1、城投類企業(yè)資產(chǎn)(zchn)管理與經(jīng)營模式探討一、城投類企業(yè)(qy)的發(fā)展歷程上世紀(jì)九十年代初, 為改變計劃經(jīng)濟(jì)體制下城市(chngsh)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和管理模式,經(jīng)營城市資產(chǎn),各地相繼組建了專門從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的平臺類投資公司。城投公司的真正繁榮始于2008年下半年,在4萬億投資的刺激政策出臺后, 商業(yè)銀行紛紛高調(diào)宣布積極支持國家重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),制約城投企業(yè)發(fā)展的融資問題得到暫時緩解。隨著發(fā)展,城投類企業(yè)在不同階段呈現(xiàn)出不同的投資和經(jīng)營導(dǎo)向:1 、政府功能階段企業(yè)成立初期,主要根據(jù)政府意圖,依托政府未來財政通過財政撥款、土地注資、銀行貸款完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù), 企業(yè)僅充當(dāng)了政府

2、的投融資工具。企業(yè)資產(chǎn)主要是非經(jīng)營性在建工程, 缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)。目前, 許多市、縣級的城投企業(yè)仍處于政府功能階段。2 、混合經(jīng)營階段企業(yè)除了承擔(dān)政府功能外,同時還利用壟斷優(yōu)勢,獲取優(yōu)惠政策與經(jīng)營資源,參與市場競爭,通過市場化手段實(shí)現(xiàn)政府功能,發(fā)揮國有資產(chǎn)影響力,實(shí)現(xiàn)政府職能的企業(yè)化運(yùn)作。在本階段,企業(yè)經(jīng)過若干年的建設(shè),積累了大量的非經(jīng)營性資產(chǎn),取得了一定區(qū)域的壟斷優(yōu)勢,隨之也擁有了一定量的準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性資產(chǎn)。本階段的重點(diǎn)任務(wù)是理順投入產(chǎn)出關(guān)系,建立市場化的經(jīng)營模式,積極調(diào)整優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu),提升經(jīng)營性資產(chǎn)效益,建立收入實(shí)現(xiàn)機(jī)制、提高資產(chǎn)變現(xiàn)能力,這是城投類企業(yè)由純粹的政府功能企業(yè)轉(zhuǎn)向市場化獨(dú)立經(jīng)

3、營主體的關(guān)鍵。哈爾濱城投、重慶城投、天津城投等是本階段的典型企業(yè)。3 、自主經(jīng)營階段本階段企業(yè)并沒有被政府賦予特定的功能, 而是作為純粹參與市場競爭的主體,通過其自主經(jīng)營,充分利用社會資源,實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展與國有資產(chǎn)保值增值。上海城投、首創(chuàng)集團(tuán)、中天城投、云南城投等基本實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營。城投類企業(yè)的發(fā)展歷程充分證明,在實(shí)現(xiàn)政府功能的同時,積極調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu), 盤活存量資產(chǎn), 提升資產(chǎn)效益, 理順投入產(chǎn)出關(guān)系, 確立市場化的經(jīng)營模式是實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。二、城投類企業(yè)資產(chǎn)管理的不足城投類企業(yè)作為政府投融資平臺,投資規(guī)模大、非經(jīng)營性資產(chǎn)多,投資決策受政府影響較大,因此資產(chǎn)管理較市場化的企業(yè)而

4、言,存在以下不足:1 、投資任務(wù)重論證不充分囿于投資規(guī)模大、投資期長,任務(wù)重、時間緊,社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益等原因, 一些項(xiàng)目立項(xiàng)前并未對相關(guān)市場供求關(guān)系、產(chǎn)業(yè)投資的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行周密調(diào)研或精細(xì)測算, 導(dǎo)致建設(shè)成本、經(jīng)濟(jì)效益及市場化程度不高等情況出現(xiàn)。2 、資產(chǎn)規(guī)模大管理不到位一是“重建設(shè),輕管理,弱經(jīng)營”導(dǎo)致了部分存量資產(chǎn)利用率低,完好率低;二是資產(chǎn)(zchn)管理制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和業(yè)務(wù)流程不完善,制約了資產(chǎn)(zchn)管理水平的提高。3 、資產(chǎn)盤活難以(nny)展開一是為維系資產(chǎn)與負(fù)債規(guī)模的匹配,保證持續(xù)融資能力,滿足需要, 從而降低了資產(chǎn)的流動性, 制約了資產(chǎn)盤活工作;二是龐大的資產(chǎn)需要梳

