。三行政現(xiàn)實(shí)行為只需合法性評(píng)價(jià)而無(wú)效能評(píng)價(jià)行政現(xiàn)實(shí)行為是行政主體在進(jìn)展行政管理，履行行政效力職能過(guò)程中不以發(fā)生、變卦、消滅行政法律關(guān)系為目的的行為。有的不直接產(chǎn)生法律效果，有的產(chǎn)生了法律效果，但是不以意思表示為前提。這樣的行為普通成立后無(wú)法追求其效能，由于其往往以客觀情況作為結(jié)果，且是無(wú)法恢復(fù)性的，如附隨性行政現(xiàn)實(shí)行為中的通知行為，給出一個(gè)通知，到達(dá)即生效，生效后能夠會(huì)導(dǎo)致主行政行為

8、的完成。但是假設(shè)該通知是不合法的，他們普通會(huì)確認(rèn)該主行政行為的效能，是無(wú)效還是可撤銷亦或可補(bǔ)正，但假設(shè)要判決撤銷該通知是不能夠的，對(duì)通知行為普通確認(rèn)其是否有合法確是他們可以做到的。所以行政現(xiàn)實(shí)行為無(wú)效能評(píng)價(jià)，但有合法性評(píng)價(jià)?；谶@樣的討論，行政現(xiàn)實(shí)行為在訴訟中的判決方式也得到了確定，即普通以確認(rèn)判決為救援制度。二、行政現(xiàn)實(shí)行為規(guī)范化的內(nèi)容一組織法及其相關(guān)法律法規(guī)作為權(quán)益的規(guī)范完善行政主體的權(quán)益設(shè)置以及公務(wù)員管理制度的健全是對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為在主體上的法律保證。在我國(guó)，行政主體突出的問(wèn)題職權(quán)不明確，內(nèi)容煩瑣、行政效率不高、公務(wù)員責(zé)任不明確等。比如，以往公務(wù)員暫行條例中規(guī)定，對(duì)上級(jí)的命令必需執(zhí)行。這樣

9、就嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的利益，新的公務(wù)員法規(guī)定對(duì)明顯違法的行政命令可以不執(zhí)行，并且規(guī)定了假設(shè)執(zhí)行，執(zhí)行人也要承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任分清了以后，行政法律行為規(guī)范化，侵權(quán)的行政現(xiàn)實(shí)行為就會(huì)少很多。另外，有些行為職權(quán)不明確，導(dǎo)致相互推委，工作效能低下，給相對(duì)人也帶來(lái)了很多不便，帶來(lái)了行政相對(duì)人無(wú)法律成認(rèn)的訴由，但是間接導(dǎo)致的損害后果又無(wú)法得到補(bǔ)償?shù)暮蠊Ｒ虼?，他們以為行政主體的權(quán)益設(shè)置應(yīng)當(dāng)規(guī)范化，公務(wù)員責(zé)任該當(dāng)明確化，從事前防止行政現(xiàn)實(shí)行為侵權(quán)的發(fā)生。二行政程序法作為保證現(xiàn)代社會(huì)的行政權(quán)益向各個(gè)領(lǐng)域予以浸透，一方面是現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，另一方面也對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的個(gè)人權(quán)利與自在帶來(lái)潛在或現(xiàn)實(shí)的要挾?！俺绦虻目?/p>

