1、政治其它相關(guān)論文當前我國行政體制改革的重點及突破口選擇內(nèi)容提要當前我國的行政機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變已陷入到了 “雙重困境”。 關(guān)鍵在于中央與地方的“縱向權(quán)力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié),致使一 些深層次矛盾和問題雖經(jīng)多次改革而得不到根本解決。因此，中國下一步應(yīng)當依 照憲法的規(guī)定,必須撤消職能定位模糊的“地區(qū)建制”，必須取消不符合法 律規(guī)范的“地級市政府”，從“城鄉(xiāng)合治”走向市、縣分置（地級市一律改為縣 級建制），建立和完善實行“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理新體制。 改革開放以來，中國始終跳不出行政機構(gòu)“精簡一一膨脹一一再精簡一一再膨脹” 惡性循環(huán)的怪圈，也未能實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根

2、本性突破，已經(jīng)陷入到了 “雙重 困境”。問題的關(guān)鍵就在丁-，我國過去20多年的行政體制改革都是從橫向調(diào)整 政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置，中央與地方的“縱向權(quán) 力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié)，致使一些深層次矛盾和問題雖經(jīng)多次改 革而得不到根本解決。前不久，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革工作座談會上提 出了，“具備條件的地方，可以推進省直管縣的試點” 1。這預(yù)示著中國 政府改革將由減人、減事、合并機構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴展到了 “減少層級” 的行政體制改革。種種跡象表明，新一屆屮央決策層已不僅僅局限于在原有行政 體制上去考慮政府改革的問題，而是更加關(guān)注從整個行政體制架構(gòu)上去

3、尋求政府 改革的新突破。一、當前我國行政體制改革的重點是“減少層級” 改革開放以來，我國相繼于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年每隔5年進行一次自上而下的政府機構(gòu)改革，2005年又開始進行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義 務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制為主要內(nèi)容的“三配套”綜合改革試點工作。這種所 謂的“漸進式改革”，實質(zhì)是按先易后難的順序，撇開了地、縣兩級這個“中問 層”，而把好改的放在前面改，把不好改的放在后邊改，結(jié)果使我國行政體制改 革的整體效果大大折扣。截止目前，國務(wù)院部門設(shè)置已由原來的100個減少到 29個（p8283），人員編制也由1997年的3.4萬人減少到2001年的1.7

4、 萬人3，省一級政府利l構(gòu)由原來的55個減少到40個，人員編制也精簡了 7.4 萬人4 （p284）。由此可見，我國在每一個改革階段也取得了一定的成果，但 這與上世紀五六十年代相比，可謂“九牛一毛”。譬如，從1957年到1959年， 全國共精簡了 30萬名干部，其中有10萬人回到工廠生產(chǎn)車間，有20萬人下放 到農(nóng)村基層工作5 （pl70）。從1960年到1961年，中央各部門共精簡了 8萬 名干部，在京干部人數(shù)也由24萬人減少到16萬人。從1962年到1964年，全國 共精簡了 82萬名干部（其中包括中央機關(guān)1萬人，地方干部81萬人），黨政機 關(guān)干部人數(shù)也由268萬人減少到186萬人6 （p9

5、293）。從1957年到1964 年的短短7年間，全國共精簡了 120萬名干部，而最近20多年的國務(wù)院和省級 政府機構(gòu)改革才精簡9.1萬名干部。更何況，這些人可享受“帶職分流、定向培 訓(xùn)”的許多優(yōu)惠政策，結(jié)果使國家財政支出并沒有因此而減少，相反還多支出了 20%3。相比之下，美國前總統(tǒng)克林頓自1993年發(fā)起的一場歷時8年的政府重塑計劃' 共裁減了 42萬人節(jié)約財政開支達1360億美元可謂“干脆利落” 7。日本一向號稱“小政府”，更是把“裁員、節(jié)支、高效”作為一項長期性的工作來抓， 從1968年到1991年共進行了 8次裁員計劃，裁減了 26.7萬人。從1984年到 1988年，日本又撤

6、消了 54個設(shè)在地方的中央分局，改組、整編了 178個府、縣 的機構(gòu)設(shè)置；2001年1月，政府內(nèi)閣也由原來的1府22個省廳減少到1府12 個省廳8 338）。尤其値得關(guān)注的是，20世紀80年代以來，西方國家地方行政 體制改革方興未艾?！跋路艡?quán)力，擴大公民參與地方行政管理，使地方行政管理 更加貼近公民，貼近實際，是西方國家地方行政體制改革比較普遍的做法” 4（p281）: “有的西方國家還將地方行政管理納入市場競爭當中，如果有的地方 政府職能部門不能及時有效地為公民服務(wù)，而其他社會團體、甚至私人企業(yè)能夠 很好地提供這一服務(wù)，那么中央政府就將停止對地方政府這一職能部門的撥款， 而將相應(yīng)的款項撥給能