5、理、優(yōu)化、整合等資產(chǎn)運(yùn)作后, 才能實(shí)現(xiàn)向資本運(yùn)營的轉(zhuǎn)變,才能通過資本市場實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流動或變現(xiàn),但內(nèi)部資產(chǎn)的重組與整合往往因賬務(wù)不清、成本過高、人員分流困難等因素導(dǎo)致資產(chǎn)盤活難以展開。三、城投類企業(yè)的資產(chǎn)分類根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論, 城投類企業(yè)資產(chǎn)可為經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性與非經(jīng)營性資產(chǎn), 并據(jù)此決定經(jīng)營管理模式、資金渠道及權(quán)益歸屬等。1 、非經(jīng)營性資產(chǎn)指無收費(fèi)機(jī)制、無資金流入的資產(chǎn), 這是市場失效而政府有效的資產(chǎn),其目的是為了獲取社會效益和環(huán)境效益,市場調(diào)節(jié)難以對此起作用,這類投資只能由代表公共利益的政府財政來承擔(dān),依托城投企業(yè)完成。2 、準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)指有收費(fèi)機(jī)制和資金流入,具有潛在的利潤,但因其政策及收費(fèi)

6、價格沒有到位等客觀因素, 無法收回成本的資產(chǎn)。該類資產(chǎn)附帶部分公益性,是市場失效或低效的資產(chǎn),因其具有不夠明顯的經(jīng)濟(jì)效益,市場運(yùn)行的結(jié)果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口,需通過政府適當(dāng)貼息或政策優(yōu)惠維持運(yùn)營。3 、經(jīng)營性資產(chǎn) 表1 基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)分類表上海城市發(fā)展信息研究中心:經(jīng)營城市如何區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目,城市經(jīng)濟(jì)專題,第14頁。王群:天津市市政公用設(shè)施投資體制改革研究,天津:天津理工大學(xué),2006,第頁。方虹,徐璐:美、澳、新非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理模式,產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊,2007年第一期,第35頁。周培.天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司運(yùn)作新模式分析,D.天津:天津理工大學(xué),2008年,

7、第80頁。劉勇:城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營模式探析,集體經(jīng)濟(jì),經(jīng)營之道,2010年第8期,第83-84頁。項(xiàng)目屬性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 投資主體 資金來源 備注經(jīng)營性項(xiàng)目收費(fèi)高速公路、橋梁、供水、天然氣、煤氣、熱力的源頭設(shè)施、中小運(yùn)量的公共交通、公共場所的保潔、公共廁所。全社會投資 市場化融資 市場調(diào)節(jié)價，政府進(jìn)行監(jiān)管，防止壟斷形成。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目地鐵、輕軌交通、供水管網(wǎng)、輸配氣管網(wǎng)、集中供熱管網(wǎng)、大運(yùn)量公共交通。政府(zhngf)及社會投資(tu z)主體政府提供(tgng)適當(dāng)補(bǔ)貼，吸納社各方投資。在價格制定上，政府要進(jìn)行管制，兼顧社會和投資方的利益。非經(jīng)營性項(xiàng)目敞開式城市道路、污水處理以及收集管網(wǎng)、垃圾處理

8、設(shè)施、綠地廣場、道路照明。政府投資 政府財政投入為主，以固定稅種（費(fèi)種）作為保障。政府定價，創(chuàng)造條件引入競爭機(jī)制，按照投標(biāo)制度進(jìn)行操作。指有收費(fèi)機(jī)制和資金流入,可通過市場有效配置的資產(chǎn),目的是利潤最大化,實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值,通過純粹的市場化經(jīng)營手段實(shí)現(xiàn)收益。四、城投企業(yè)的資產(chǎn)管理模式1 、全覆蓋的資產(chǎn)管理模式根據(jù)城投類企業(yè)資產(chǎn)特點(diǎn)、管理現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢, 全覆蓋的資產(chǎn)管理模式是適用城投企業(yè)的科學(xué)管理模式, 即根據(jù)資產(chǎn)管理工作每項(xiàng)業(yè)務(wù)要求,結(jié)合該項(xiàng)資產(chǎn)特點(diǎn),采取差異化的管理方式,確保每項(xiàng)資產(chǎn)的每個方面、每個階段能夠管理到位, 努力實(shí)現(xiàn)每一項(xiàng)資產(chǎn)的保值增值。一是固定資產(chǎn)的全壽命周期管理, 即從固定