10、制之所以重要，就是由于在實(shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)益，既然權(quán)益是必需賦予的，制約的方式尤顯重要，經(jīng)過(guò)行政程序?qū)?quán)益的行使進(jìn)展事前和事中的監(jiān)視制約，防止權(quán)益的濫用和效率的提高，平衡相對(duì)人和行政主體間的權(quán)益義務(wù)關(guān)系?！皬拿绹?guó)閱歷看，既然對(duì)行政主體在現(xiàn)代社會(huì)的擴(kuò)張性只能認(rèn)同，剩下的也就是加強(qiáng)程序正義了很多行政現(xiàn)實(shí)行為具有程序性特點(diǎn)，如附屬性行政行為就是行政法律行為過(guò)程中的一個(gè)子行為。假設(shè)侵權(quán)行政現(xiàn)實(shí)行為依靠于一個(gè)施行終了的侵權(quán)行政法律，可以以該行政法律行為產(chǎn)生的侵權(quán)后果作為訴由，可以獲得救援。假設(shè)依靠于一個(gè)未施行終了的行政法律行為，或者該行政法律行為結(jié)果是合法的，但過(guò)程中的瑕疵。這些情況均需要行政

11、程序法的保證了。因此，他們可以用行政程序法從兩個(gè)角度對(duì)不同類別的行政現(xiàn)實(shí)行為予以規(guī)范。首先，針對(duì)行政附屬行為，他們可以對(duì)行政法律行為給予程序規(guī)范。_例如，一個(gè)完好的行政處分行為包括：調(diào)查、質(zhì)證、決議等一系列行政行為，這些詳細(xì)行政行為的有機(jī)結(jié)合，才構(gòu)成一個(gè)行政處分行為。從這個(gè)意義上，可以將行政程序法了解為對(duì)行政法律行為組合中各個(gè)子行為及輔助行為的時(shí)間、順序、方式、期限、方式等方面的規(guī)范。其次，針對(duì)行政建議等非附屬行政行為，可以單獨(dú)分章來(lái)規(guī)范。比如，行政指點(diǎn)行為、行政信息公開行為均可以制定行政程序法予以規(guī)范。這樣做可以監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)，正確作出行政現(xiàn)實(shí)行為，維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，也到達(dá)了提高

12、行政效率的作用。正如洛克所言“: 以程序規(guī)范約束政府的同時(shí), 也就相應(yīng)維護(hù)了公民的合法權(quán)益。三行政訴訟作為救援方式.行政現(xiàn)實(shí)行為的可訴性分析從我國(guó)現(xiàn)行立法及司法實(shí)際來(lái)看, 雖然行政訴訟法未明確地將行政現(xiàn)實(shí)行為排除在行政訴訟受案范圍之外,但從該法的整體規(guī)定以及立法精神上可以看出, 行政現(xiàn)實(shí)行為實(shí)踐上并未列入行政訴訟受案范圍之內(nèi)。特別是最高人民法院在 年所公布的(以下簡(jiǎn)稱“)那么更進(jìn)一步印證了這一點(diǎn)。該解釋中規(guī)定,因具有強(qiáng)迫力的行政指點(diǎn)行為和對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)益義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為而發(fā)生爭(zhēng)議的案件, 不屬于人民法院的受案范圍(第一條第四項(xiàng)、第六項(xiàng))。這些行為從嚴(yán)厲意義上講屬于行政現(xiàn)實(shí)行

13、為的范疇。行政現(xiàn)實(shí)行為是行政主體作出的，雖然作出后不具有效能，也不具有強(qiáng)迫力，但基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，往往對(duì)行政指_導(dǎo)等行為予以接受，假設(shè)對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為不可以起訴，是不符合信任利益維護(hù)原那么的。國(guó)外有關(guān)國(guó)家及我國(guó)臺(tái)灣地域行政現(xiàn)實(shí)行為的司法實(shí)際也證明了行政現(xiàn)實(shí)行為可以規(guī)定于訴訟法中。在大陸法系國(guó)家和地域,行政訴訟的受案范圍普通遵照“無(wú)行政處分即無(wú)法律救援的原那么。但隨著行政現(xiàn)實(shí)行為的不斷增多，近年來(lái),許多國(guó)家和地域開場(chǎng)對(duì)傳統(tǒng)行政處分實(shí)際進(jìn)展修正, 逐漸將行政現(xiàn)實(shí)行為納入行政處分范圍以提供訴訟上的救援。在德國(guó), 行政現(xiàn)實(shí)行為自創(chuàng)民法物權(quán)編中的第 條與 條的“后果排除懇求權(quán)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)所為的侵權(quán)現(xiàn)