7、夠為公民提供良好服務(wù)的社會團體或私人企業(yè)” 4（p282 ）。因此，西方國家地方政府規(guī)模的確定，主要取決于行政資源供給能力 的強弱：即對那些經(jīng)濟社會相對落后的地區(qū)，允許保留其適度擴大或縮小政府規(guī) 模的自主權(quán)，可制定一些特殊的“彈性政策”；對那些經(jīng)濟社會較為發(fā)達的地區(qū)， 也不能因其擁有強大的財政供給能力，放任其擴大政府的規(guī)模，而是要制定一些“強硬政策”予以遏制；各級政府對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理，也主要是通過培育和 發(fā)展“第三部門”的途徑，使之成為國家與社會、政府與民眾、市場與企業(yè)之間 的橋梁和紐帶。根據(jù)國外的經(jīng)驗，現(xiàn)代西方國家地方政府一般都是設(shè)23級、甚至為1級。譬 如，美國地方行政層級可視為3級，

8、一級行政區(qū)是50個州和1個哥倫比亞特區(qū)' 二級行政區(qū)是19200個市和3137個縣，三級行政區(qū)是19429個小市鎮(zhèn)、16504 個鄉(xiāng)、35052個特別區(qū)和13506個學(xué)校區(qū)。但由于美國實行聯(lián)邦制和地方自治， 政府間上下級的行政隸屬關(guān)系并不像單一制國家那樣強。法國一級行政區(qū)劃分為 22個大區(qū)，二級行政區(qū)為96個省，三級行政區(qū)為36760個市鎮(zhèn)。日本行政區(qū)劃 則為2級制，一級行政區(qū)為1都、1道、2府、43個縣，二級行政區(qū)為市、叮、 村?？偟目磥恚@些國家一級行政區(qū)規(guī)模較小、數(shù)量較多，管理層級較少4(p264)； 一般都是中央政府規(guī)模較大、機構(gòu)較多、功能齊全，而地方政府規(guī)模 相對較小、結(jié)構(gòu)也

9、較為簡單。以美國為例，州及州以下的地方政府是聯(lián)邦政府官 員的6倍，但在中國這一比例高達12倍9 (p352)。據(jù)了解，目前我國政府公 務(wù)員總?cè)藬?shù)為636.9萬人，中央一級約有3.5萬人，僅占5%，省一級約有8萬 人，僅占13%，地、縣、鄉(xiāng)三級共有6254萬人，占到了 82%。截止1995年底， 全國事業(yè)單位職工總?cè)藬?shù)為2515.2萬人，中央一級有240.8萬人，僅占9.48%， 省一級有244.9萬人，僅占9.67% 地區(qū)一級有542.8萬人，占21.43% 縣一級 有740.2萬人，占29.23%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有764.8萬人，占30.2%，地、縣、鄉(xiāng)三級 也占到了 80.86%10 (pl21

10、)。因此，當前我國行政體制改革的重點可考慮先 在“中間層次突破”的大膽嘗試。二、當前我國行政體制改革的突破口是撤消“地級建制”我國早在上世紀80年代初就意識到了 “精簡一一膨脹”怪圈的存在并力求克服 它，但時至今日這一問題仍然在困擾著我們；黨的十三大第一次提出了 “轉(zhuǎn)變政 府職能”的槪念，之后成為歷次行政體制改革的又一主題，但十幾年來也沒有取 得實質(zhì)性的突破。問題的根源就在于，我國過去很少考慮管理層級與行政效率的 關(guān)系問題，也忽視了政府規(guī)模與財政供給能力強弱的“剛性約束”，以至出現(xiàn)了“一些經(jīng)濟社會相對落后的地區(qū),政府機構(gòu)和行政人員依舊臃腫、龐大，導(dǎo)致政 府財政異常困難、入不敷出，更不可能集中財

11、力去辦那些必須由政府來辦的事情”9 (pl06)。換言之，“作為凌駕在社會之上的公共機構(gòu)，政府的各種行政支 出只能從財政收入中支付，政府的規(guī)模在一般情況下，是不能超過財政供給能力 的；如果在一個財政供給能力很低的地區(qū)仍然保留著龐大的政府規(guī)模，其結(jié)果只 能是阻礙而不是有利于這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與社會進步” 9 (p353)。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，全國行政區(qū)劃共分為省、縣、鄉(xiāng)3級。但在實際運行 中，目前我國“地區(qū)” 一級竟然搖身一變成了 “實體型政府”，大多數(shù)省份也都 實行了 “市管縣”或“市管市(縣級廠體制。截止2004年底，全國共有333 個地級行政單位，其屮地級市283個，占85%，尙未“撤地設(shè)

12、市”的僅有50個 (包括17個地區(qū)、30個自治州、3個盟)，只占15%11。這種繞開憲法任意 增加地方政府建制的違法行政行為，不僅造成了省、縣之間管理層級模糊的問題， 而且還有不少地級市出現(xiàn)了 “小馬拉大車”的現(xiàn)象。以一個中等地級市為例，僅 市一級就擁有地廳級干部30多人，縣處級干部200多人，科級干部1000多人， 全部財政供養(yǎng)人員一般都在10000人以上，每年光工資支出一項就需要財政撥款 2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費等開支，市本級財政支出一年約需5億左右。 初步匡算下來，全國333個地級行政單位財政供養(yǎng)人員估計在900萬人左右，平 均每年需要財政支出在13001500億元12?？梢哉f，“