9、資產(chǎn)取得、日常養(yǎng)護(hù)、改擴(kuò)建、維修、調(diào)撥、抵押、處置到最后的報廢核銷等全部納入管理范疇。準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等情況, 為優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu), 提高資產(chǎn)效益提供決策依據(jù);二是股權(quán)資產(chǎn)的全過程管理, 是指股權(quán)管理工作要覆蓋股權(quán)投資的前期論證階段、參股子公司運(yùn)營階段、股權(quán)投資退出階段, 確保財務(wù)狀況報告制度、重大經(jīng)營決策報告制度、外派董監(jiān)事工作制度貫徹落實(shí), 達(dá)到防范投資風(fēng)險、提高投資收益的目的。三是資產(chǎn)運(yùn)行效益的全過程分析, 即綜合分析資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量, 為資產(chǎn)盤活、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供依據(jù)。2 、重點(diǎn)把握幾個環(huán)節(jié)一是規(guī)范資產(chǎn)取得與處置程序。這是降低企業(yè)市場化法律風(fēng)險的制度保障。企業(yè)經(jīng)營的重要環(huán)節(jié)

10、是將資金變資產(chǎn),再將資產(chǎn)變資金,即資產(chǎn)的取得和處置, 它們都伴隨著相應(yīng)的市場風(fēng)險和法律風(fēng)險。政府指令性投資較多,難免項(xiàng)目前期論證不充分,市場調(diào)研不夠深入,個別資產(chǎn)的取得和處置手續(xù)不夠規(guī)范。因此,亟需規(guī)范資產(chǎn)取得和處置程序,確保投資論證的科學(xué)合理、轉(zhuǎn)讓處置的合法有效, 有效降低企業(yè)經(jīng)營的市場化法律風(fēng)險。二是加強(qiáng)資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)流程控制。這是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)安全完整的根本保證。固定資產(chǎn)管理涵蓋了固定資產(chǎn)的取得、調(diào)撥、抵押、租賃、處置、盤點(diǎn)(pndin)、核銷等環(huán)節(jié), 產(chǎn)權(quán)管理涵蓋(hn i)了產(chǎn)權(quán)的占有、變更、注銷登記和資產(chǎn)權(quán)證的管理等事項(xiàng)。相應(yīng)(xingyng)的業(yè)務(wù)流程要體現(xiàn)出決策控制,明確風(fēng)險節(jié)點(diǎn)。三

11、是理順經(jīng)營關(guān)系、理清資產(chǎn)投入產(chǎn)出。這是實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。明確資產(chǎn)的投入產(chǎn)出及盈虧平衡點(diǎn), 才能相對準(zhǔn)確的預(yù)測投資回收期、預(yù)期收益,進(jìn)而開展市場化的經(jīng)營活動。否則,“成本不清,售價不定, 效益不明”, 市場化經(jīng)營無從談起。五、不同類別資產(chǎn)的經(jīng)營模式城投類企業(yè)不同的經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn), 其收入實(shí)現(xiàn)、投資回收方式和經(jīng)營周期差異較大, 沒有統(tǒng)一的經(jīng)營模式和盈利模式,需要按照資產(chǎn)類別進(jìn)行差異化經(jīng)營。核心目標(biāo)是創(chuàng)造條件,使非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性資產(chǎn)性質(zhì)相互轉(zhuǎn)化。1 、非經(jīng)營性資產(chǎn): 建立收費(fèi)機(jī)制或補(bǔ)償機(jī)制非經(jīng)營性資產(chǎn)的最終投資主體是政府, 資金來源應(yīng)為財政撥撥款結(jié)合企業(yè)貸款,

12、政府委托城投企業(yè)控制投資造價、完成建設(shè)投資任務(wù)。資產(chǎn)的投資及運(yùn)營養(yǎng)護(hù)應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一支付, 并建立相應(yīng)的資產(chǎn)代建采購機(jī)制和成品養(yǎng)管機(jī)制。與此同時, 政府應(yīng)提供城投企業(yè)所得稅、契稅等稅種方面一定的稅收優(yōu)惠, 采購或補(bǔ)貼收入產(chǎn)生的經(jīng)營力得不納入國有資本收益上繳范疇。事實(shí)上,美國法律規(guī)定政府財產(chǎn)公益類公司也是這樣的經(jīng)營理念,這類企業(yè)不納稅,不繳利潤,接受國會撥款和自我發(fā)展。國家對發(fā)電、流域治理、農(nóng)田肥料、客運(yùn)等公益事業(yè)給予補(bǔ)貼撥款。對于非經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營問題, 具體而言:（1）由城投企業(yè)投資開發(fā)的, 企業(yè)應(yīng)積極推動政府采購模式, 項(xiàng)目開建前與政府簽訂采購/回購協(xié)議,建成驗(yàn)收后由政府按協(xié)議采購,