14、實(shí)行為已對(duì)公民等的財(cái)富呵斥不法之損害, 并且依然存在的情況下,財(cái)富權(quán)人可以懇求行政機(jī)關(guān)排除危害其財(cái)富權(quán)。我國(guó)臺(tái)灣地域那么經(jīng)過(guò)司法判例把許多以為是行政現(xiàn)實(shí)行為的行為視為行政處分而納入法院救援范圍。在英美法系國(guó)家,行政法中沒(méi)有“行政現(xiàn)實(shí)行為這一概念,而且也沒(méi)有嚴(yán)厲的“行政行為概念，但在司法實(shí)際中,法院從關(guān)注個(gè)體權(quán)益維護(hù)及司法審查的適用角度出發(fā)，普通都將行政現(xiàn)實(shí)行為納入司法審查的范疇。如美國(guó)法院在司法審查中,遇到聯(lián)邦行政程序法所列舉行為以外的行為時(shí),主要調(diào)查行政機(jī)關(guān)的行為能否對(duì)當(dāng)事人具有拘謹(jǐn)力, 能否影響當(dāng)事人的權(quán)益和利益。只需行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益義務(wù)產(chǎn)生影響, 法院就該當(dāng)提供救援的能夠途徑

15、。其次,還看行政機(jī)關(guān)的行為能否呵斥了損害后果,假設(shè)曾經(jīng)產(chǎn)生損害后果,就是一個(gè)可審查的行政行為。由此可見,無(wú)論在大陸法系國(guó)家和地域,還是在英美法系國(guó)家,行政_現(xiàn)實(shí)行為都以不同方式被納入行政訴訟受案范圍。.我國(guó)如何修正行政訴訟法行政訴訟法該當(dāng)在以下方面予以矯正：第一，受案范圍。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法將受案范圍限定在“詳細(xì)行政行為范疇,而詳細(xì)行政行為普通被了解為行政法律行為。最高人民法院在 年所作出的中僅在第一條第一款以“行政行為取代了“詳細(xì)行政行為一詞,但在其后的規(guī)定中仍運(yùn)用“詳細(xì)行政行為的稱謂。并且該解釋還明確地將具有行政現(xiàn)實(shí)行為特征的“不具有強(qiáng)迫力的行政指點(diǎn)行為和“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)益義務(wù)

16、不產(chǎn)生實(shí)踐影響的行為排除在行政訴訟范圍之外，在實(shí)際中，對(duì)非法搜身、強(qiáng)迫帶離等行政現(xiàn)實(shí)行為不屬于詳細(xì)行政行為，法院也無(wú)法受理。由此可見,要想將行政現(xiàn)實(shí)行為納入行政訴訟范圍,必需修正這方面的規(guī)定。因此在修正行政訴訟法時(shí),以現(xiàn)行第一條第一款的表述為根底,將行政訴訟受案范圍概括性地規(guī)定為“行政行為,并將“行政行為的內(nèi)涵確定為“行政主體基于行政職權(quán)所實(shí)施的一切行為。當(dāng)然,在有關(guān)的詳細(xì)制度的規(guī)定中也應(yīng)以該內(nèi)涵為根底。這樣,就經(jīng)過(guò)擴(kuò)展“行政行為內(nèi)涵的方式把行政事實(shí)行為納入到行政訴訟受案范圍中來(lái)。第二，判決方式。行政訴訟的判決普通有七種方式，即維持判決、撤銷判決、履行判決、變卦判決、確認(rèn)判決、駁回訴訟懇求判決