13、地區(qū)” 一級目前正在 演變成為一架養(yǎng)尊處優(yōu)的“腐朽國家機器”。譬如'河南省信陽市和駐馬店市'過去統(tǒng)屬于原信陽地區(qū)管轄（包括羅山縣、息 縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽縣、確山縣、遂平 縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽縣、新蔡縣、信陽市、駐馬店鎮(zhèn)等 19個縣級行政單位），總面積達到3萬平方千米，總?cè)丝诮咏?00萬人。而當 時，全區(qū)干部總?cè)藬?shù)僅為65410人13 （p322），地方財政收入為19950萬元， 地方財政支山為8000萬元，基本做到了收支平衡、略冇節(jié)余14（pl0）。從1965 年7月起，駐馬店從信陽分離出去，成立了新的地區(qū)行政公署。直到信

14、陽“撤地 設(shè)市” （ 1998年8月）和駐馬店“撤地設(shè)市” （2000年10月）前，這2個傳統(tǒng) 農(nóng)業(yè)大區(qū)長期主?？砍試邑斦a貼過日子，幾乎失去了 “造血功能”，對地方 經(jīng)濟社會發(fā)展造成了極大的負面影響。據(jù)信陽市統(tǒng)計資料顯示，1952年底，原 信陽地區(qū)財政供養(yǎng)人員僅為26627人，官民負擔系數(shù)為1:174；而到1965年底， 全區(qū)財政供養(yǎng)人員增加到44392人，官民負擔系數(shù)也提升到1:95。直到1995年 底，原信陽地區(qū)財政供養(yǎng)人員已達到了 10.8萬人，官民負擔系數(shù)為1:4812（p322324）。最近七八年來，信陽市財政供養(yǎng)人員由18萬人猛增到25萬人， 官民負擔系數(shù)也由1:43提高到1:

15、31 ；但同期的地方財政收入僅從8.4億元增長 到12.2億元，地方財政支山也由15.37億元增加到40億元，財政資金缺口達到 t2.3倍。另據(jù)調(diào)查，目前信陽市鄉(xiāng)、村兩級負債總額高達15億元，平均每個 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債在600萬元左右，平均每個村負債在100萬元左右。如該市的息縣近5 年來共得到上級財政轉(zhuǎn)移支付資金分別為6471萬元、11622萬元、14913萬元、 22321萬元28648萬元，占到了全縣財政支出的比例分別為37.5% 0.4% 45.5% 65.4%、72.7%。駐馬店市的情況與信陽市一樣，目前全市財政供養(yǎng)人員由1965 年的2.1萬人增加到245萬人，地方財政收入僅為135億元，

16、地方財政支出竟 高達37億元，財政資金缺口也接近2倍?？梢?，我國搞“撤地設(shè)市”和“縣改 市”基本屬于一種“異向化改革”，由此造成了地方行政機構(gòu)臃腫、部門林立、 職責(zé)交叉、人員膨脹、上下級隸屬關(guān)系復(fù)雜、行政成本高、行政效率低、財政負 擔重等等一系列的矛盾和問題。實踐已經(jīng)證明了，一旦某個地區(qū)改成了 “地級市 政府”，馬上就會有“5套班子”隨之冒出來。這正像英國歷史學(xué)家諾思古德帕 金森早在1957年就提出來的“帕金森定律”，即“官僚機構(gòu)具有自我繁殖和持 續(xù)膨脹的一般規(guī)律性”。綜上所述，當前我國行政體制改革的重點，決不能僅僅滿足于籠統(tǒng)地提出“轉(zhuǎn)變 政府職能”這一原則性要求，因為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，不

17、同層級的地方政府， 其職能性質(zhì)和側(cè)重點是不一樣的。因此，下一步應(yīng)當依照憲法的規(guī)定，必須 撤消職能定位模糊的“地區(qū)建制”，必須取消不符合法律規(guī)范的“地級市政府”(一律改為縣級建制)，逐步從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，建立和完善實 行“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政宵理新體制。只有這樣，才能從根本 上解決我國行政權(quán)力結(jié)構(gòu)配置高度集中與政府職能定位高度扭曲的問題。參考文獻1張占斌強縣擴權(quán)與省直管縣：析中國政府層級改革兩思路n 學(xué)習(xí)時報， 2005-08-04 (01 ).2吳佩綸當代中國政府槪論m 北京:改革出版社 1993.3毛壽龍中國政府體制改革的過去與未來z .hhp/www. 2005-10-07.4李貴鮮公共行政槪論m 北京:人民出版社，2002.5洪承華，郭秀芝中華人民共和國政治體制大事記m.北京：春秋出版社，1987.6中央機構(gòu)編制委員會辦公室.行政管理體制與機構(gòu)改革問答m.北京：中國 人事出版社1992.7中國行政管理學(xué)會課題組深化行政管理體制改革的理論與實踐j中國行 政管理，2003，（03） ：47 中央機構(gòu)編制委員會辦公室各國政