13、必要時資產(chǎn)回注。（2）對變現(xiàn)能力較小、且不利于維護(hù)養(yǎng)管的公益性資產(chǎn),企業(yè)應(yīng)資產(chǎn)移交,同時明確維護(hù)養(yǎng)管渠道。此類公益性資產(chǎn)包括:除快速路及其立交、河道橋梁以外的其他路橋資產(chǎn)、泵站、路燈設(shè)施、雨水管道、部分公園綠地、河道治理和鐵路沿線整治所形成的資產(chǎn)等。（3）對利于養(yǎng)護(hù)管理的單體量大、相對獨(dú)立且與經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的公益性資產(chǎn),政府采購后注資到城投企業(yè),增加凈資產(chǎn)量,同時明確企業(yè)的養(yǎng)護(hù)管理實(shí)現(xiàn)機(jī)制?？煽紤]按照養(yǎng)管設(shè)施資產(chǎn)量占全市的比例向政府申請相應(yīng)比例的城市維護(hù)費(fèi),并納入政府財政預(yù)算,或通過開口收入或其他方式獲取收益以彌補(bǔ)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的不足。大型公園和綠地可與政府構(gòu)建收益補(bǔ)償機(jī)制等, 比如大型水庫開發(fā)為旅游

14、景點(diǎn)、公園收費(fèi)或提高門票價格。將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)。2 、準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn): 財政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營、科技創(chuàng)新、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈城投企業(yè)投資形成的準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn),具有一定的社會公益價值,由企業(yè)獨(dú)立投資, 在運(yùn)營過程中財政給與一定的運(yùn)營補(bǔ)貼達(dá)到持續(xù)經(jīng)營。補(bǔ)貼資金來源可以是政府城建資金、土地收益(shuy)及過橋過路費(fèi)等,政府也可以提供運(yùn)營類企業(yè)貼息貸款、擔(dān)保(dnbo)貸款、劃撥必要的土地、稅收優(yōu)惠(yuhu)等政策。政府應(yīng)授予城投企業(yè)準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)的特許經(jīng)營權(quán), 比如城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目,可以賦予城投公司道路兩側(cè)土地的經(jīng)營開發(fā)權(quán),即通過房地產(chǎn)綜合開發(fā)或土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓的所得收益用于補(bǔ)充軌道交通建

15、設(shè)資金、運(yùn)營費(fèi)用。城投企業(yè)也要積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈條, 降低成本。污水處理、污泥干化、中水、垃圾發(fā)電可以建立四位一體的經(jīng)營模式。如污水處理廠的污水處理后再用來澆花種草、洗路、洗車、灌溉農(nóng)田, 形成中水供應(yīng),從而為污水處理廠增加額外收入。污水過濾后的污泥,經(jīng)過干化后可作為垃圾發(fā)電的助燃劑。此外, 科技創(chuàng)新的應(yīng)用, 生產(chǎn)工藝的改進(jìn), 也可以降低生產(chǎn)成本, 增加收益。3 、經(jīng)營性資產(chǎn): 市場導(dǎo)向型經(jīng)營經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè), 由城投公司作為項(xiàng)目主發(fā)起人, 吸引多元投資。有預(yù)期投資收益的經(jīng)營性資產(chǎn),建設(shè)完成后可積極申請政府特許經(jīng)營權(quán), 如基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)冠名權(quán)、戶外廣告資源特許經(jīng)營權(quán)、地鐵軌道特許經(jīng)營權(quán)、地下通信管道

16、專營權(quán)、加油（氣）站特許經(jīng)營權(quán)、快速路特許經(jīng)營權(quán)、橋下空間經(jīng)營權(quán)等,探索整合企業(yè)公共資源,優(yōu)化資源配置。為突出城投企業(yè)主業(yè),規(guī)避同業(yè)競爭和關(guān)聯(lián)交易,可以對經(jīng)營性資產(chǎn)板塊進(jìn)行梳理,按產(chǎn)業(yè)性質(zhì)將經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)分類組建相應(yīng)的子公司,由子公司按市場化規(guī)則經(jīng)營,發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集中優(yōu)勢,最終形成以母公司為成本控制中心、子公司為利潤實(shí)現(xiàn)中心的資產(chǎn)管理和經(jīng)營模式。發(fā)展到一定階段時, 可以通過上市利用資產(chǎn)市場壯大經(jīng)營實(shí)力。實(shí)際上, 城投類企業(yè)的經(jīng)營模式構(gòu)建就在于設(shè)計非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化,外部要優(yōu)化制度設(shè)計,積極向政府爭取補(bǔ)貼和特許經(jīng)營,開辟收益渠道,內(nèi)部要努力提高技術(shù)和管理水平,從而提高資產(chǎn)經(jīng)營效益。綜上所述,城投公司在發(fā)展的過程中積累了龐大的資產(chǎn)和資源,必須建立規(guī)范合理、全面有序的資產(chǎn)管理體系, 通過資產(chǎn)