17、及情況判決。這些判決方式根本上是針對(duì)涉訟的行政法律行為而設(shè)計(jì)的,比如撤銷、變卦、履行判決等均不適宜于行政現(xiàn)實(shí)行為。根據(jù)對(duì)行政現(xiàn)實(shí)_行為效能的分析，行政現(xiàn)實(shí)行為只需合法性判決。因此，這里只需確認(rèn)判決是運(yùn)用于行政現(xiàn)實(shí)行為的。第三，舉證責(zé)任。中國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟法第 條規(guī)定“被告對(duì)作出的詳細(xì)行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，該當(dāng)提供作出該詳細(xì)行政行為的證據(jù)和所根據(jù)的規(guī)范性文件，即舉證責(zé)任倒置。但是第、 條規(guī)定，原告應(yīng)對(duì)一些現(xiàn)實(shí)行為和造成損害的現(xiàn)實(shí)結(jié)果提供初步的證據(jù)。從這兩個(gè)法條，聯(lián)絡(luò)行政現(xiàn)實(shí)行為的特點(diǎn)，其舉證責(zé)任該當(dāng)合理分擔(dān)。行政事實(shí)行為不同于行政法律行為，有些情況由被告承當(dāng)舉證責(zé)任，難度較大。比如，效力性行政行

18、為，建議性行政行為中的行政指點(diǎn)行為，由原告承當(dāng)舉證責(zé)任較為適宜；附屬性行政行為、衍生性行政行為，那么由原被告共同分擔(dān)舉證責(zé)任，比如行政相對(duì)人的不作為導(dǎo)致了行政現(xiàn)實(shí)行為的發(fā)生，不作為的懇求、產(chǎn)生的損害結(jié)果該當(dāng)由原告證明，而其他證據(jù)那么由被告承當(dāng)。四行政賠償作為行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償法對(duì)部分行政現(xiàn)實(shí)行為的侵權(quán)作了法律規(guī)定。如下稱國(guó)家賠償法第三條的第、 項(xiàng)以及第 條的第 項(xiàng)。這應(yīng)該說(shuō)是中國(guó)行政法制、人權(quán)保證的提高。但是行政現(xiàn)實(shí)行為中有兩個(gè)問(wèn)題善待處理：其一，行政賠償中對(duì)于行政現(xiàn)實(shí)行為的規(guī)定太少。行政賠償法以違法作為規(guī)罪原那么，如對(duì)可獲得賠償?shù)男袨榈囊?guī)定，第三條的第五項(xiàng)“呵斥公民身體損傷或者死亡的其他

19、違法行為，第四條第四項(xiàng)“呵斥財(cái)富損害的其他違法行為。但是行政現(xiàn)實(shí)行為侵權(quán)不一定以違法為前提，合法行政現(xiàn)實(shí)行為也能夠存在侵權(quán)。其他國(guó)家合法的行政現(xiàn)實(shí)行為的侵權(quán)問(wèn)題通常由國(guó)家補(bǔ)償法來(lái)維護(hù)。但是，中國(guó)并沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償法。因此，這類行為該當(dāng)由國(guó)家賠償法來(lái)約束。比如，在捉拿犯罪分子時(shí)踩壞了農(nóng)民的菜田，對(duì)農(nóng)民的賠償就該當(dāng)受用國(guó)家賠償法。以此讓行政賠償構(gòu)成過(guò)錯(cuò)責(zé)任為主，國(guó)家危險(xiǎn)責(zé)任又叫無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任為輔的責(zé)任體系。其二，行政賠償中單獨(dú)賠償懇求的前置程序可以廢除，直接對(duì)行政現(xiàn)實(shí)行為實(shí)施確認(rèn)判決，并可一并提起行政賠償。 年起實(shí)施的將行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)發(fā)生的暴力行為和違法運(yùn)用武力的行為，這兩種行政現(xiàn)實(shí)行為納入到行政賠償救援當(dāng)中。由于對(duì)這兩類行為不能提起行政訴訟，因此，行政相對(duì)人因這兩類行為受損而要求行政賠償只能先向賠償義務(wù)機(jī)